伴隨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，京津冀三地土地利用格局將發(fā)生新變化。

《財經(jīng)國家周刊》記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，三地干部對增加建設用地指標、適當放寬現(xiàn)行用地政策呼聲迫切。尤其是準備承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解的天津、河北城市，用地擴張要求強烈。

三地普遍感覺“地荒”

廊坊市今明兩年要植樹造林100萬畝，打造首都的環(huán)境護城河；同時，近年來由于產(chǎn)業(yè)用地指標緊張，一些從北京外溢的企業(yè)選擇到鄰近的天津工業(yè)園落戶。廊坊市希望，國家能允許廊坊在增加生態(tài)建設用地和高端產(chǎn)業(yè)用地方面作一些調(diào)整，“比如在保證生態(tài)優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)高端的情況下，適當減少耕地保護的紅線指標，然后在其他地方通過開墾荒地的方式予以增加”。

保定市日前已確定總規(guī)劃面積1149平方公里的34個重點園區(qū)，為承接北京功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作準備。據(jù)了解，保定市一年的項目建設用地至少需要8?9萬畝，但能拿到的用地指標不足20%。沒有指標，又急于招商引資上項目，就容易造成違規(guī)違法占地。

在產(chǎn)業(yè)用地指標和財稅政策等方面，秦皇島同樣面臨很大問題。當?shù)刂饕I導表示，“需要調(diào)整，需要國家研究”。一位開發(fā)區(qū)負責人還提議：秦皇島的開發(fā)區(qū)尚在規(guī)劃之中，供地受到限制，能不能讓北京過來的企業(yè)帶著項目和用地指標一起轉(zhuǎn)移？

天津市京津科技谷園區(qū)總經(jīng)理劉鋼表示，由于用地指標緊張，一些談好了的北京科技企業(yè)遲遲不能落戶。無奈之下，他甚至想用園區(qū)跨省合作的方式，向鄰近的一個河北工業(yè)園去“借”指標。

河北省國土資源廳曾表示，“十二五”期間，河北省預計全省建設用地需求在275萬畝以上，用地缺口在60%左右；天津市近年來也往往將重大項目難落地歸結(jié)為“用地缺口大”。缺用地指標，始終是津、冀兩地的呼聲。

一方面，地方干部感覺“地荒”，另一方面，土地利用效率不高現(xiàn)象卻頗為普遍。記者在津、冀兩地采訪時看到，大片空曠的土地和剛打了地樁、零星散落的廠房；個別地區(qū)空置住宅高樓林立，建到一半就爛尾的寫字樓，車輛稀少的寬馬路，給人以 “鬼城”的聯(lián)想。

“土地依賴癥”積重難返

接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪的部分中央部委官員和相關專家普遍認為，地方政府的“地荒”呼聲既有區(qū)域資源稟賦決定的客觀現(xiàn)實因素，也與地方主觀上過分依賴土地發(fā)展的思維定式相關?！凹幢銢]有京津冀協(xié)同發(fā)展的提法，京津冀各地增加建設用地指標的需求也同樣強烈?！?/p>

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各地確實存在一定的合理的新增建設用地需求。華中科技大學賀雪峰教授認為：“北京和天津的產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)移到河北，如果不考慮適當增加河北的建設用地指標，是不切實際的?！?/p>

同時，爭取到新增建設用地指標，也就意味著土地可由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，可以去融資抵押。房地產(chǎn)高級經(jīng)濟師章林曉認為：“現(xiàn)在對新增建設用地指標的強烈需求方面，真正可怕的主要是后者?！?/p>

盤活存量用地是一種辦法，但實際操作中存在困難，地方政府不愿碰硬。北京市國土局有關負責人表示，目前盤活存量建設用地特別是集體建設用地，還需要創(chuàng)造眾多政策條件：首先是要加快農(nóng)村土地制度改革，以消除工作中的政策障礙；其次是要全面完成農(nóng)村集體用地確權(quán)發(fā)證工作；第三是騰退現(xiàn)狀工業(yè)用地、取得銀行信貸等，也需要配套政策支持。

盡管此前國土資源部和國家發(fā)改委已經(jīng)明確，2014年將嚴控京津冀等城市群新增建設用地規(guī)模，土地供應要充分向存量挖潛，但面對看上去不太可控的征地補償成本、復雜尖銳的拆遷矛盾以及土地確權(quán)不清晰帶來的融資難題，地方政府更愿意通過“哭窮訴苦”爭取新增建設用地指標。

地方要求增加建設用地的沖動，常常會為違法違規(guī)占地埋下隱患。國土資源部近期新掛牌督辦的兩起違法用地案件中，就包括河北省雞澤縣曹莊鄉(xiāng)政府借京津冀和產(chǎn)業(yè)園概念違法占用農(nóng)地案。

天津市發(fā)改委區(qū)域經(jīng)濟處處長白向東也談到，需要警惕地方新一輪土地開發(fā)熱潮。目前地方城市正處于承接北京產(chǎn)業(yè)和功能轉(zhuǎn)移的興奮期，各類開發(fā)區(qū)“建設了一堆”，盲動勢頭值得關注。

以規(guī)劃定用地，向存量挖潛力

實施京津冀一體化發(fā)展，合理確定區(qū)域土地利用格局既是重要的抓手，也是能否實現(xiàn)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵。

中國農(nóng)業(yè)大學土地資源管理系朱道林教授認為，應以功能定位確定土地利用格局，新增建設用地不能盲目取地，一定要結(jié)合規(guī)劃、項目進行。

“尤其是津、冀承接北京轉(zhuǎn)出功能的城市，應該依據(jù)其區(qū)位條件、資源稟賦等，合理確定城市功能定位，并依據(jù)其功能定位確定土地利用格局，乃至供地主導方向，防止無序競爭所引起的重復建設?！敝斓懒终f。

而在中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平看來，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，“要是還走蔓延式擴張這條路，就代表前面大城市帶來的問題、積累的經(jīng)驗沒有被重視?！?/p>

對于地方要求增加建設用地的呼聲，國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼表示：“我們現(xiàn)在推進的是新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化不能繼續(xù)走用地過度擴張的老路。三地存量建設用地已經(jīng)很大，應立足存量用地謀協(xié)同發(fā)展?！?/p>

葉劍平認為，挖潛存量土地，一個是已經(jīng)供給的土地要利用好，現(xiàn)在有些開發(fā)區(qū)用地效率并不是很高。還可以通過加快棚戶區(qū)改造釋放存量用地。一些原來的劃撥用地，機關院所和國有企業(yè)占地，也有存量挖潛空間。

此外，存量用地占比最大的是工業(yè)用地，而工業(yè)用地是市場化程度最低的土地。房地產(chǎn)高級經(jīng)濟師章林曉認為，要盤活存量工業(yè)用地，最佳辦法就是提高工業(yè)用地的持有成本，但這可能觸犯既得利益群體。

對此，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英認為，如果有明晰的產(chǎn)權(quán)，有健全的土地市場，土地浪費的現(xiàn)象就很難發(fā)生。