加大新疆的改革開放力度，鼓勵新疆與內(nèi)地的商貿(mào)，成為國家戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵。而首當其沖的是簡化入疆經(jīng)商的行政審批程序。

這是1760年，乾隆底定新疆的當年，一場改革在帝國的西陲推行，而其最大的紅利就是鞏固了這片與中原地區(qū)差不多面積的廣袤疆土。

此前，凡是前往新疆的商人，一律必須到烏里雅蘇臺“定邊左副將軍衙門”領(lǐng)取執(zhí)照。烏里雅蘇臺遠在漠北，內(nèi)地商人們要先繞道這里辦理手續(xù)，再萬里迢迢前往新疆，如此一來，等于筑起了一道行政壁壘，阻止商人入疆。

簡化審批

在戰(zhàn)時，這一政策有其合理性，既便于政府控制入疆的商人數(shù)量，避免大規(guī)模人口流動造成不穩(wěn)定，又便于政府調(diào)控入疆的商品種類，以優(yōu)先滿足軍用。

統(tǒng)一戰(zhàn)爭結(jié)束之后，乾隆立即將注意力放到了如何發(fā)展新疆經(jīng)濟上。中央推出了新的改革措施，內(nèi)地商人入疆，一律改由鄂爾多斯、阿拉善、推河、阿濟等地的沿疆地方政府核發(fā)入疆執(zhí)照。在圣旨中，乾隆明確指出，“新疆駐兵屯田，商販流通，所關(guān)最要”，此次改革，“較之轉(zhuǎn)向烏里雅蘇臺領(lǐng)照，程站可省四十余日，商販自必云集，更于新疆有益”。

這樣的改革，自然受到商旅的歡迎，這不僅節(jié)省了40多天無謂的艱難跋涉，更提升了商人們對新疆-內(nèi)地貿(mào)易的信心。

中央對于新疆的開放不斷加大力度，除了鼓勵商人到天山北路經(jīng)商外，還鼓勵他們進入天山南路。乾隆皇帝多次親自批示，闡述發(fā)展商業(yè)對新疆建設(shè)的關(guān)鍵作用，如“客民力作，貿(mào)易于彼者日漸加增，將來地利愈開……其與惠養(yǎng)生民，甚為有益”；“耕畝日開，愚遷日眾，則中外生計更饒”。乾隆皇帝還多次強調(diào)，在鼓勵新疆與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)往來中，必須嚴格約束政府這只看得見的手，諄諄教誨此事“須聽商民自便”“不可官為勒派”“毋使青吏需索”。

清政府的這些舉措，與其說是鼓勵，不如說是自我節(jié)制——政府收回了不該伸出的手，市場就自己動了起來。一時之間，內(nèi)地商民掀起了到新疆去的熱潮，盡管新疆的條件十分艱苦，盡管存在著很多不確定因素，但一個宣示要安守本分的政府，似乎解除了資本的顧慮。

鼓勵通商

除了鼓勵新疆與內(nèi)地的商貿(mào)之外，清政府還鼓勵新疆與周邊地區(qū)的商貿(mào)。同樣在1760年，乾隆在圣旨中提出：“回疆今就平定，所有哈薩克、布魯特、巴達克山等部人，均為大皇帝臣仆，爾部如欲遣頭目入期，以展歸化之誠，必代奏聞?！倍鴮τ趦?nèi)地商人和外邦商人，清政府在新疆都給予低稅優(yōu)惠，甚至免稅待遇，大大刺激了商業(yè)的發(fā)展。

1762年，乾隆再度發(fā)布上諭，對于“自平定回部以來”該地區(qū)的局勢穩(wěn)定、治安良好、民族和諧予以高度肯定，繼而提出應(yīng)“曉諭商民，不時往返貿(mào)易”，同時強調(diào)指出：“貿(mào)易一事，應(yīng)聽商民自便，未便官辦勒派……若有愿往者，即辦給照票，聽其貿(mào)易。若不愿，亦不必勒派。如此行之日久，商販自可流通矣?！?/p>

在政府的鼓勵及有節(jié)制的管理下，新疆與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)交流大規(guī)模地推進。“中興以來，西陲底定，拓地周二萬里之廣，內(nèi)地商賈持幣帛以來者，論蹄萬計。天山以南、玉門以西，昔為游牧佳場者，今則為商埠重地矣?！保ā缎陆畧D志 賦稅》）

南疆地區(qū)的“南八城”，也迅速成為貿(mào)易中心，如葉爾羌，“貨若云屯，人如蜂聚，奇珍異寶，往往有之……山、陜、江、浙之人，不辭險遠，貨販其地?！保ā段饔蚵勔婁洝罚?/p>

對新疆的成就，英國人心生艷羨。大英帝國著名學者包羅杰，在其初版于1878年的《阿古柏伯克傳》一書中，回顧了乾隆時期的新疆政策，盛贊道：

“他們（中國人）能給予當?shù)氐淖畲蟮亩骰莓斎皇蔷S持秩序。公平地在訴訟者之間保持平衡，乃是中國行政長官的第一條信條。在這個混亂的地區(qū)一旦能安定下來，貿(mào)易就復(fù)活了。大為衰落的當?shù)毓I(yè)重又活躍起來；外國企業(yè)也被吸引到這個地區(qū)來，中國政權(quán)很快就使之成為中亞最繁榮幸福的地區(qū)?！?/p>

“隨著這些‘和臺’商人之后，財富和繁榮都增進了。葉爾羌、喀什噶爾、阿克蘇、和田成了一等城市，1800年這個地區(qū)的人口達到從來沒有達到過的數(shù)目?！?/p>

包羅杰也注意到，中國政府在新疆推行民族平等政策，“在貿(mào)易上一切不同民族之間也有完全的平等”，內(nèi)地來的商人，“必須準備與浩罕人、喀什噶爾人、阿富汗人進行機會平等的競爭，他的籍貫并不能為他取得免稅的優(yōu)惠，或給他什么優(yōu)于外國商人或當?shù)厣倘说谋憷??！币虼?，如此貿(mào)易的最大受益者，是當?shù)厣鐣c當?shù)厣倘恕?/p>

而對于中國政府在新疆“怎樣使用稅收，它的行政管理以怎樣的為公精神把稅收用在當?shù)氐墓媸聵I(yè)上”，包羅杰認為都值得英國人學習。正是有著如此“為公精神”的政府，推進了新疆的普遍繁榮。

穩(wěn)定地開放了五年之后（1765年），新疆烏什地區(qū)發(fā)生暴動。暴動平息之后，對于內(nèi)地商人入疆，實行了更為嚴格的管理——“商民則北路攜眷，而南路不得摯眷”，前往南疆的商人，禁止攜帶家屬。一些人將此解讀成隔離政策，但必須注意的是，直到半個世紀后取消這一禁令，內(nèi)地及外邦商人依然可以在新疆經(jīng)商，其間僅僅對處于敵對狀態(tài)下的浩罕國商人實行過禁制。

當代美國漢學家濮德培認為，在當時的新疆，不同民族的“商人精英和官員結(jié)合得以獲益”，而另一漢學家穆素潔也認為，乾隆時期新疆與西藏地區(qū)的貿(mào)易發(fā)展，將該地區(qū)“引入國際貿(mào)易范圍”。

這當然不可能僅僅出于維穩(wěn)“羈縻”的短期需要，更多的或許是基于一種大國自信的戰(zhàn)略遠見。

低稅雙刃劍

南疆初定，乾隆大力實行商貿(mào)開放政策，稅收優(yōu)惠是其中重要的一環(huán)。

最初的稅制，沿用了準噶爾的舊稅率，即本地商人10%，外來客商5%。但不久，為了鼓勵商業(yè)，這個稅率又下降了不少，對于交易量很大的牲口貿(mào)易，本地商人為5%，而外來客商為3.33%（1/30），“其余皮張緞布，仍照舊例收納”。

這一相當優(yōu)惠的稅率，自1759年開始成為大清國在新疆南部地區(qū)的法定稅率，《戶部則例》中還規(guī)定，對于來自巴爾替爾、克什米爾客商進行的牲口交易，稅率低至2.5%（1/40）。而對于途經(jīng)南疆的外國貢使團的隨貢貿(mào)易，再給予半稅甚至免稅的優(yōu)待。

稅收優(yōu)惠力度如此之大，極大地促進了南疆地區(qū)的商業(yè)貿(mào)易，喀什噶爾參贊大臣舒赫德向中央不無得意地報告：“現(xiàn)在回部安靜，其布魯特、霍罕、安集延，瑪爾噶朗等貿(mào)易之人，絡(luò)繹不絕?！?/p>

如此低稅，當然是為了“放水養(yǎng)魚”，而在經(jīng)濟上的考量之外，政治因素也相當重要：以低稅換取政治上的安寧，“使各外夷凜遵天朝法度”。懷柔施恩是關(guān)鍵，經(jīng)濟利益被放在了次要的位置。

不幸的是，這種著眼于“羈縻”的頂層設(shè)計，到了基層執(zhí)行者的手中，“柔”性被過度放大，尤其是一味減免外商稅收，日漸成為常態(tài)，外商實際上享受到了超國民待遇。本應(yīng)恩威并施的以外貿(mào)為工具的外交，“恩”成了唯一工具，“威”則蕩然無存，反而示弱于外。

與南疆進行貿(mào)易的諸多汗國、土邦、部落中，主要的貿(mào)易伙伴是哈薩克、布哈拉及浩罕，而尤以作為地區(qū)強權(quán)的浩罕國為主。浩罕國雖從1759年開始對清政府表面稱臣納貢，但實際上對南疆懷有極大的領(lǐng)土野心。浩罕商人遍布南疆各地，成為低稅政策的最大受益者，但其對此不僅絲毫不領(lǐng)情，反而四處宣揚這是因為中國出于對浩罕國的畏懼。

憑借作為地區(qū)強權(quán)的國力依托，及在南疆境內(nèi)的巨大經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，浩罕商人不僅承包其他外商的進出口，申請免稅，從中漁利，甚至有組織地進行茶葉和大黃的走私，根本無視中國法律。更為過分的是，浩罕國向中國提出，將自己的稅收機構(gòu)派駐中國境內(nèi)，對在華經(jīng)營的浩罕商人征稅。此舉的真正目的是要替換中國政府所認可的“呼岱達”——在華浩罕商人自治機構(gòu)的領(lǐng)袖，將在華商人的自治機構(gòu)改造為浩罕政府的外派機構(gòu)，直接將其行政權(quán)伸展到中國境內(nèi)。

對這無理要求，清政府予以嚴厲駁斥：“爾霍罕（浩罕）部落，不過邊外小夷，天朝準令來往貿(mào)易，己屬格外施恩，今爾敢為無厭之請！”清政府還希望浩罕國能換位思考：“天朝之人，豈無在爾處貿(mào)易者”，如果中國因此也要求“在爾境內(nèi)添設(shè)官員，稽察稅務(wù)”，無疑是 “越界之事”，這是中國政府“不肯為”的。

苦口婆心的說理毫無作用。當大小和卓在南疆發(fā)動多次叛亂，浩罕國不僅為其提供庇護，活躍在南疆的浩罕商人還給予積極配合，這導致清政府對浩罕實施貿(mào)易禁運，浩罕則悍然出兵侵入中國。

吊詭的是，雙方最終在1833年達成議和，清政府居然同意了浩罕在中國境內(nèi)南疆征稅的要求，其對象不僅限于浩罕商人，甚至包括別國商人。最初出于“羈縻”的稅收優(yōu)惠頂層設(shè)計，終于變成了某種程度上的喪權(quán)辱國。而這比鴉片戰(zhàn)爭足足早了七年！

《劍橋晚清史》曾列舉18世紀三個決定中國此后歷史命運的變化，除了最為學術(shù)界注意的“歐洲人的到來”之外，還有兩個就是“中華帝國的領(lǐng)土擴大了一倍”及“漢人人口增加了一倍”。后兩者對中國歷史的影響，甚至超過第一個變化?！暗搅?9世紀初，中國主權(quán)的有效控制范圍比歷史上的任何時期都大，中國正處于政治、經(jīng)濟和文化都開始發(fā)生質(zhì)變的階段。這種質(zhì)變通常被看作‘現(xiàn)代化’，這不僅是受到歐洲文明直接或間接影響的結(jié)果，而且是中國內(nèi)部社會演化的結(jié)果。”

新疆地區(qū)的開拓，正是這種“質(zhì)變”的關(guān)鍵一步。

即便有諸多瑕疵，在新疆地區(qū)以改革促發(fā)展、以開放促維穩(wěn)的思路，終清一代基本保持下去，在促使新疆順利納入1800年之前以中國為主導的全球經(jīng)濟一體化框架的同時，也保持了國家西陲比較持久的穩(wěn)定，并最終在左宗棠西征、新疆建省之后，得以收獲更多的改革紅利。