在北京市十四屆人大二次會(huì)議上，市長(zhǎng)王安順首次將加強(qiáng)人口規(guī)模調(diào)控列入2014年主要任務(wù)。報(bào)告明確提出，2014年主要預(yù)期目標(biāo)是使常住人口增速明顯下降。

此外，北京市規(guī)劃委1月公布消息，迫于目前城市資源環(huán)境承載已經(jīng)達(dá)到極限，《北京市總體規(guī)劃（2004-2020）》將在年內(nèi)全面啟動(dòng)修編。

至2013年末，北京全市常住人口超過(guò)2100萬(wàn)，其中，常住外來(lái)人口超過(guò)800萬(wàn)，占比37.4%。

北京市社科院經(jīng)濟(jì)研究所根據(jù)流動(dòng)人口變動(dòng)歷史趨勢(shì)進(jìn)行趨勢(shì)外推。到2020年前，北京市非戶籍人口規(guī)模將達(dá)到1025萬(wàn)，預(yù)計(jì)于2019年達(dá)到常住人口峰值2500萬(wàn)人左右。此后，非戶籍人口規(guī)模開(kāi)始下降，到2050年下降到355萬(wàn)。

目前，北京市人口、資源環(huán)境和發(fā)展綜合協(xié)調(diào)面臨的問(wèn)題主要是人口和經(jīng)濟(jì)超載、以交通擁堵等“城市病”為主要表現(xiàn)的空間失衡，以及與周邊人口資源環(huán)境關(guān)系的失衡。

解決問(wèn)題的根本出路在于加快從建設(shè)國(guó)內(nèi)先進(jìn)向國(guó)際先進(jìn)節(jié)水型社會(huì)轉(zhuǎn)變、加快從人口依賴向勞動(dòng)生產(chǎn)率驅(qū)動(dòng)型發(fā)展轉(zhuǎn)變、加快從相對(duì)病態(tài)向相對(duì)健康型城市化轉(zhuǎn)變、加快首都與周邊地區(qū)從不平衡的二元發(fā)展向首都經(jīng)濟(jì)圈一體化的和諧發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，從而治理人口超載問(wèn)題。

生態(tài)赤字

就北京的情況來(lái)看，其生態(tài)赤字逐年增加，這意味著北京在過(guò)度消耗著自身的資源，并且極有可能為周邊環(huán)境帶來(lái)“生態(tài)承載力強(qiáng)迫性出口”的壓力。

從目前來(lái)看，水、交通、空氣是北京市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)最主要的瓶頸因素，已經(jīng)超出生態(tài)彈性限度條件下城市生態(tài)系統(tǒng)所能支撐的人口數(shù)量。

2003年之前，北京市水資源承載力下降較為迅速，2003年當(dāng)年的下降速度最快，達(dá)到15.49%；2003年之后，下降速度保持在2.97%-6.25%之間，2007年比1999年下降約50%。從2011年開(kāi)始，北京進(jìn)入一個(gè)小的“豐水期”，水資源承載力又開(kāi)始逐步上升。

在1999年-2013年中，北京市水資源均處于“超載”狀態(tài)。其WCP（水資源承載壓力度）值在2002年達(dá)到最低值-2049.19后，開(kāi)始逐年緩慢上升，2007年為-1641.39，2012年達(dá)到全部研究年份的最高值-896.49。這說(shuō)明，水資源使用效率在逐年穩(wěn)步提高，這一定程度上減緩了北京市近年來(lái)的水資源“超負(fù)荷運(yùn)行”的程度，但其“超載”狀態(tài)并未得到根本性改變。

1999年-2013年，北京市各區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施承載力指數(shù)呈現(xiàn)明顯的由城市向農(nóng)村遞減趨勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施承載指數(shù)最高的四個(gè)區(qū)為朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、東城區(qū)和西城區(qū)，為北京市城市化水平最高的四個(gè)區(qū)，而排名最低的四個(gè)區(qū)縣（門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、延慶縣、密云縣），均為城市化程度較低的區(qū)縣。

在研究樣本期間內(nèi)，北京市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系曲線不是倒U型，兩者之間近似為線性負(fù)相關(guān)關(guān)系。當(dāng)然，北京的環(huán)境質(zhì)量雖然整體狀況還在惡化，但惡化速度在逐步放緩。

對(duì)北京市1999年-2013年生態(tài)足跡指標(biāo)變化進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，北京市的生態(tài)足跡在1999年以前一直保持平穩(wěn)的狀態(tài)，沒(méi)有明顯的增長(zhǎng)趨勢(shì)，這與北京市在1999年以前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況以及人口規(guī)模有關(guān)。1999年-2003年北京市的生態(tài)足跡驟增，而2003年以后北京市的生態(tài)足跡又進(jìn)入了平穩(wěn)狀態(tài)，沒(méi)有再發(fā)生劇烈的變動(dòng)。

對(duì)北京市2007年-2013年的三次產(chǎn)業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)進(jìn)行的研究表明，按城市經(jīng)濟(jì)承載能力測(cè)算的最優(yōu)人口數(shù)量超載了約300萬(wàn)人，并且由于常住人口規(guī)模仍將繼續(xù)上升，未來(lái)幾年北京市經(jīng)濟(jì)承載能力將一直處于超載狀態(tài)。

人口增速放緩

2008年北京舉辦奧運(yùn)會(huì)，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施，包括交通道路、水、電、通訊、城市環(huán)境等產(chǎn)生巨大的投資需求，帶動(dòng)城市消費(fèi)的增長(zhǎng)，從而對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生很大的推動(dòng)力。這在帶來(lái)大量就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，同樣帶來(lái)了大規(guī)模人口的增長(zhǎng)。

2002年申奧成功至2008年舉辦奧運(yùn)會(huì)，北京流動(dòng)人口進(jìn)入新的快速增長(zhǎng)期，居住半年以上的流動(dòng)人口從256.8萬(wàn)增至539萬(wàn)，年均有40萬(wàn)常住流動(dòng)人口進(jìn)入北京，是上世紀(jì)80年代的3倍。

從2002年到2013年有一個(gè)值得注意的現(xiàn)象，流動(dòng)人口中的就業(yè)者比重很高，平均在77%左右，居住半年以上的流動(dòng)人口中就業(yè)者比重更達(dá)90%以上。因此，流動(dòng)人口的高速增長(zhǎng)，與北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需要有密切關(guān)系。

以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)勞動(dòng)力遷移理論認(rèn)為，遷移是個(gè)人希望通過(guò)遷移來(lái)使個(gè)人收益達(dá)到最大化的人口跨區(qū)域流動(dòng)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)遷移理論進(jìn)一步認(rèn)為，人口遷移是由勞動(dòng)力供需分布的不平衡所引起的勞動(dòng)力調(diào)整過(guò)程，即遷移起源于遷入遷出地之間勞動(dòng)力市場(chǎng)的非均衡狀態(tài)，這種非均衡狀態(tài)是由于預(yù)期工資的差異所致。隨著勞動(dòng)力地區(qū)間的流動(dòng)，高工資地區(qū)的工資就會(huì)下降，低工資地區(qū)的工資會(huì)上升，而兩地區(qū)的遷移也會(huì)由于兩地間工資差別降到從低收入地區(qū)遷到高收入地區(qū)的遷移費(fèi)用時(shí)而停止。

北京市首都發(fā)展研究所的統(tǒng)計(jì)顯示，2011年，北京市人口增速出現(xiàn)了自2008年以來(lái)首次放緩的趨勢(shì)，2012年人口增量再降至50.7萬(wàn)人。為近六年來(lái)常住人口增量最少的年份。

與此相對(duì)應(yīng)，自2012年起，北京經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入了“7時(shí)代”，GDP累計(jì)增速已經(jīng)連續(xù)八個(gè)季度處于7%-8%的區(qū)間。2013年，北京經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行平穩(wěn)，預(yù)計(jì)全市生產(chǎn)總值增長(zhǎng)7.6%以上，仍然處于潛在增長(zhǎng)區(qū)間內(nèi)。

從“適度”看，經(jīng)濟(jì)增速的適當(dāng)回落，有利于提高資源配置效率，緩解資源、能源供給緊張的矛盾，有利于形成倒逼機(jī)制，促進(jìn)人口規(guī)模良性發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和人口調(diào)控，有利于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

紐約經(jīng)驗(yàn)與北京策略

從紐約人口的變化情況來(lái)看，紐約的人口經(jīng)歷了向中心城區(qū)聚集和從中心城區(qū)向郊區(qū)遷移的過(guò)程。為了較好地轉(zhuǎn)移中心城區(qū)——曼哈頓區(qū)的人口，政府的調(diào)控綜合來(lái)看包括以下幾方面：

納入鄰近行政區(qū)域。新行政區(qū)域的增加一定程度上減緩了中心城區(qū)曼哈頓的人口壓力，同時(shí)通過(guò)紐約市的合理的規(guī)劃和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，新興城區(qū)得到快速發(fā)展。

通過(guò)稅收等優(yōu)惠條件將一些外來(lái)人口比較集中的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)遷出中心城區(qū)，打造各區(qū)核心產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)新興城區(qū)吸引力。

完善各個(gè)城區(qū)的交通設(shè)施，方便人口的通勤需要。包括由國(guó)家授權(quán)興建州際高速公路，并在市內(nèi)修建地鐵。紐約第一條地鐵是1904年通車的，到20世紀(jì)中期，地鐵的支線已伸展到城市的開(kāi)發(fā)區(qū)邊緣，從中心區(qū)伸展出5英里-10英里，每天運(yùn)載著400萬(wàn)乘客。同時(shí)在哈德遜河下的深層隧道也已經(jīng)通到新澤西海濱。方便的陸路交通為郊區(qū)的分流提供了可行性。

客觀地說(shuō)，人口向城市遷移是城市化的基本標(biāo)志。觀察紐約城市化的演進(jìn)過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，人口向大城市集聚是一個(gè)客觀規(guī)律。盡管城市發(fā)展到一定階段，中心城區(qū)人口呈現(xiàn)向郊區(qū)擴(kuò)散的趨勢(shì)，但從更大的空間范圍，尤其是以大城市為中心的“都市圈”或“城市群”、“城市帶”的發(fā)育來(lái)看，人口集聚程度通常都在提高。

就紐約的調(diào)控經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，北京在人口的控制方面應(yīng)該注意以下幾個(gè)問(wèn)題。

人口控制不能一味地追求數(shù)量的目標(biāo)。為了保持北京經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力，優(yōu)化北京的人口結(jié)構(gòu)，引進(jìn)一定量的外來(lái)人口是必要的。在數(shù)量上應(yīng)該適量控制，主要通過(guò)分流中心城區(qū)人口來(lái)實(shí)現(xiàn)緩解人口過(guò)多的壓力。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐步向非中心城區(qū)搬遷。勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)主要包括印刷、鋼鐵、教育、專門的電子產(chǎn)品制造以及批發(fā)、物流等行業(yè)。主要通過(guò)限制此類產(chǎn)業(yè)在中心城區(qū)設(shè)立，同時(shí)對(duì)已經(jīng)存在的產(chǎn)業(yè)實(shí)施搬遷。例如，醫(yī)療產(chǎn)業(yè)過(guò)多地集中于東城區(qū)、西城區(qū)，將一部分三甲醫(yī)院搬遷對(duì)于分流該區(qū)的人口意義重大。最近，北京提出對(duì)動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行區(qū)域性搬遷，以解決這種在黃金位置低產(chǎn)出，有違城市發(fā)展規(guī)律的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

合理利用經(jīng)濟(jì)手段，例如稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)提高中心城區(qū)房?jī)r(jià)和房租，鼓勵(lì)人口密度較大的中心城區(qū)人口向郊區(qū)分流。

完善交通條件，滿足通勤需要。要實(shí)現(xiàn)郊區(qū)對(duì)中心城區(qū)人口的分流，完善各區(qū)之間的交通設(shè)施是重要條件。

就國(guó)際特大城市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，北京人口規(guī)劃有必要根據(jù)具體的發(fā)展計(jì)劃加以實(shí)現(xiàn)，制定分層次的人口規(guī)劃，積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，通過(guò)調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等手段微觀調(diào)控人口，立足現(xiàn)實(shí)，及時(shí)調(diào)整，完善法律保障體系以適應(yīng)迅速變化的人口。

流動(dòng)人口屬地化管理

未來(lái)，外來(lái)常住人口仍將繼續(xù)上升，而從根本上解決流動(dòng)人口的管理和服務(wù)問(wèn)題，必須走屬地化管理、市民化服務(wù)之路。

北京市流動(dòng)人口管理機(jī)制經(jīng)歷了兩個(gè)階段：1995年-2002年是以治安管理為主的階段；2003年至今是轉(zhuǎn)軌與調(diào)整的階段。

2003年，廣州“孫志剛事件”的發(fā)生將公安部門管理模式下流動(dòng)人口管理的弊端充分暴露，引起了社會(huì)對(duì)于流動(dòng)人口管理的廣泛關(guān)注和討論。與此同時(shí)，隨著2003年十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《行政許可法》以及國(guó)家對(duì)于人口流動(dòng)和農(nóng)民工就業(yè)政策的調(diào)整，北京市流動(dòng)人口管理的規(guī)章體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理理念均顯得不適應(yīng)新形勢(shì)下發(fā)展的需要，迫切需要調(diào)整。

北京市現(xiàn)行《外地來(lái)京人員戶籍管理規(guī)定》要求，“外地來(lái)京人員到達(dá)本市后，必須在三日內(nèi)按相關(guān)規(guī)定申報(bào)暫住登記。同是暫住證，廣州實(shí)施的是《流動(dòng)人員IC卡暫住證》管理，“IC卡暫住證是指以非接觸式集成電路IC卡記載本市轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人員合法身份的暫住證明”，申辦對(duì)象是“16周歲以上、在本市轄區(qū)內(nèi)就業(yè)需要暫住30日以上的非本市轄區(qū)戶籍人員”。

自2004年起，上海將《居住證》的適用對(duì)象從“具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能的引進(jìn)人才”擴(kuò)大到“在本市居住三日以上的非本市戶籍的境內(nèi)人員”，持證人員享受與上海市民同等待遇，如子女就讀、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、科技申報(bào)等。

比較后可發(fā)現(xiàn)，上海和廣州都非常注重利用證件管理實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的信息采集和服務(wù)提供。上海的居住證制度除去各種功能之外，證件名稱的一字之別有助于從心理上消除流動(dòng)人口“暫住”的陰影，推倒“外來(lái)者”與“土著居民”之間的藩籬。

流動(dòng)人口中的絕大多數(shù)是務(wù)工經(jīng)商人員，流動(dòng)的目的多是為了尋求更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)和更高的經(jīng)濟(jì)利益，因此就業(yè)管理是流動(dòng)人口管理的一個(gè)重要方面。

城市建設(shè)和發(fā)展對(duì)各種類型勞動(dòng)力的需求是吸引流動(dòng)人口的主要?jiǎng)恿?。大城市中流?dòng)人口所從事的行業(yè)主要集中在建筑和商業(yè)服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)，很大程度上彌補(bǔ)了這些領(lǐng)域戶籍勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性不足?？梢钥吹?，盡管在流動(dòng)人口總量控制的管理理念指導(dǎo)下，“以業(yè)控人”成為城市用經(jīng)濟(jì)辦法來(lái)調(diào)控流動(dòng)人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)的主要途徑，但如何操作卻成為一個(gè)棘手難題。

實(shí)踐證明，如過(guò)去那樣采取生硬的行政控制措施實(shí)行行業(yè)“禁止”或“限制”是行不通的，不僅違背了國(guó)家鼓勵(lì)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的宗旨，也不利于流動(dòng)人口的合法權(quán)益保護(hù)。