孔偉等

摘要 經(jīng)濟發(fā)展階段和資源稟賦的區(qū)域差異，使得土地集約利用變化呈現(xiàn)區(qū)域特征，研究其變化規(guī)律并據(jù)此劃定管制區(qū)域是制定區(qū)域差別化管控政策的基礎(chǔ)。本文運用江蘇省13個地級市1998-2008年社會經(jīng)濟發(fā)展和土地利用面板數(shù)據(jù)，以人均GDP表征經(jīng)濟發(fā)展水平，以地均固定資產(chǎn)投資表征土地集約利用水平，通過構(gòu)建計量經(jīng)濟模型分析不同經(jīng)濟發(fā)展水平下土地利用集約度變化的規(guī)律，然后引入資源稟賦指標，與經(jīng)濟發(fā)展水平指標疊加劃分建設(shè)用地管控區(qū)域，并制定區(qū)域差別化的集約利用管控政策。研究發(fā)現(xiàn)：（1）經(jīng)濟發(fā)展水平與土地集約度的增加量符合EKC曲線規(guī)律，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，江蘇省地均固定資產(chǎn)投資先呈加速上升的趨勢，當人均GDP超過49 045元/人（1998年可比價）后，上升速度則隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而減緩，最終土地集約利用水平逐漸趨于穩(wěn)定。無錫市和蘇州市的人均GDP已超過曲線拐點，建設(shè)用地集約利用水平已進入減速上升階段；其他地區(qū)雖處于加速上升階段，但由于經(jīng)濟發(fā)展水平距離拐點遠近不同，集約利用水平提升的空間區(qū)域差異明顯。（2）依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦條件，江蘇省13個地級市可劃分為4類建設(shè)用地管控區(qū)域：優(yōu)化發(fā)展區(qū)應結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化土地供應結(jié)構(gòu)，加強建設(shè)用地立體開發(fā)；重點發(fā)展區(qū)應強化建設(shè)用地供應門檻約束，并適度增加新增建設(shè)用地指標供給；內(nèi)涵挖潛區(qū)應適度提高新增建設(shè)用地供應門檻，并適度減少年度新增建設(shè)用地供應量；適度發(fā)展區(qū)應重點提升建設(shè)用地集約利用水平，保障作為代價性損失的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進的用地需求。

關(guān)鍵詞 建設(shè)用地；集約利用；差別化管控；庫茲涅茨曲線；江蘇省

中圖分類號 F293.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）04-0100-07

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的快速推進，我國建設(shè)用地規(guī)模呈現(xiàn)快速擴張的趨勢，在“保發(fā)展、保紅線”的目標下，土地資源的相對稀缺性更加凸顯，土地集約利用成為必然選擇。土地調(diào)控政策的功能在于解決市場失靈，提高土地資源配置效率，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟健康、平穩(wěn)、持續(xù)增長的目標，而不同地區(qū)發(fā)展階段和資源稟賦的差異，是制定區(qū)域差別化調(diào)控政策的原由[1]。因此，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦的區(qū)域差異，開展差別化的土地集約利用管控研究成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展亟待解決的命題。目前，關(guān)于土地集約利用的研究主要集中在綜合評價、時空差異、影響因素及其與經(jīng)濟增長的關(guān)系等方面[2-7]。其中，關(guān)于土地集約利用與經(jīng)濟增長關(guān)系的研究則主要集中在以下兩個方面：一是通過協(xié)調(diào)度、協(xié)調(diào)發(fā)展度等指標進行經(jīng)濟增長與土地集約利用的協(xié)調(diào)評價[8-9]，二是通過Granger檢驗法進行經(jīng)濟增長與土地集約利用之間的因果關(guān)系檢驗[10-12]。而對于不同經(jīng)濟發(fā)展水平下土地集約利用的變化規(guī)律，以及在此基礎(chǔ)上的區(qū)域差別化集約利用管控研究則較少。已有研究主要通過建立指標體系對土地集約利用水平進行綜合評價，由于采用綜合指標[8-12]，在建設(shè)用地管理中難以基于研究結(jié)果開展差別化的管控。本文以江蘇省13個地級市為例，以建設(shè)用地集約利用與經(jīng)濟發(fā)展的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研究不同經(jīng)濟發(fā)展水平下以地均固定資產(chǎn)投資表征的集約利用響應，并結(jié)合資源稟賦條件劃分建設(shè)用地集約利用管控區(qū)域，提出區(qū)域差別化的管控思路，以期為土地資源管理提供決策參考。

1 經(jīng)濟發(fā)展的集約利用響應驗證

1.1 理論假說

經(jīng)濟發(fā)展是以經(jīng)濟增長為核心的經(jīng)濟、社會和政治結(jié)構(gòu)的全面進步，總是與經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等緊密聯(lián)系在一起[13]。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，經(jīng)濟增長方式和發(fā)展水平不同，對土地資源的需求壓力不同，必將導致不同的土地利用集約度，集約利用水平反映的是土地-資本之間的替代關(guān)系。一般而言，在經(jīng)濟發(fā)展初級階段，資本短缺是經(jīng)濟的重要特征，除非資源稟賦等因素的限制，投資者傾向于以更多的土地投入代替資本投入，土地利用方式表現(xiàn)為粗放型；隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，資本不斷形成和累積，資源稀缺性日益凸顯，土地相對價格不斷提高，投資者傾向于以更多的資本投入替代土地要素投入，實現(xiàn)土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，以獲取更高的土地利用效益[14]。但是，由于土地與資本之間是不完全替代的關(guān)系，當土地利用集約度達到一定水平后，資本對土地替代的邊際凈效益將逐步下降并趨于零；此時，在不增加土地要素投入的前提下，投資者增加資本投入的意愿將逐步降低，最終使單位面積土地投資強度保持穩(wěn)定。據(jù)此提出以下理論假說：隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，土地利用集約度的增加量呈現(xiàn)出先上升然后下降的趨勢，集約利用水平最終將逐漸趨于穩(wěn)定，即經(jīng)濟發(fā)展水平與土地集約度的增加量符合庫茲涅茨曲線規(guī)律。

2.3.2 結(jié)果合理性檢驗

根據(jù)相關(guān)研究成果[14，25-27]，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升，區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模擴張對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻將逐漸減小，資本積累的拉動作用則逐漸增大，經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地擴張的強依賴轉(zhuǎn)為弱依賴，增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，土地利用集約度呈上升趨勢，并最終趨于穩(wěn)定。本研究結(jié)果表明，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，建設(shè)用地集約利用水平增加量雖呈先增加后減少的趨勢，但集約利用水平整體呈現(xiàn)上升趨勢，這與現(xiàn)有研究成果相吻合，也符合經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。

3 區(qū)域差別化的集約利用管控政策

前文提到不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段和資源稟賦的差異，是制定區(qū)域差別化調(diào)控政策的原由。因此，為科學劃分建設(shè)用地管控區(qū)域，此處引入資源稟賦指標[28-29]與經(jīng)濟發(fā)展水平進行疊加分區(qū)。其中，經(jīng)濟發(fā)展水平以人均GDP代表，分別以25 000元/人（中位數(shù)）、49 045元/人（曲線拐點）為標準劃分為三個階段；資源稟賦以人均建設(shè)用地可拓展空間代表，以0.027 hm2/人（平均值）為標準劃分為兩類。建設(shè)用地可拓展空間是指可被作為人口集聚、產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)發(fā)展的后備適宜建設(shè)用地。首先綜合考慮地質(zhì)、地形、地貌、水域及各類保護區(qū)的空間分布等因素，確定適宜建設(shè)用地面積；然后結(jié)合土地利用分布現(xiàn)狀，扣除基本農(nóng)田面積和已有建設(shè)用地面積，得到建設(shè)用地可拓展空間。區(qū)域建設(shè)用地可拓展空間除以區(qū)域總?cè)丝诩吹脜^(qū)域人均建設(shè)用地可拓展空間。在對人均GDP和人均建設(shè)用地可拓展空間進行疊加的基礎(chǔ)上（見表4），結(jié)合各區(qū)域的實際情況進行適當調(diào)整，最終將江蘇省13地市劃分為四類建設(shè)用地管控區(qū)域，并依據(jù)其經(jīng)濟發(fā)展水平及資源稟賦的區(qū)域特征制定差別化的管控政策。

3.1 優(yōu)化發(fā)展區(qū)

包括蘇州和無錫兩市。本區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平高，人均GDP為79 976元/人，已超過49 045元/人的拐點，建設(shè)用地集約度也達到較高水平，已進入減速增長并逐步趨于平穩(wěn)的階段，建設(shè)用地集約利用水平的提升空間較小，資本對土地替代的邊際凈效益較低；區(qū)域土地開發(fā)強度較高，人均建設(shè)用地可拓展空間僅0.015 hm2/人，建設(shè)用地總量約束大。社會經(jīng)濟快速發(fā)展的建設(shè)用地需求旺盛，建設(shè)用地供需矛盾十分尖銳。

本區(qū)域應結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)化土地供應結(jié)構(gòu)，并加強建設(shè)用地立體開發(fā)。結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化土地供應結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資源配置的帕累托改進，進一步提高資本對土地的替代效應。供地向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜，提高建設(shè)用地投入產(chǎn)出強度，保證新增建設(shè)用地集約高效利用；結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級重點開展舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房用地（下稱“三舊”用地）的二次開發(fā)；適度開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置效率；加強地下空間的利用，推進建設(shè)用地立體開發(fā)，充分挖掘存量建設(shè)用地潛力。

3.2 重點發(fā)展區(qū)

包括鎮(zhèn)江、南通和揚州三市。本區(qū)域人均GDP為28 951元/人，建設(shè)用地集約利用水平正處于加速上升的階段，地均固定資產(chǎn)投資為4177萬元/hm2，與優(yōu)化發(fā)展區(qū)的8684萬元/hm2相比，土地集約利用水平的提升空間較大；資源稟賦條件較好，人均建設(shè)用地可拓展空間為0032 hm2/人，為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的推進提供了較好的用地保障。該區(qū)是未來江蘇省重點發(fā)展的區(qū)域，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的大力推進，需要大量非農(nóng)土地支撐。

本區(qū)域建設(shè)用地的需求壓力應主要通過強化建設(shè)用地供應門檻約束與適度增加新增建設(shè)用地指標來緩解。在不突破建設(shè)用地總量約束的前提下，適度增加年度新增建設(shè)用地計劃，滿足承接優(yōu)化發(fā)展區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地需求，合理擴張建設(shè)用地總規(guī)模。考慮到短期內(nèi)建設(shè)用地集約利用水平提升的預期，還須提高建設(shè)用地供應門檻，提升建設(shè)用地投入產(chǎn)出效率，適度開展“三舊”用地改造及城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，挖掘存量建設(shè)用地潛力，促使建設(shè)用地集約利用度增量拐點及早實現(xiàn)。

3.3 內(nèi)涵挖潛區(qū)

包括南京、常州、泰州和徐州四市。本區(qū)域人均GDP為30 353元/人，建設(shè)用地集約利用水平處于加速上升的階段，地均固定資產(chǎn)投資為64.31萬元/hm2，土地利用集約度仍有一定的提升空間；而資源稟賦條件則較差，人均建設(shè)用地可拓展空間僅0.022 hm2/人，建設(shè)用地總量約束大。本區(qū)域處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，迫切需要創(chuàng)新集約利用方式，為經(jīng)濟發(fā)展提供必要的土地支撐。

本區(qū)域建設(shè)用地利用應以存量建設(shè)用地挖潛為主，適度提高新增建設(shè)用地供應門檻。深度挖掘存量建設(shè)用地潛力，重點對城市快速擴張過程中形成的“三舊”用地進行改造再利用；加快推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，通過農(nóng)村建設(shè)用地整理為城鎮(zhèn)發(fā)展提供用地空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)[30]，大力提高建設(shè)用地集約利用水平。嚴格控制建設(shè)用地總量，研究區(qū)域土地開發(fā)強度的合理約束，適度減少年度新增建設(shè)用地供應量，倒逼土地利用方式轉(zhuǎn)變；提高新增建設(shè)用地供應門檻，提升建設(shè)用地投入產(chǎn)出效益，促使建設(shè)用地集約利用水平加速增長。

3.4 適度發(fā)展區(qū)

包括連云港、淮安、鹽城和宿遷四市。本區(qū)域為不含徐州的蘇北地區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人均GDP僅13 019元/人，建設(shè)用地集約利用水平也較低，地均固定資產(chǎn)投資2929萬元/hm2，土地集約利用水平有較大的提升空間；土地開發(fā)強度不高，人均建設(shè)用地可拓展空間0038 hm2/人，建設(shè)用地總量約束不強。本區(qū)域資本對土地替代的邊際凈效益顯著，但經(jīng)濟發(fā)展所處階段決定的資金相對短缺也是遏制區(qū)域發(fā)展的難題之一[31]，應在保證經(jīng)濟平穩(wěn)增長的前提下，加強建設(shè)用地效益的提升。

本區(qū)域應注重提升建設(shè)用地集約利用水平，適度增加新增建設(shè)用地指標供給，以保證經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn)。重點推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，探索農(nóng)村建設(shè)用地退出的長效機制；按照區(qū)域發(fā)展定位及承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等要求，探索合理的新增建設(shè)用地供應門檻，保障經(jīng)濟發(fā)展的合理用地需求；在嚴格控制建設(shè)用地總量和用地門檻的前提下，可適當給予新增建設(shè)用地指標的傾斜，以滿足作為代價性損失的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進的用地需求。

4 結(jié)論與討論

（1）本文運用江蘇省13個地級市社會經(jīng)濟發(fā)展和土地利用面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建計量經(jīng)濟模型分析不同經(jīng)濟發(fā)展水平下建設(shè)用地集約利用響應規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)：隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，集約利用水平先呈加速上升的趨勢，當人均GDP超過49 045元/人后，上升的速度開始減緩，最終區(qū)域建設(shè)用地集約利用水平趨于穩(wěn)定。經(jīng)濟發(fā)展水平與土地集約度的增加量符合EKC曲線規(guī)律。

（2）本文基于建設(shè)用地集約利用水平變化的階段性規(guī)律，結(jié)合資源稟賦的區(qū)域差異，將江蘇省13個地級市劃分為4類建設(shè)用地管控區(qū)域：無錫和蘇州屬于優(yōu)化發(fā)展區(qū)，鎮(zhèn)江、南通和揚州屬于重點發(fā)展區(qū)，南京、常州、泰州和徐州屬于內(nèi)涵挖潛區(qū)，連云港、鹽城、淮安和宿遷屬于適度發(fā)展區(qū)。并從總量控制、增量供給、用地門檻、存量挖潛等方面明確了區(qū)域差別化的集約利用管控策略。

（3）本研究為江蘇省建設(shè)用地的區(qū)域差別化管控提供參考與借鑒，但由于數(shù)據(jù)的局限，本文僅對江蘇省13個地級市1998-2008年的數(shù)據(jù)進行分析，可能對研究結(jié)果會產(chǎn)生影響?；诟蠓秶透L期時間序列的經(jīng)濟發(fā)展與集約利用變化規(guī)律研究，將是今后研究進一步努力的方向。

（4）本研究主要從地均投入強度角度分析經(jīng)濟發(fā)展的建設(shè)用地集約利用響應，為區(qū)域新增建設(shè)用地供應管控提供依據(jù)。因此，為探索集約利用的供后監(jiān)管，今后可嘗試研究以地均產(chǎn)出等其他指標表征的建設(shè)用地集約利用響應，并將研究結(jié)果與本研究進行對比分析，為完善區(qū)域差別化的建設(shè)用地集約利用管控政策提供參考。

（編輯：王愛萍）

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