張飛翔

摘 要：非稅收入是財(cái)政收入的重要來(lái)源，對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極的作用。但是目前廣西政府非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，占財(cái)政收入的比重居高不下，項(xiàng)目繁多，收費(fèi)環(huán)節(jié)多，征收和管理混亂的局面，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的影響。分析廣西非稅收入目前存在的問(wèn)題及原因，就如何創(chuàng)新管理，破解管理難題，對(duì)理順政府分配關(guān)系，完善財(cái)政分配職能，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)桂新跨越提出相應(yīng)的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：廣西；創(chuàng)新管理；非稅收入

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）13-0106-05

引言

目前，中國(guó)通用的非稅收入概念是2004年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[2004]53號(hào)）明確指出：“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式”。按照財(cái)政部2007年預(yù)算收支分類(lèi)改革的內(nèi)容，非稅收入包括政府性基金、專(zhuān)項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、彩票公益金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入和其他收入八類(lèi)。

一、廣西非稅收入存在的問(wèn)題及成因分析

雖然廣西區(qū)在非稅收入征收和管理方面近幾年取得了一定的成果，但是非稅收入仍然存在一定的問(wèn)題：

（一）非稅收入規(guī)模膨脹，占財(cái)政收入比重居高不下

廣西非稅收入近幾年來(lái)都是以超過(guò)百分之二十的速度快速增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了廣西GDP、財(cái)政收入和稅收收入的增長(zhǎng)速度，規(guī)模呈現(xiàn)不斷膨脹的趨勢(shì)，若把既非預(yù)算內(nèi)又非預(yù)算外的制度外收入也考慮在內(nèi)，非稅收入的規(guī)模將更龐大，占財(cái)政收入的比重更高，有與稅收收入并駕齊驅(qū)的態(tài)勢(shì)，雖然，非稅收入的增長(zhǎng)在一定程度上彌補(bǔ)了廣西經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期的資金短缺，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的積極作用，但是就目前而言，非稅收入沒(méi)有完全納入預(yù)算管理，制度外的收入也大量存在，而且非稅收入的來(lái)源畢竟是不穩(wěn)定、不可持續(xù)的，有些甚至不合法，長(zhǎng)此以往，任由非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，甚至發(fā)展成財(cái)政收入的主要來(lái)源，這必將侵蝕稅基，在稅負(fù)不高的情況下，而社會(huì)負(fù)擔(dān)確越來(lái)越高，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。

造成廣西非稅收入規(guī)模不斷膨脹，占財(cái)政收入的比重居高不下的原因主要有：第一，經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)業(yè)大省以及分稅制不盡合理造成稅源不足，稅收收入增長(zhǎng)緩慢。第二，以非稅收入支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金缺口，以費(fèi)養(yǎng)人以致非稅收入快速增長(zhǎng)。

（二）非稅收入項(xiàng)目繁多，有待梳理和歸并

雖然國(guó)家法律法規(guī)從總體上做出了規(guī)定，且設(shè)置了相應(yīng)的明細(xì)，但是沒(méi)有對(duì)這8款非稅收入具體明細(xì)做出明確規(guī)定和說(shuō)明，這必將給地方政府在具體項(xiàng)目設(shè)置有充分的發(fā)揮空間，地方政府為了彌補(bǔ)資金缺口；為了政績(jī)，保證財(cái)政收入的一定速度的增長(zhǎng)，盡管通過(guò)非稅收入帶動(dòng)財(cái)政收入的增長(zhǎng)是“虛胖”；部門(mén)或單位因貧富差距，相互攀比，從而“以費(fèi)養(yǎng)人”巧立名目，至于這些項(xiàng)目是否合理有待商榷。自治區(qū)下的各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各部門(mén)或單位面對(duì)情況也不盡相同，這必導(dǎo)致各級(jí)政府、各部門(mén)根據(jù)自己具體情況設(shè)立項(xiàng)目時(shí)不盡相同，這必將造成這8款非稅收入下具體非稅項(xiàng)目繁多，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，大量超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍，自主立項(xiàng)等不合理現(xiàn)象逐步凸顯，社會(huì)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。

造成這種情況的原因，一方面在政府，由于廣西稅收收入增長(zhǎng)緩慢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的缺口較大，各級(jí)政府為了解決資金收支的矛盾迫于無(wú)奈，而把矛頭指向容易操作的非稅收入上。另一方面在部門(mén)或單位，自從改革開(kāi)放以來(lái)，政府實(shí)施“放權(quán)”，給予部門(mén)或單位越來(lái)越多的“創(chuàng)收”政策，同時(shí)，政府和部門(mén)或單位之間實(shí)行利益分成，逐步形成了“誰(shuí)收誰(shuí)用、收多用多”的局面，這必將強(qiáng)化部門(mén)和單位利益驅(qū)動(dòng)動(dòng)力。由于這些原因造成了非稅項(xiàng)目繁多，社會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重的局面。

（三）非稅收入征收和管理體系不完善

2007年，廣西制訂并實(shí)施了《廣西壯族自治區(qū)非稅收入管理?xiàng)l例》，并在條例中規(guī)定縣級(jí)以上人民政府根據(jù)需要可以在財(cái)政部門(mén)設(shè)立政府非稅收入征收管理機(jī)構(gòu)。另外在各級(jí)政府以及大部分的部門(mén)和單位實(shí)行了廣西非稅收入收繳管理系統(tǒng)，這些舉措提高了非稅收入的管理效率，對(duì)于加強(qiáng)非稅收入的征收管理、資金管理和票據(jù)管理等方面起到了一定的積極作用，但是仍然存在一些不完善、不規(guī)范的地方，具體而言有：

1.管理多頭化，效率低下

雖然廣西全區(qū)部分市縣在財(cái)政部門(mén)下設(shè)有非稅收入管理機(jī)構(gòu)，但是全區(qū)的非稅收入管理機(jī)構(gòu)和職能的設(shè)置沒(méi)有統(tǒng)一的模式，仍然采用的是多頭管理，各地非稅收入管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行，上級(jí)非稅收入管理機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)管理機(jī)構(gòu)缺乏指導(dǎo)。而且全區(qū)還有部門(mén)地市沒(méi)有設(shè)有專(zhuān)門(mén)的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，非稅收入仍然沿用預(yù)算外管理模式，采取粗放型管理，就算已設(shè)有的非稅收入管理機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置方面也是各自為政，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，比如柳州市設(shè)置的是市收費(fèi)管理局（也即是市非稅收入管理局），其工作職責(zé)：接受市財(cái)政局委托，代表市財(cái)政負(fù)責(zé)全市行政事業(yè)性收費(fèi)、基金、附加和罰沒(méi)等票據(jù)管理工作；負(fù)責(zé)市本級(jí)非稅收入的征收監(jiān)督、稽查等管理工作；而北海市設(shè)置的是非稅收入管理局，下設(shè)票證股、收費(fèi)股、計(jì)財(cái)股和稽查股，分別負(fù)責(zé)非稅票據(jù)、征收等相關(guān)職能。如此一來(lái)，很難將全區(qū)的非稅收入的管理進(jìn)行整合，統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、高效管理，信息共享，相互溝通借鑒的目標(biāo)。

2.征收主體多元化，職責(zé)不明確

從全區(qū)設(shè)有非稅收入管理機(jī)構(gòu)的職能來(lái)看，它僅僅只是承擔(dān)了部分非稅收入征收和管理的職能，而不是非稅收入的管理職能都統(tǒng)一集中到非稅收入管理機(jī)構(gòu)，就像前面提到柳州市收費(fèi)局（即非稅收入管理局）只負(fù)責(zé)票據(jù)管理、非稅收入征收監(jiān)督，稽查職能，基本上不負(fù)責(zé)具體征收，而北海市非稅收入管理局收費(fèi)股也只負(fù)責(zé)市直單位的行政事業(yè)性收費(fèi)和部分專(zhuān)項(xiàng)收入的征收。其他職能都分散在其他部門(mén)或單位，比如財(cái)政局的綜合科、預(yù)算處等，還有地稅局、國(guó)土廳等等也承擔(dān)一些非稅收入的征收。那些還沒(méi)有設(shè)置非稅收入管理機(jī)構(gòu)的地市，非稅收入的征收主體多元化現(xiàn)象更嚴(yán)峻。非稅收入征收主體的多元化，職責(zé)不明確，一方面不利于非稅收入的征收和監(jiān)督管理，導(dǎo)致亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面會(huì)導(dǎo)致交叉收費(fèi)、重復(fù)收費(fèi)的現(xiàn)象，加重社會(huì)負(fù)擔(dān)。endprint

3.票據(jù)管理不規(guī)范

票據(jù)是征收的原始憑證，是相關(guān)業(yè)務(wù)的有力證明，是非稅收入的源頭，也是腐敗和亂收費(fèi)的源頭，雖然全區(qū)要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)要將政府非稅收入票據(jù)納入財(cái)政票據(jù)管理體系，嚴(yán)格執(zhí)行《廣西壯族自治區(qū)收據(jù)管理辦法》，按照管理權(quán)限負(fù)責(zé)政府非稅收入票據(jù)的印制、發(fā)放、核銷(xiāo)、檢查及其他監(jiān)督管理工作。同時(shí)，也在精簡(jiǎn)票據(jù)種類(lèi)做了努力，但是目前而言非稅收入票據(jù)種類(lèi)仍很多，核銷(xiāo)與監(jiān)控體系仍不完善，這不利于日常的日常的保管、發(fā)放、核銷(xiāo)、稽查和管理，存在大量的相互串用、轉(zhuǎn)讓和代開(kāi)票據(jù)等一系列現(xiàn)象，造成非稅收入的流失。

4.資金管理不規(guī)范

隨著預(yù)算體制的改革不斷深入，深化“收支兩條線”管理改革，將政府非稅收入分步納入預(yù)算管理，編入部門(mén)預(yù)算。繼續(xù)擴(kuò)大收支脫鉤管理的范圍。就目前情況來(lái)看，雖然部分非稅收入已經(jīng)上繳國(guó)庫(kù)，納入到預(yù)算管理的范圍，但是仍有大量非稅收入存在預(yù)算管理之外，甚至游離在制度之外，基本上保持誰(shuí)繳誰(shuí)用；即使已納入預(yù)算的非稅收入的征收和使用，也未受到預(yù)算硬約束，還是保持“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用”的模式，“收支脫鉤”實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。另外，從非稅收入的使用來(lái)看，很少被政府用來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)控、提供公共服務(wù)，更多被用在了“以費(fèi)養(yǎng)人”上，這為亂收費(fèi)、亂開(kāi)支、腐敗等創(chuàng)造了空間，導(dǎo)致資金難以統(tǒng)一統(tǒng)籌，不利于非稅收入作為收入公平、公正分配調(diào)節(jié)器職能的發(fā)揮。

造成上述這四個(gè)方面的原因歸根到底還是管理理念落后，征收和管理體系不完善所致。

（四）法制不健全，監(jiān)督乏力

為推進(jìn)非稅收入改革，強(qiáng)化非稅收入監(jiān)督管理，廣西出臺(tái)了一系列相關(guān)文件，在一定程度上促進(jìn)了非稅收入的規(guī)范化、法制化管理，但是，到目前為止，國(guó)家層面沒(méi)有從非稅收入立項(xiàng)、定標(biāo)到征收、票據(jù)管理和資金使用等環(huán)節(jié)，出臺(tái)一套完善、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)；而自治區(qū)出臺(tái)的這些規(guī)章和規(guī)范性文件，立法層次較低，缺乏強(qiáng)有力的法律約束，這導(dǎo)致這些文件執(zhí)行不力、監(jiān)督不嚴(yán)等現(xiàn)象，使這些法規(guī)形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用。由此而來(lái)，一方面非稅收入法制的不健全，使得財(cái)政部門(mén)對(duì)非稅收入的管理，缺乏強(qiáng)有力的依據(jù)，監(jiān)督乏力，處于被動(dòng)狀態(tài)，導(dǎo)致“收支兩條線”的資金管理模式實(shí)踐中難以落實(shí)，造成監(jiān)督和約束落空。另一方面，非稅收入管理體系本身也缺乏一種內(nèi)在的控制和監(jiān)督機(jī)制。

二、完善廣西非稅收入及創(chuàng)新管理的路徑選擇

（一）加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；完善財(cái)政體制，擴(kuò)充稅源

廣西非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，占地方財(cái)政收入和GDP比重居高不下，嚴(yán)重影響了廣西經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。而要控制非稅收入規(guī)模以及其比重，一方面靠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益，擴(kuò)充稅源，從而達(dá)到提高稅收占財(cái)政收入的比重來(lái)實(shí)現(xiàn)；另外一方面依靠完善財(cái)政體制，尤其是中央和地方的分稅制度，擴(kuò)充地方政府的稅源，以達(dá)到提高稅收占財(cái)政收入的比重來(lái)實(shí)現(xiàn)。因而，應(yīng)立足廣西的實(shí)際情況，抓住東盟自由貿(mào)易區(qū)全面建立的機(jī)遇，充分發(fā)揮財(cái)政職能，利用好北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域效應(yīng)，加大改革開(kāi)放的力度，把廣西建設(shè)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新一級(jí)和廣西財(cái)政收入的重要增長(zhǎng)點(diǎn)；在第一產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)不能提供充足的稅源的情況，努力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，加大“十二五”規(guī)劃千億產(chǎn)業(yè)的建設(shè)力度，大力發(fā)展適合廣西資源、市場(chǎng)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。利用好西部大開(kāi)發(fā)的良好政策，以及北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)優(yōu)勢(shì)，努力營(yíng)造良好的投資環(huán)境，加大招商引資力度，以招商引資促進(jìn)和帶動(dòng)區(qū)內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而不斷提高第二產(chǎn)業(yè)對(duì)稅收增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率；另外廣西經(jīng)濟(jì)過(guò)于集中，主要集中在南寧、柳州和桂林三市，而其他地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，尤其是一些新成立的地市，縣域經(jīng)濟(jì)更是落后，因而需做大做強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)，積極培植縣域財(cái)源；再者，廣西經(jīng)濟(jì)投資的性質(zhì)比較單一，基本上都是國(guó)有投資在支撐著整個(gè)廣西的經(jīng)濟(jì)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率比較低，因而需創(chuàng)新管理體制，加強(qiáng)對(duì)非公企業(yè)的扶持和服務(wù)，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，使其成為廣西經(jīng)濟(jì)的重要一部分，從而為廣西帶來(lái)更充足的稅源。在大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，應(yīng)兼顧發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是營(yíng)業(yè)稅改增值稅之后，很多第三產(chǎn)業(yè)也是占稅收收入比較大頭的增值稅的主要來(lái)源。

在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益，為稅收比重的提高，控制非稅收入規(guī)模和比重提供源動(dòng)力的同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，尤其是在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的總體框架內(nèi)，適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建立公共財(cái)政的要求，巧婦難為無(wú)米之炊，則按照財(cái)力與事權(quán)相一致的原則，有必要一方面按照公共產(chǎn)品收益范圍等供給原則，合理劃分中央與地方、地方各級(jí)政府的事權(quán)，需由各級(jí)政府共同承擔(dān)的事務(wù)，應(yīng)明確規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的比例，并且要保證該比例規(guī)范化、穩(wěn)定化。另外一方面在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)按照政府承擔(dān)的支出責(zé)任賦予其相應(yīng)的財(cái)權(quán)，這就有必要進(jìn)一步理順中央與地方、地方各級(jí)政府間以及國(guó)家與企業(yè)的財(cái)政分配關(guān)系，完善稅制，逐步建立健全激勵(lì)與約束并重的分配機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源、增加財(cái)政收入的積極性。如可以調(diào)整稅收中央和地方的分配比重，使得地方和中央政府的比重相當(dāng)；還建議給予地方政府根據(jù)自己的實(shí)際情況適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，通過(guò)的相關(guān)立法必須報(bào)全國(guó)人大備案，這樣既不影響中央政府的宏觀調(diào)控，也可以達(dá)到控制亂設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，讓地方政府在私底下亂設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，還不如擺上“桌面”給予其一定稅收立法權(quán)，報(bào)全國(guó)人大備案，更便于管理，也不會(huì)導(dǎo)致中央政府富有，而地方政府在事權(quán)繁重的情況下，無(wú)錢(qián)應(yīng)對(duì)，被逼走上依靠非稅收入來(lái)填補(bǔ)空缺的路，另外，針對(duì)廣西這種后發(fā)展的西部農(nóng)業(yè)大省，中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度，使地方有較充足的財(cái)力來(lái)承擔(dān)在經(jīng)濟(jì)追趕過(guò)程中更多的事權(quán)。

（二）正本清源，梳理和歸并項(xiàng)目

現(xiàn)在地方政府為了“以費(fèi)養(yǎng)人”，以非稅收入來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的資金缺口，亂設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)象突出，從而導(dǎo)致非稅收入明細(xì)項(xiàng)目繁多，社會(huì)的感覺(jué)似乎這也要收錢(qián)，那也要收錢(qián)，從而社會(huì)成本增加，以致偷稅、漏稅，這也導(dǎo)致稅源不足，非稅收入規(guī)模壯大，管理混亂，因而，要加強(qiáng)對(duì)非稅收入的規(guī)范化管理，必須首先對(duì)非稅收入正本清源，區(qū)別不同項(xiàng)目的性質(zhì)重新進(jìn)行梳理和歸并，進(jìn)而采用不同的管理方式。按照財(cái)政部2007年預(yù)算收支分類(lèi)改革的內(nèi)容，非稅收入包括以下八類(lèi)：政府性基金（共45項(xiàng)）、專(zhuān)項(xiàng)收入（共11項(xiàng)）、行政事業(yè)性收費(fèi)（60款）、罰沒(méi)收入、彩票公益金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、其他收入。而這些具體項(xiàng)目像行政事業(yè)性收費(fèi)60款，這只是中央設(shè)定的項(xiàng)目，加上地方政府設(shè)置的項(xiàng)目，那就更龐大，另外，這八大類(lèi)項(xiàng)目只有專(zhuān)項(xiàng)收入（共11項(xiàng)）、行政事業(yè)性收費(fèi)（60款）、罰沒(méi)收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入和其他收入六項(xiàng)納入一般預(yù)算管理（公共財(cái)政預(yù)算管理）。雖然目前這種項(xiàng)目的設(shè)置有一定道理，但鑒于目前非稅收入項(xiàng)目繁多的現(xiàn)狀，應(yīng)以征收非稅收入的目的為出發(fā)點(diǎn)，考慮非稅收入項(xiàng)目，其次再考慮其他補(bǔ)充的項(xiàng)目，比如其他收入。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，的非稅收入都是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、國(guó)有資源有償使用收入、博彩等專(zhuān)營(yíng)行業(yè)的收入為主，而我們國(guó)家，尤其是地方政府非稅收入的來(lái)源卻是行政事業(yè)性收費(fèi)和政府基金，這一方面反映政府履行職能的要求與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不相適應(yīng)的，政府沒(méi)有界定自己的位置，有時(shí)“越位”和“缺位”，因而有必要對(duì)收費(fèi)和基金加大清理整頓。從而有必要對(duì)目前的非稅收入采用加、減和轉(zhuǎn)的方法對(duì)非稅收入具體項(xiàng)目進(jìn)行梳理和歸并，把屬于非稅收入范疇的“加”入非稅收入項(xiàng)目；把不屬于非稅收入范疇的“減”除出非稅收入項(xiàng)目；把符合稅收收入特征的“轉(zhuǎn)”入稅收項(xiàng)目。endprint

（三）樹(shù)立管理新理念，完善征收和管理體系

目前，非稅收入征收和管理體系不完善，因而，有必要樹(shù)立管理新理念，完善征收和管理體系。征收和管理的問(wèn)題，這主要是征收和管理的主體問(wèn)題，而主體又歸根結(jié)底是人，因而應(yīng)樹(shù)立以人（主體）為本管理理念，要有全局觀念，促進(jìn)非稅收入穩(wěn)定，持續(xù)發(fā)展。

1.首先要樹(shù)立全局觀念，高度重視非稅收入管理工作

創(chuàng)新地方政府非稅收入管理，要將非稅收入改革置于國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來(lái)衡量，擺正政府與市場(chǎng)！政府與企業(yè)！中央與地方的整體與局部關(guān)系，摒棄那種狹隘的地方保護(hù)主義、本位主義和分散主義的傾向，據(jù)此引導(dǎo)非稅收入改革納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的軌道，同時(shí)要將非稅收入與稅收收入擺在同樣重要的位置上，因?yàn)樗鼈兌际窃谫Y源配置和宏觀調(diào)控中扮演著不可或缺的角色，特別是對(duì)于地方政府而言，非稅收入占據(jù)了地方財(cái)政性資金的很大比重，是各級(jí)地方政府滿足其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職能需要的重要收入來(lái)源，因此，要樹(shù)立全局觀念，高度重視非稅收入管理工作。

2.建立“三權(quán)分立”征管體系，明確征管、支管和監(jiān)督主體，劃清職責(zé)，徹底實(shí)行“收支”脫鉤

目前，雖然中央要求實(shí)行“收支兩條線”加強(qiáng)非稅收入的管理，但是實(shí)際情況是在現(xiàn)有條件下很難收支分開(kāi)，因?yàn)榉嵌愂杖胧罩А⒐芾砗捅O(jiān)督目前都集中在財(cái)政部門(mén)。目前，在中國(guó)，大部分省份都成立非稅收入征收管理局，廣西在部分地市也成立專(zhuān)門(mén)非稅收入管理機(jī)構(gòu)，但是有些還沒(méi)有成立，就算成立的，也是沒(méi)有脫離財(cái)政部門(mén)，還是隸屬于財(cái)政部門(mén)，并且其職責(zé)也不明確，不統(tǒng)一，各自為政。因而有必要明確征管主體、支出主體和監(jiān)督主體，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工明確、各司其職、相互配合的組織管理體系。因而建議可以采取與稅收一樣管理方式，成立非稅局或者把成立的非稅收入管理機(jī)構(gòu)從財(cái)政部門(mén)獨(dú)立出來(lái)作為征管主體，主要負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)各項(xiàng)非稅收入的征收和日常管理工作；做好非稅收入的計(jì)劃編制、執(zhí)行和決算審核、匯編工作；具體負(fù)責(zé)非稅收入的管理操作規(guī)程制定、票據(jù)管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算等工作；負(fù)責(zé)非稅收入政策的執(zhí)行情況檢查和征費(fèi)稽查工作；負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)、推廣和規(guī)范非稅收入征收管理信息系統(tǒng)軟件和非稅收入征收管理信息系統(tǒng)建設(shè)的等工作。各級(jí)財(cái)政部門(mén)作為非稅收入的支出管理主體，負(fù)責(zé)非稅收入預(yù)算和支出。相應(yīng)人民代表大會(huì)作為監(jiān)督主體，負(fù)責(zé)立法、審批和監(jiān)督。這樣變形成了三足鼎立、三權(quán)分立的局面，真正實(shí)行“收支兩條線”的管理模式。

3.實(shí)行嚴(yán)格的票據(jù)管理

票據(jù)是非稅收入征收管理的源頭，票據(jù)管理尤為重要。目前存在非稅收入票據(jù)種類(lèi)仍很多，核銷(xiāo)與監(jiān)控體系仍不完善，因而，有必要嚴(yán)格票據(jù)管理，做到票據(jù)領(lǐng)發(fā)、使用、保管、核銷(xiāo)、監(jiān)督的統(tǒng)一化原則。票據(jù)竟然是非稅收入征收管理的源頭，則必然是征收管理主體的職責(zé)之一，也就是前面說(shuō)到應(yīng)該將票據(jù)管理集中到非稅局或者非稅收入管理機(jī)構(gòu)，參照稅收票據(jù)的管理一樣，由非稅局或者非稅收入管理機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)，規(guī)范票據(jù)管理的印制、保管、發(fā)放、核銷(xiāo)、年檢等各項(xiàng)流程。對(duì)于執(zhí)行單位，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“專(zhuān)人領(lǐng)票、憑證購(gòu)買(mǎi)、驗(yàn)舊領(lǐng)新、票款分離、款繳票清”的管理制度。另外，利用現(xiàn)代化技術(shù)，通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提高非稅收入征繳管理水平，實(shí)現(xiàn) 以票控費(fèi)銀行代收網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管資金直達(dá)財(cái)政的管理模式。

4.完善預(yù)算管理體系，加強(qiáng)綜合預(yù)算管理

雖然隨著預(yù)算體制的改革不斷深入，深化“收支兩條線”管理改革，將政府非稅收入分步納入預(yù)算管理，編入部門(mén)預(yù)算。繼續(xù)擴(kuò)大收支脫鉤管理的范圍，但是非稅收入的資金管理仍不理想，應(yīng)逐步取消目前的預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)的“雙軌制”，盡快把非稅收入全部納入預(yù)算管理的范疇，然后繼續(xù)深化“收支兩條線”的管理模式，打破現(xiàn)在這種“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用”的模式，徹底實(shí)行“收支”分離，非稅收入征收管理由非稅局或者非稅收入管理機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)，而起預(yù)算和支出管理由財(cái)政部門(mén)根據(jù)應(yīng)根據(jù)非稅收入性質(zhì)的不同，分別采取不同的預(yù)算管理方式進(jìn)行行之有效的管理，通過(guò)非稅收入預(yù)算支出分類(lèi)管理，實(shí)現(xiàn)收入與使用徹底分離，打破部門(mén)利益化。以此來(lái)加強(qiáng)非稅收入的資金管理和避免“以費(fèi)養(yǎng)人”、亂收費(fèi)、亂開(kāi)支、腐敗等現(xiàn)象。

（四）健全法制，建立縱向和橫向的多維監(jiān)督體系

1.健全非稅收入的法律法規(guī)，提高立法層次，做到有法可依，有據(jù)可查

目前，中國(guó)尚未形成一套完整的、規(guī)范的、具有權(quán)威性的非稅收入法律法規(guī)。因此，首先國(guó)家應(yīng)當(dāng)從中國(guó)的根本大法—憲法層面上規(guī)定非稅收入一些基本原則，在憲法的指導(dǎo)下，推動(dòng)政府非稅收入管理的立法工作，盡可能地像稅收收入一樣，通過(guò)制定《非稅收入法》來(lái)對(duì)非稅收入方方面面做出詳盡的規(guī)定，使得非稅收入的征管主體、支出管理主體、監(jiān)督主體和違規(guī)處罰等各方面都做到有法可依，有據(jù)可查。從制度上進(jìn)一步推動(dòng)政府非稅收入管理工作的有效開(kāi)展，逐步實(shí)現(xiàn)非稅收入管理的規(guī)范化。

2.縱向完善監(jiān)督體系

以預(yù)算為主線，評(píng)價(jià)激勵(lì)為手段，加強(qiáng)事前、事中和事后的監(jiān)督。從開(kāi)始編制非稅收入項(xiàng)目及其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算草案前，應(yīng)通過(guò)公眾聽(tīng)證制度與潛在繳費(fèi)人磋商，達(dá)成最終協(xié)議，草案提交人大審議時(shí)，人大應(yīng)以認(rèn)真負(fù)責(zé)、科學(xué)的態(tài)度審議預(yù)算草案，并針對(duì)非稅收入預(yù)算項(xiàng)目的申請(qǐng)與評(píng)估、預(yù)算定額與授權(quán)執(zhí)行嚴(yán)格的支付審批制度，以保證從規(guī)范化管理；在非稅收入征收管理、支出預(yù)算管理、資金管理和使用的具體過(guò)程中要充分利用現(xiàn)代化技術(shù)—征管信息系統(tǒng)平臺(tái)，對(duì)非稅收入各環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并要嚴(yán)格執(zhí)行公示制度。非稅收入征收、支出和使用整個(gè)過(guò)程完成之后，應(yīng)對(duì)監(jiān)督檢查資金有否用到該用的地方，有否存在擠占、浪費(fèi)和挪用的現(xiàn)象，對(duì)存在的問(wèn)題加以反饋，并利用評(píng)價(jià)激勵(lì)的手段，增強(qiáng)約束力和執(zhí)行力，提高資金有效率的使用。

3.橫向完善監(jiān)督體系

非稅收入最主要的目的不在于籌集財(cái)政資金，而是抑制準(zhǔn)公共產(chǎn)品的過(guò)度消費(fèi)，增進(jìn)社會(huì)福祉和提高效率，因此，非稅收入不僅僅是政府層面的事，也是整個(gè)社會(huì)的事，與每個(gè)人息息相關(guān)。針對(duì)非稅收入的監(jiān)督，應(yīng)對(duì)建立多層面的非稅收入監(jiān)督機(jī)制，使非稅收入管理公開(kāi)化、民主化、透明化。目前，非稅收入的征收管理、支出管理，資金管理和使用都是政府行為，如果僅僅依靠政府自身這單一層面的監(jiān)督，不能實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督，因而，應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮審計(jì)、公、檢等政府部門(mén)自身的監(jiān)督作用之外，還應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話和現(xiàn)場(chǎng)辦公等方式，綜合運(yùn)用新聞媒體、人民群眾和社會(huì)輿論等多方面，多層次的監(jiān)督。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint