金自寧

一、 問題的提出

無人否認(rèn)，現(xiàn)代文明依賴于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。然而，現(xiàn)代社會以工業(yè)化大生產(chǎn)方式應(yīng)用科技的“意外后果”是，人類已經(jīng)進(jìn)入貝克(Ulrich Beck) 所謂的“風(fēng)險(xiǎn)社會”或吉登斯(Anthony Giddens)所謂的“失控的世界”。在貝克和吉登斯等學(xué)者那里，現(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)概念特指“人為”風(fēng)險(xiǎn)，*貝克所謂“人為風(fēng)險(xiǎn)(human-made hazards)”或吉登斯所謂“人造風(fēng)險(xiǎn)(manufactured risk)”均強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的“人為”特征。也就是說，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)是人的決定所伴隨的不確定性。對于決定做出者而言，對此種風(fēng)險(xiǎn)的意識意味著具有威脅性的未來變成了影響當(dāng)前行為的因素；對于努力控制風(fēng)險(xiǎn)的行動者而言，什么是風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)有多嚴(yán)重以及風(fēng)險(xiǎn)是否可接受等“定義”問題(貝克)最終涉及“我們怎樣生活？”(吉登斯)這一價(jià)值判斷。正是在這個意義上，“關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)不存在什么專家”，風(fēng)險(xiǎn)治理需要的是打破各類專家的知識壟斷地位，通過民主化而引入社會理性，因?yàn)椤皼]有社會理性的科學(xué)理性是空洞的，但沒有科學(xué)理性的社會理性是盲目的?！?(德)貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，頁22-31。這種見識的制度意涵是，必須將專家和大眾均納入公共決策過程中，使之分享或者共同行使決策權(quán)。

由于國人對行政集權(quán)弊端的切身感受，可以想見此種觀點(diǎn)在我國公共政策、公共管理和公法領(lǐng)域應(yīng)是容易引起共鳴的。事實(shí)上，在我國理論界，不同領(lǐng)域的研究者的確在不約而同地主張科學(xué)理性與社會理性并重，*例如，何小勇、張艷娥：“風(fēng)險(xiǎn)社會視域下科學(xué)理性的悖論與超越”，《科學(xué)進(jìn)步與對策》2009年第4期。同時(shí)吸納專家和大眾的知識。*例如，王錫鋅、章永樂：“專家、大眾與知識運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程的一個分析框架”，《中國社會科學(xué)》 2003年第3期。近年來，“公眾參與、專家論證、政府決策”以實(shí)現(xiàn)“依法決策、科學(xué)決策、民主決策”更開始成為我國政府對公共決策機(jī)制和行政決策程序的方向性共識。*代表性的宣示，例如，十屆人大二次會議上的《政府工作報(bào)告》指出：“堅(jiān)持科學(xué)民主決策。要進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制……”。類似地，國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第11條規(guī)定：“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策?！本瓦@類觀點(diǎn)在我國各界被廣泛引用且未遭遇真正挑戰(zhàn)而言，可以說，公共行政決策應(yīng)兼顧科學(xué)和民主已成為我國當(dāng)前的主流觀點(diǎn)。剩下的問題在于設(shè)計(jì)可行的制度方案，使得同時(shí)容納科學(xué)與民主的行政決策成為可能。

迄今為止，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐較為領(lǐng)先的國家和地區(qū)應(yīng)對此一難題的方案，基本上是努力區(qū)分事實(shí)與價(jià)值問題，相應(yīng)地劃分科學(xué)與政治各自的領(lǐng)地：涉及事實(shí)是什么的問題，應(yīng)由科學(xué)家研究確定；至于生活意義、公平正義之類的價(jià)值問題，則交由民主政治抉擇。例如，美國和歐盟的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策都格外強(qiáng)調(diào)區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)管理，*美國的主流觀點(diǎn)，請看National Research Council, “ Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process ”(1983)。歐盟的主流觀點(diǎn)，請看European Commission, Communication on Precautionary Principle (2000-02-02)：http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub07en.pdf.強(qiáng)調(diào)把科學(xué)/事實(shí)問題留給專家，把價(jià)值/政治問題留給公眾。

然而，一個仍未得到足夠討論的未決問題是：在行政決策過程中兼顧科學(xué)與民主的特殊困難，即一般公眾與多學(xué)科專家(從行政官僚具有行政管理的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)的角度，行政官僚亦是“專家”)之間彼此交流困難的問題。很難想象，當(dāng)專家與一般公眾彼此“各說各話”、根本無法進(jìn)行有意義的信息交流時(shí)，如何能“有效參與”到同一決策過程并且“共同”做出決定？這一問題是兩面的：一面是專家因?qū)I(yè)偏見容易忽略常人的切身感受及相關(guān)的合理見解；*Paul Slovic, “Risk Perception”, 236 Science, 280 (1987).另一面是一般公眾無法理解那些用晦澀術(shù)語、復(fù)雜的圖表和抽象數(shù)字表達(dá)出的專業(yè)意見。只不過，所有專家均有常人的一面，因而專家前面的問題看起來不如后面的問題那么棘手：在知識分工和專業(yè)化如此發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會，一個常人想要掌握某一利害相關(guān)事件碰巧需要的多學(xué)科專業(yè)知識，看起來是不可能的。這一點(diǎn)在往往涉及現(xiàn)代高新科技應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域特別明顯。

當(dāng)前學(xué)界討論風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與的文獻(xiàn)較多，但直面作為“外行”的大眾與專家之間風(fēng)險(xiǎn)交流困難的文獻(xiàn)相對較少，并且集中在管理學(xué)領(lǐng)域。這些為數(shù)不多的文獻(xiàn)，對于外行因?yàn)閷I(yè)知識不足而難以實(shí)質(zhì)性參與專業(yè)問題討論的情況，提出的傳統(tǒng)對策通常也不外乎教育和宣傳。*自風(fēng)險(xiǎn)分析和管理研究自20世紀(jì)70、80年代興起以來，已有不少研究者注意到專家與大眾知識的差異，但早期文獻(xiàn)比較強(qiáng)調(diào)的是大眾的不理性可能“脅制”科學(xué)，即使強(qiáng)調(diào)公眾參與，也主要是從民主價(jià)值(而非知識貢獻(xiàn))角度考慮。后來，在很大程度上歸功于如Paul Slovic 為代表的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知研究，研究者們才開始尊重大眾在智識方面的貢獻(xiàn)，由此批判專家的傲慢?？蓞⒁姡篧.Leiss, “Three Phases in the Evolution of Risk Communication Practice”, 545 ANNALS AAPSS 85-94 (1996)， B. Fischhoff, “Risk Perception and Communication Unplugged: Twenty Years of Practice”, 2 Risk Analysis137-145 (1995)。在法學(xué)界，討論公眾參與的文獻(xiàn)相對較多而討論風(fēng)險(xiǎn)交流的文獻(xiàn)為數(shù)甚少，將二者結(jié)合起來討論的文獻(xiàn)更少。整體來看，法學(xué)界目前對此問題的理解仍然大體停留在前述“事實(shí)/科學(xué)的歸專家，價(jià)值/政治的歸大眾”的二分方案。*美國法學(xué)界代表性文獻(xiàn)，可參見：Cass Sunstein,Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle, Cambridge Univ. Press 2005, pp.35-49、126-31。中國法學(xué)界代表性文獻(xiàn)，可參見王錫鋅、章永樂：“專家、大眾與知識運(yùn)用”，《中國社會科學(xué)》2003年第3期。即使那些批評此二分法的文獻(xiàn)，重點(diǎn)也往往放在強(qiáng)調(diào)“事實(shí)難免負(fù)載價(jià)值”、“科學(xué)也會被政治化”。*例如，Wendy E. Wagner, “The Science Charade in Toxic Risk Regulation”, 95 Colum. L. Rev 1613 (1995).對于專業(yè)知識不足可能妨礙公眾有效參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程問題，在筆者有限的閱讀范圍內(nèi)，也并未見有研究者提出宣傳和教育以外的對策。事實(shí)上，對于宣傳和教育仍不足以幫助外行公眾跨越專業(yè)知識門檻這一客觀情況，很多研究者在有意無意中視之為必須忍受的現(xiàn)實(shí)而不是可能解決的問題，甚至將外行大眾參與討論和決定科學(xué)技術(shù)問題譏為“以投票決定地球是否繞日而行”。*例如，Dick Taverne, “Let’s Be Sensible About Public Participation”, 432 Nature 271(2004).

本文在此并不準(zhǔn)備挑戰(zhàn)前述主流的二分方案，*事實(shí)上，筆者認(rèn)為，即使承認(rèn)在客觀上“事實(shí)負(fù)載價(jià)值”、“科學(xué)會被政治化”，也并不意味著我們必須從概念上放棄二分方案。而是要通過對西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)評爭議事件(簡稱“西部通道事件”)這一本土案例的近距離觀察，展示一種外行公眾跨越專業(yè)知識門檻進(jìn)行有效風(fēng)險(xiǎn)交流從而實(shí)質(zhì)性參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程的可能性，也即一種新的解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中公眾因缺乏風(fēng)險(xiǎn)溝通所需專業(yè)知識而難以(或者不可能)實(shí)質(zhì)性參與這一問題的可能性。在這里，值得特別強(qiáng)調(diào)的是，這種不同于傳統(tǒng)的宣傳教育對策的新可能性，并非源于學(xué)者在書齋中的演繹推理，而是源于真實(shí)案例中行動者的鮮活經(jīng)驗(yàn)。

本文研究資料中的西部通道環(huán)評事件始末原委等情況，主要來自：①西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)評報(bào)告、專家評審意見和環(huán)保局的批復(fù)文件；*《深港西部通道接線工程環(huán)境影響報(bào)告書》、《深港西部通道深圳側(cè)接線式程方案調(diào)整影響報(bào)告書》及其《專家評審意見》和環(huán)保部門的深環(huán)批函[2003]311號和深環(huán)批函[2002]101號批復(fù)。②深圳市政府在事件處理過程中公布的相關(guān)文件；*主要包括市政府大量印發(fā)給居民的《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問題的法律意見》和《關(guān)于環(huán)評報(bào)告幾點(diǎn)疑問的說明》等。③居民以各種形式公開的正式文件和資料；*主要包括《公開信》、《律師函》、《復(fù)議申請書》、《業(yè)主大會情況通報(bào)》等。④同期媒體報(bào)道；*主要包括曹筠武：“流產(chǎn)的第三方環(huán)境測評”，載《南方周末》2004年11月25日；方常君：“深圳西部通道側(cè)接線工程環(huán)保問題走上網(wǎng)絡(luò)”，載《南方都市報(bào)》2005年5月5日；陳善哲、金城：“深港西部通道接線工程環(huán)評事件調(diào)查”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年5月16日等。⑤網(wǎng)絡(luò)相關(guān)言論和信息；*主要是深圳房地產(chǎn)信息網(wǎng)業(yè)主論壇、凱迪社區(qū)貓眼看人論壇等相關(guān)網(wǎng)貼。特別是居民代表匿名發(fā)表的“對話會記錄”、居民代表施澤康和錢繩曾實(shí)名發(fā)表的《盲評環(huán)評報(bào)告》和環(huán)評師栗蘇文實(shí)名發(fā)表的《深港西部通道對話會后不得不說的N個問題》。深圳新聞網(wǎng)和人民網(wǎng)房產(chǎn)頻道等曾設(shè)有深圳西部通道事件專題欄目，吸引了眾多網(wǎng)民參與討論，但鏈接已不可用。⑥對事件親歷者的訪談。*包括兩位專家和一位前政府官員。未訪談居民的理由是：網(wǎng)絡(luò)論壇中數(shù)位活躍居民在事件進(jìn)行中持續(xù)發(fā)貼，已經(jīng)提供了比訪談更全面而且動態(tài)的信息。

二、 西部通道環(huán)評事件之爭議焦點(diǎn)

深港西部通道是為了滿足深圳與香港間日益增長的公路口岸交通量的需要、同時(shí)盡量減少過境車輛給深圳市區(qū)造成的交通阻塞、汽車尾氣和噪聲污染等問題*據(jù)估計(jì)，比起不建，建西部通道對過境車輛分流深圳同期空氣污染物排放總量可減少21%。見于深圳市環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于〈深港西部通道接線工程環(huán)境影響報(bào)告書〉的批復(fù)》(深環(huán)批函[2002]101號)。而修建的一項(xiàng)跨境交通工程。西部通道事件所涉及的只是深港西部通道這一國家項(xiàng)目在深圳的市政配套部分，即深圳側(cè)接線工程。

2003年8月，深圳市政府公布了深圳側(cè)接線工程設(shè)計(jì)方案，隨即沿線居民與地方政府就該工程的環(huán)境影響評價(jià)產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧，爭議持續(xù)不決，使得這項(xiàng)總投資達(dá)20多億的重大工程，遲至2005年6月才得以開工。

(一)焦點(diǎn)之一：居民為何遲遲不知情？

早在1996年，深圳市即成立了西部通道籌建辦公室(下文簡稱“西通辦”)。1997年12月，深港西部通道在國家計(jì)委通過立項(xiàng)。2002年12月，國家計(jì)委批準(zhǔn)了西部通道的“工程可行性研究報(bào)告”。2003年3月，深圳市發(fā)展計(jì)劃局也批復(fù)了深圳側(cè)接線工程可行性研究報(bào)告。但是，絕大多數(shù)參與維權(quán)活動的居民都“聲稱”*當(dāng)時(shí)，工程方案已經(jīng)因?yàn)椤懊癖姺磻?yīng)強(qiáng)烈”而從最初的“全高架方案”調(diào)整為“從環(huán)保角度來看更可取的”、增加半敞開路段的組合方案，后進(jìn)一步調(diào)整為增加全封閉路段的組合方案。地方政府在事件過程中曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)，側(cè)接線工程方案公布前的這兩次調(diào)整已經(jīng)表明政府并非不重視環(huán)保，也非未“聽取民意”。但是，并無證據(jù)表明參與維權(quán)的居民早已了解此工程方案的具體信息。直到2003年8月市政府高調(diào)宣傳調(diào)整之后的工程設(shè)計(jì)方案時(shí)才第一次得知該工程將從自己家門口經(jīng)過。特別是，直到這個時(shí)候，絕大多數(shù)居民們對于直接涉及自身健康的環(huán)評還一無所知。而且，之后居民多次到西通辦、市建工局和環(huán)保局要求查閱環(huán)評報(bào)告與設(shè)計(jì)方案，均被拒絕。這在居民中引發(fā)了憤慨和猜疑。居民們不止在接受媒體采訪而且在部分居民的《復(fù)議申請書》中表達(dá)了對此的不滿：“西部通道(側(cè)接線工程)沒有公眾參與環(huán)評，不讓公眾知情，是想愚弄老百姓還是欺騙人民？深圳用納稅人的錢修了一條環(huán)保不達(dá)標(biāo)和不收費(fèi)用的神秘通道是為人民的利益還是有個人的私欲？”

受托進(jìn)行環(huán)評的單位——深圳市環(huán)境科學(xué)研究所(以下簡稱“環(huán)評單位”)給出的解釋是：在側(cè)接線工程的環(huán)評過程中，曾在某小區(qū)內(nèi)發(fā)了50份調(diào)查問卷，并將調(diào)查結(jié)果寫入了《環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書》，已經(jīng)完成了對公眾征求意見的程序。居民對此種解釋極為不滿：側(cè)接線工程沿線小區(qū)居民有數(shù)十萬，豈是50份問卷就能代表的？而且，調(diào)查問卷這一形式本身也不能保證居民完整準(zhǔn)確地表達(dá)自己的意見。而環(huán)評單位的辯護(hù)理由是：法律只要求在環(huán)評過程中征求公眾意見，并沒有規(guī)定具體采用何種形式，更沒有規(guī)定要做多少份問卷調(diào)查才算夠。

(二)焦點(diǎn)之二：排放超標(biāo)與否誰說了算

事件中更引人注目的爭議是對側(cè)接線工程環(huán)境影響評價(jià)的爭議。具體而言，是對于側(cè)接線工程封閉下沉段開口廢氣排放是否符合國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，也即是否會危及開口附近居民健康的爭議。對此，負(fù)責(zé)審批環(huán)評報(bào)告的深圳市環(huán)保局的說法始終是：西部通道深圳側(cè)接線工程項(xiàng)目的環(huán)評嚴(yán)格執(zhí)行了國家環(huán)評制度，由具備資質(zhì)條件的環(huán)評單位按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)編制了《環(huán)境影響報(bào)告書》，并已經(jīng)通過專家的技術(shù)評審，從審批程序來說是合法的，居民不用擔(dān)心污染問題。由環(huán)保局審批通過的環(huán)評報(bào)告也的確支持了如下結(jié)論：在東西開口，超標(biāo)距離最大為120米；而西開口距最近的敏感建筑物的距離為123米，東開口距最近的敏感建筑物的距離為200米。

但是，荔林社區(qū)兩位退休的高級工程師根據(jù)在環(huán)評公示會上獲得的環(huán)評報(bào)告最后七頁所載數(shù)據(jù)，對距離100米處的敞口段自行進(jìn)行了計(jì)算，得出氮氧化物濃度超標(biāo)19.64倍的結(jié)果，大大強(qiáng)化了居民對環(huán)保安全的憂慮。為此，環(huán)評單位的技術(shù)人員曾親自到小區(qū)與兩位“高工”當(dāng)面驗(yàn)算，但并未達(dá)成一致。面對結(jié)論迥異的兩種“環(huán)評”，居民們提出應(yīng)由“第三方”環(huán)評單位獨(dú)立另做一次環(huán)境影響評價(jià)，以解決這一“科學(xué)爭議”。

(三)焦點(diǎn)分析

西部通道事件的兩大焦點(diǎn)與本文關(guān)切的問題息息相關(guān)。其中前一焦點(diǎn)，即“居民為何不知情”，事關(guān)風(fēng)險(xiǎn)交流和公眾參與的前提性條件：知情既是交流的開端也是參與的前提，不知情則無從交流和參與。在本案例中，當(dāng)利害關(guān)系人嘗試主動去獲得與環(huán)評相關(guān)的信息時(shí)，有關(guān)部門仍然拒絕，這實(shí)際上直接否定了居民們的知情權(quán)。就實(shí)際效果而言，這等于從根本上剝奪了公眾以規(guī)范方式參與行政決策過程的機(jī)會，也就從根本上剝奪了公眾在較早階段即展現(xiàn)參與和風(fēng)險(xiǎn)交流能力的機(jī)會。就此而言，不讓公眾知情，與直接剝奪公眾參與權(quán)、直接否定公眾具有參與和風(fēng)險(xiǎn)交流的能力，具有相同的實(shí)際效果。

第二焦點(diǎn)即“排放超不超標(biāo)誰說了算”，與第一焦點(diǎn)緊密相連，更直接地關(guān)系到公眾參與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流的能力。一般認(rèn)為，環(huán)境影響評價(jià)因明顯的“專業(yè)性”而通常被認(rèn)為是“專家的事”，現(xiàn)行立法上有關(guān)環(huán)評中公眾參與規(guī)定的粗疏狀況(如下文如述)在一定程度上反映了這種流行觀念。本案例中，掌握法定決策權(quán)力的行政官員們對民眾異議的回應(yīng)也反映出其雖未明言卻視之當(dāng)然地假定了這一點(diǎn)。但是，本案例中的公眾即作為利害關(guān)系人的當(dāng)?shù)鼐用瘢瑓s挑戰(zhàn)了這種未經(jīng)反思的前見，直接對專業(yè)環(huán)評技術(shù)人員的結(jié)論提出了異議，展現(xiàn)了“超越專業(yè)門檻”的參與和風(fēng)險(xiǎn)交流能力。

三、 規(guī)范梳理：我國公眾參與環(huán)評之制度架構(gòu)

在存在既定法律制度的情況下，無論行動者選擇遵從或規(guī)避甚至超越法律，既定的法律都是其在作出決定時(shí)不得不加以考慮的一個作用因素。在這個意義上，可以說既定法律對人的行動具有塑造作用。政府的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動和民眾的風(fēng)險(xiǎn)決策行為也同樣從根本上受到相關(guān)法律制度的塑造。西部通道事件在我國既定的法律制度框架下發(fā)生，相關(guān)既定法律規(guī)范規(guī)定和評價(jià)著各行動主體(政府和居民)的行動空間，因此，在考察環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中公眾的參與和風(fēng)險(xiǎn)交流能力時(shí)，有必要首先檢視我國公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的相關(guān)立法(具體法條及規(guī)定內(nèi)容見附表)。

(一)實(shí)證法規(guī)范的來源及要求

截止西部通道環(huán)評事件發(fā)生之時(shí)(2003年8月到2005年5月)，關(guān)于我國公眾參與一般立法，無論是實(shí)體還是程序相關(guān)規(guī)定大多都是原則性的，有關(guān)公眾參與環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策的具體規(guī)定也十分有限。而且，這些規(guī)定通常將“公眾”和“專家”與“相關(guān)部門”并列為“征求意見”的對象，并不分別規(guī)定各自特殊的程序或形式。*即使注意到專家和一般公眾參與的不同，通常也只是對專家參與作出特殊規(guī)定，并仍將這些專家參與的特殊規(guī)定放在“公眾參與”項(xiàng)下。例如，《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，將調(diào)查公眾意見和咨詢專家意見并列為“公眾參與的組織形式”。

我國最早對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)作出原則性規(guī)定的立法，是1996年修訂《水污染防治法》和制訂《環(huán)境噪聲污染防治法》時(shí)，對原有涉及建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)定作了修改補(bǔ)充，增加了公眾參與環(huán)境影響評價(jià)程序的規(guī)定。1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中也作出了類似規(guī)定。

聽證是公眾參與的重要形式之一。但是，2004年《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》寬泛授權(quán)行政許可機(jī)關(guān)自行決定是否舉行聽證會，公民、法人和其他組織很難據(jù)以主張行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”舉行聽證會，除非法律、法規(guī)和規(guī)章另有明確規(guī)定。

獲取相關(guān)信息既是風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容之一，也是公眾有效參與的前提。因此，信息公開的規(guī)定亦可視為公眾參與立法的重要組成部分。但是，我國《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》遲至2007年才頒行。有關(guān)環(huán)境信息公開的規(guī)定，之前僅見于1989年《環(huán)境保護(hù)法》第11條第2款對發(fā)布環(huán)境公報(bào)的規(guī)定。

比較而言，西部通道事件發(fā)生之時(shí)，國家相關(guān)規(guī)定中，《環(huán)境影響評價(jià)法》(2002年頒布，2003年實(shí)施，以下簡稱《環(huán)評法》)對公眾參與環(huán)評規(guī)定是最為具體的，但該法的相關(guān)規(guī)定仍過于原則，對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的具體程序、方法以及救濟(jì)措施未作規(guī)定。更具體而較具操作性的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》遲至2006年才頒布。

事實(shí)上，西部通道事件的環(huán)評程序，不僅應(yīng)適用上述全國性立法的規(guī)定，還應(yīng)同時(shí)適用有效的地方性立法的相關(guān)規(guī)定，主要包括：《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(1994年通過，1997、2004修正)、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》(1994年通過，2000年、2009年修訂)、《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分級審批管理規(guī)定》(1994年)。這些地方性規(guī)定中，有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的公眾參與部分與國家層面規(guī)定的差別在于：國家規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)在環(huán)境影響報(bào)告書報(bào)批前征求意見，并且在環(huán)境影響報(bào)告書中附具對專家和公眾意見采納和不采納的說明。廣東省則還規(guī)定*《廣東省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第17條?！皩Νh(huán)境影響較大、公眾較為關(guān)注的項(xiàng)目”，環(huán)保部門亦應(yīng)征詢公眾意見，并且應(yīng)對“對合理的意見予以采納；對未采納的主要意見，應(yīng)向公眾解釋”。西部通道側(cè)接線工程顯然屬于“對環(huán)境影響較大、公眾較為關(guān)注的項(xiàng)目”，因此應(yīng)經(jīng)兩次(建設(shè)單位委托環(huán)評單位一次、環(huán)保審批部門一次)征求公眾意見。另外，深圳市實(shí)施環(huán)評報(bào)告的技術(shù)評估與行政審查分離的制度，因此在環(huán)保局審批前，應(yīng)有一次專家評審程序。

對比上述法律規(guī)定與側(cè)接線工程環(huán)評實(shí)際進(jìn)行過程，會發(fā)現(xiàn)的確如政府法律意見所表明的那樣，側(cè)接線過程已經(jīng)完成了上述所有的法定程序：①2003年8月21日，建設(shè)單位委托環(huán)評單位編制環(huán)境影響報(bào)告書，其間征詢了公眾意見(第一次征求公眾意見，問卷調(diào)查)；②2003年11月18日該環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書通過專家評估(專家論證會)；③2003年11月20日，政府有關(guān)部門組織環(huán)境影響評價(jià)結(jié)果通報(bào)會，征求了居民代表意見，“會上環(huán)保局和建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位就已采納的公眾意見向居民代表作了說明，對于未采納的公眾意見，也向公眾作了說明和解釋”(第二次征求公眾意見，通報(bào)會)*《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問題的法律意見》。；④2003年12月18日，市環(huán)保局以深環(huán)批函[2003]311號對環(huán)境影響報(bào)告書作出審批通過的決定。

從上述既有的法律規(guī)定來看，對于西部通道事件的兩大焦點(diǎn)問題均存在未明確具體指示的情況。第一焦點(diǎn)即居民遲遲不知情以至未能有效參與環(huán)評過程的問題，可歸因于現(xiàn)行公眾參與環(huán)境影響評價(jià)相關(guān)立法存在缺陷。首先，現(xiàn)行法并未規(guī)定居民的環(huán)境知情權(quán)。相應(yīng)地，較早階段的信息公開和公眾參與也是空白。依據(jù)《環(huán)評法》，我國的環(huán)評范圍包括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評兩類。其中，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評一般在項(xiàng)目立項(xiàng)之后的可行性研究階段完成環(huán)境影響報(bào)告書(表)。無論在項(xiàng)目立項(xiàng)還是環(huán)境影響報(bào)告書(表)的編制階段，均無公眾參與的規(guī)定，只在接下來的報(bào)批階段，才出現(xiàn)了公眾參與的規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明?！边@導(dǎo)致居民們早期參與的要求極易被相關(guān)部門以“無法為據(jù)”為由而拒絕。第二，已有的公眾參與規(guī)定本身也不完善：既沒有對參與的“公眾”的范圍、代表性作出要求，也沒有對實(shí)踐中被廣泛采用的各種征求公眾意見形式的具體要求，如調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)、發(fā)放范圍和數(shù)量等，導(dǎo)致已有的公眾參與流于形式。*后來頒行的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》在這兩方面都有改進(jìn)：既規(guī)定了分三階段的信息公開要求，也規(guī)定各種公眾參與形式的具體要求。

有關(guān)西部通道事件的第二焦點(diǎn)，即排放是否超標(biāo)誰說了算的問題，在現(xiàn)行法上則完全找不到相應(yīng)規(guī)定。居民們在事件中主動提出的“專家審查”方案，參考了《環(huán)評法》第13條規(guī)定的專家審查程序，該規(guī)定要求審查小組的專家“應(yīng)當(dāng)從按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定設(shè)立的專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中，以隨機(jī)抽取的方式確定”。但是，這一規(guī)定僅僅適用于專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評，對于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評則找不到相應(yīng)規(guī)定。對此，一個可能的解釋是立法者根本沒有想到作為外行的公眾有可能提出真正能與“專家”的環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論相抗衡的異議，當(dāng)然就不會就一旦此種異議出現(xiàn)應(yīng)如何處理的程序和標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定了。

(二)超越形式合法性

然而，法條不是一切。一方面，法條有盡而現(xiàn)實(shí)生活的豐富性無窮無盡，法條相對靜止而現(xiàn)實(shí)變動不居；另一方面，一國法律是一個具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的規(guī)范體系，法條只是法律規(guī)范的載體或者表現(xiàn)形式，而規(guī)范不止包括法律規(guī)則，還包括了原則*“我提到過‘原則、政策和其他種類的標(biāo)準(zhǔn)’。大多數(shù)時(shí)候我用‘原則’這個術(shù)語來指所有不同于規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)。”Ronald Dworkin, “The Model of Rules”, 35 U. Chi. L. Rev.(1967) . p.22.和法理。這就意味著，一方面，我們根本不應(yīng)期待現(xiàn)實(shí)世界中所有活動均有法可依(那是不現(xiàn)實(shí)的)；另一方面，即使在欠缺明確的具體法條依據(jù)時(shí)，行動者的活動也并不一定就是“不合法的”。

在西部通道事件中，政府法律顧問的確運(yùn)用了這一法理為環(huán)評過程的實(shí)質(zhì)合法性進(jìn)行了辯護(hù)。例如，針對居民對側(cè)接線工程未舉行聽證會的指責(zé)，政府法律顧問的解釋是：“法律法規(guī)沒有對征求公眾意見的具體方式作強(qiáng)制性、排他性規(guī)定。因此，采取聽證會形式或采取公開聽取民意的其他形式均符合有關(guān)法律規(guī)定?！?《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問題的法律意見》。

政府法律顧問未曾提及的是：根據(jù)同一法理，我們可以說，在西部通道事件的早期，西通辦和環(huán)保局等部門認(rèn)為居民無權(quán)查閱而拒絕提供項(xiàng)目審批情況和《環(huán)評報(bào)告》的做法，其合法性是可疑的。雖然當(dāng)時(shí)《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》尚未頒行，但是我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！?第2條) “中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。” (第41條)“一切國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！?第27條)一般認(rèn)為，這些規(guī)定是對民主原則的確立。而就法理而言，民主原則使得民眾以各種不違背法律的形式參與公共管理均具有實(shí)質(zhì)合法性，而國家機(jī)關(guān)有相應(yīng)義務(wù)以各種不違背法律的形式為人民參與公共管理提供便利條件。當(dāng)然，通常情況下，“一般原則不能決定具體案件”，*Lochner v. New York, 198 U. S. 45 (1905).在缺乏更具體規(guī)則的情況下，行動主體往往面臨著缺乏明確指示和有力約束的實(shí)際困難。但是，這些原則性規(guī)定也并非毫無意義：雖然包含著不確定性，*對此不確定性不可作絕對化的理解。主張法律不止是規(guī)則，也包括原則的法理學(xué)家德沃金曾經(jīng)指出，在反對理由不存在或不強(qiáng)大時(shí)，原則對于案件的結(jié)果也可以是決定性的。Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, Harward University Press 1978, p.26.而另一法學(xué)理學(xué)拉茲則進(jìn)一步認(rèn)為，這并非例外，因?yàn)樵谟行┓深I(lǐng)域，比如官員的行為規(guī)范，主要是由原則而不是規(guī)則調(diào)節(jié)的。Joseph Raz, “Legal Principle and the Limited of law”, 81 Yale Law Journal 841(1972).但它們?nèi)匀惶峁┝嗽u判實(shí)質(zhì)合法性的標(biāo)準(zhǔn)。

事實(shí)上，深圳市政府深知這一法理，因而曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)，市政府出于“人本主義”的考慮，在相關(guān)法條未作具體規(guī)定的情況下主動“順應(yīng)民心”，完成了一些“額外的”工作，比如2003年下半年組織居民代表到香港考察高速公路和隧道交通情況。再如2004年，參照《環(huán)評法》有關(guān)規(guī)劃環(huán)評專家評審程序相關(guān)規(guī)定(第13條)，就已經(jīng)完成法定程序的項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告組織了一次“專家復(fù)審”，實(shí)際上回應(yīng)了居民們對“第三方”環(huán)評的呼吁。雖然這些做法并無前例而且在法律上也無具體的明文規(guī)定為直接依據(jù)，但是這些做法一則在法律上并無禁止性規(guī)定且無限制侵害公民、法人和其他組織權(quán)益的后果，*一般認(rèn)為，行政法上“無法律無行政”原則是對侵益行為的嚴(yán)格限制，行政機(jī)關(guān)的授益行為則可適當(dāng)放松此限制。二則符合前述民主原則和相關(guān)立法的宗旨和精神，因此顯然不能指之為“不合法”。

附表：迄今為止公眾參與環(huán)境影響評價(jià)相關(guān)全國性法律法規(guī)和部門規(guī)章

行政法規(guī)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例1998年通過實(shí)施第15條:“建設(shè)單位編制環(huán)境影響報(bào)告書,應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定,征求建設(shè)項(xiàng)目所在地有關(guān)單位和居民的意見?！闭畔⒐_條例2007年通過2008年實(shí)施政府信息,以公開為原則,不公開為例外。規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例2009年通過實(shí)施公眾參與部分基本重述了《環(huán)評法》相關(guān)規(guī)定。部門規(guī)章環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法2004年通過實(shí)施應(yīng)當(dāng)舉行聽證的包括三類:按照法律、法規(guī)、規(guī)章要求的;涉及公共利益的重大項(xiàng)目,行政主管部門認(rèn)為需要的;直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系,申請人、利害關(guān)系人依法要求的。另外,應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的;或可能嚴(yán)重影響項(xiàng)目所在地居民生活環(huán)境質(zhì)量的項(xiàng)目,除需要保密外,在報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書前,未依法征求意見,或者雖然依法征求了意見但存在重大意見分歧的,環(huán)境行政機(jī)關(guān)亦可舉行聽證會。環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法2006年通過實(shí)施明確了環(huán)評信息公開三階段的要求、明確了征求公眾意見的范圍和期限、分別規(guī)定了調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等參與形式的要求。環(huán)境信息公開辦法(試行)2007年通過2008年實(shí)施同時(shí)規(guī)定了政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息的公開辦法。

四、 實(shí)踐考察：西部通道事件中的公眾參與及風(fēng)險(xiǎn)交流行動

如上所述，法條不可能窮盡一切，不完備的實(shí)證法仍為各類行動者(政府——民眾——專家)留下了合法(或者并非“不合法”)行動的空間。在此空間內(nèi)，行動者能夠在個體利益和意愿的驅(qū)動下創(chuàng)造性地解釋和運(yùn)用既定實(shí)在法。更重要的是，實(shí)在法制度框架的“現(xiàn)實(shí)化”實(shí)際上取決于行動者相關(guān)實(shí)踐，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的“活法”歸根結(jié)底是由行動者在實(shí)踐中創(chuàng)造、發(fā)展或者塑造出來的。正是在這個意義上，我們可以通過西部通道事件觀察到風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與實(shí)踐如何在法律留白地帶涂上了獨(dú)特的線條和色彩。

(一)居民的“維權(quán)”活動

1.較早階段：居民表達(dá)對污染的擔(dān)憂

2003年8月，深圳市政府公布的深圳側(cè)接線工程方案是一個下沉暗埋(全封閉)加下沉敞開(半敞開)和高架組合的方案。其中，暗埋路段留有一個361 米的全敞開口，汽車廢氣將從該開口直接排放。西部通道環(huán)評事件由此發(fā)動：離開口僅幾十米的桃花園小區(qū)首先行動起來，業(yè)主們先后找到規(guī)劃局、西通辦、信訪辦等部門并寫信給市領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)對噪音和廢氣污染的擔(dān)憂、反對在小區(qū)附近開口排放廢氣，但未獲得及時(shí)回應(yīng)。

2003年9月23日，桃花園、南粵山莊等社區(qū)的業(yè)主代表向公安局遞交國慶“游行申請”。9月25日，業(yè)主獲知市政府在迎賓館召開西部通道設(shè)計(jì)方案的專家評審會，桃花園、荔林社區(qū)的部分業(yè)主不請自到，并向?qū)＜疫f交了意見書。這些舉動引起政府有關(guān)部門的重視，隨即(9月 26日起)深圳市政府、南山區(qū)政府與開口附近居民進(jìn)行了數(shù)次正式會談。

2003年11月20 日，深圳市政府主動邀請居民代表參加“環(huán)境影響報(bào)告書”的公示會，會上政府公布了對工程方案的調(diào)整：原廢氣開口(東開口)西移320米并從361米減為100米長，同時(shí)在后海北師大附中以東180 米處又新開一個200米的半敞開口直排廢氣(西開口)。不料，原抗議居民仍不滿意，而新開口附近的小區(qū)居民又加入到了抗議人群中。

2.白熱化階段：居民尋求“專家”支持

從2003年12月，兩位居民以退休高級工程師的身份發(fā)表與環(huán)評報(bào)告不一致的“自行計(jì)算”結(jié)果開始，居民抗?fàn)庍M(jìn)入了尋找“專家”支持的新階段。

2004年1月13日，環(huán)評報(bào)告的作者之一親自到小區(qū)和二位“高工”當(dāng)面驗(yàn)算。七個小時(shí)手工計(jì)算后，確認(rèn)兩位“高工”“計(jì)算無誤”，引起居民強(qiáng)烈反響。雖然環(huán)評報(bào)告作者之后聲明自己從未確認(rèn)兩位“高工”的環(huán)評結(jié)論無誤，但未能阻止“環(huán)評報(bào)告作者也認(rèn)為高工沒算錯”的說法廣泛流傳。

2004年5月22日，施、錢二人寫作《請第三方對西部通道側(cè)接線敞口段污染問題再測算》一文并提供相資料給清華大學(xué)環(huán)境工程系的兩位“專家”(一位博士后、一位教師)請求復(fù)算。7月7日，清華大學(xué)兩位“專家”給出回復(fù)，對“高工”的計(jì)算結(jié)果予以認(rèn)可。*隨后，二人聲明其提交的驗(yàn)算結(jié)果未經(jīng)清華大學(xué)環(huán)工系學(xué)術(shù)委員會的討論，因此該驗(yàn)算結(jié)論只能代表其個人意見。參見曹筠武：“流產(chǎn)的第三方環(huán)境測評”，載《南方周末》2004年11月25日；并可參見陳善哲、金城：“‘深港西部通道接線工程’環(huán)評事件調(diào)查”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年5月16日。居民們對環(huán)保安全的憂慮繼續(xù)放大，并開始質(zhì)疑環(huán)評單位技術(shù)人員的專業(yè)能力以及環(huán)評單位與環(huán)保行政機(jī)關(guān)之間是否存在利益關(guān)系。

(二)地方政府的應(yīng)對措施評析

以事后諸葛的眼光來看，當(dāng)西部通道事件已經(jīng)爆發(fā)，也就是說有關(guān)環(huán)評的爭議已經(jīng)形成并且居民維權(quán)活動已經(jīng)開展之后，地方政府對居民參與行動的回應(yīng)中，如下努力最終表明是有助于事件解決的。

1.開放公眾參與

在居民發(fā)動維權(quán)活動之初，政府反應(yīng)并不迅速，直到居民們正式提交國慶期間游行的申請后才行動起來。2003年9月26日，深圳市政府、南山區(qū)政府在南山區(qū)招商街道辦，與兩社區(qū)業(yè)主代表進(jìn)行第一次正式對話。10月14日，市政府主持的新方案論證會也有市民代表參加。10月28日，“西通辦”組織包括業(yè)主代表在內(nèi)的代表團(tuán)赴香港考察道路建設(shè)情況，特別是地下通道開口設(shè)置于居民區(qū)附近位置的實(shí)例。11月20 日，市政府主動邀請?jiān)_口附近居民參加環(huán)境影響報(bào)告書的說明會，宣布順應(yīng)維權(quán)居民的愿意對原工程方案做出調(diào)整(即從原開口調(diào)整為東西兩開口)。

然而，第一次對話會上，政府官員“要求群眾為了國家建設(shè)利益作出必要犧牲”的說法，激起居民強(qiáng)烈不滿，結(jié)果不僅未能彌和分歧，反而激化了矛盾。會后，居民聯(lián)合給市領(lǐng)導(dǎo)寫《公開信》，提出“要依法行政，不要輕言犧牲”。10月28日的赴港考察團(tuán)注意到，香港的紅磡海隧道開口離香港理工大學(xué)的教職工宿舍只有50米，這顯然是一條十分有用的信息，但并未產(chǎn)生明顯的勸服效果?？赡艿脑蚴窃谥蟮慕涣髦?，政府方似乎并沒有特別強(qiáng)調(diào)此信息，而參加實(shí)地考察的居民代表人數(shù)畢竟有限。2003年11月20日宣布調(diào)整方案，雖然縮小了原出口，但不得不新增了另一出口，這種挖東墻補(bǔ)西墻的做法，只考慮了盡量減少對原出口附近居民的影響，卻沒有考慮到因新出口而新增受影響人群的反應(yīng)，不僅未能息事寧人，反而擴(kuò)大了事件的規(guī)模。

可以看出，這一階段地方政府的主要策略是：針對維權(quán)居民們的實(shí)質(zhì)擔(dān)憂，嘗試包括當(dāng)面交流在內(nèi)的各種方式，努力說服居民側(cè)接線工程是安全無污染的。而為了說服那些擔(dān)心自己可能受影響的居民，地方政府也許并非有意地開放了行政決策過程，并由此開始了解居民的真實(shí)意愿和關(guān)注所在，知道了之前問卷調(diào)查反映出來的對此工程的高支持率并不能代表這些作為利害關(guān)系人的居民的真實(shí)意愿。政府于11月20日宣布的工程調(diào)整方案，顯然(至少在政府看來)是對維權(quán)居民意愿的一次妥協(xié)或者讓步。

雖然這一階段政府說服居民以及與居民協(xié)商的努力因?yàn)樘幚聿划?dāng)或考慮不周，未能取得化解矛盾的實(shí)際成效，但不可否認(rèn)的是，開放行政過程，在決策中認(rèn)真對待利害關(guān)系人在參與中表達(dá)出來的意愿并努力將之體現(xiàn)在決策中，相比之前行政機(jī)關(guān)長期以來習(xí)慣的“關(guān)門決策”方式，仍是實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。假如沒有這一步，很難期待西部通道事件最終能夠和平解決。

2.創(chuàng)造性地借助專家論證

在居民發(fā)表“自行計(jì)算”的結(jié)果(即《盲評環(huán)評報(bào)告》)后，事件的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)評報(bào)告結(jié)論的科學(xué)性和可靠性。地方政府對此的反應(yīng)較為敏捷：迅速組織了環(huán)評機(jī)構(gòu)技術(shù)人員與居民進(jìn)行了面對面的“專業(yè)”交流。*這里有一個值得考慮的因素是，深圳市早在《環(huán)評法》出臺之前就已經(jīng)實(shí)行了環(huán)境影響評價(jià)的技術(shù)審查與行政審查相分離的制度，因此深圳市環(huán)保局對于此“科學(xué)爭議”，立場相對超脫。但是，因?yàn)槌霈F(xiàn)一個結(jié)論迥異的自行計(jì)算結(jié)果而心存疑慮的居民，很快將對環(huán)評單位專業(yè)能力的不信任延伸到了行政機(jī)關(guān)，質(zhì)疑環(huán)保局與環(huán)評單位存在利益關(guān)系。這不僅僅是因?yàn)榄h(huán)保局是環(huán)評單位的業(yè)務(wù)主管單位，而且也因?yàn)榄h(huán)保局已經(jīng)審批通過了環(huán)評報(bào)告，因而很難再將環(huán)評報(bào)告結(jié)論看成與行政決定無關(guān)的純粹科學(xué)問題。*對話會上，當(dāng)環(huán)評技術(shù)人員稱自己并非“政府”時(shí)，一位居民如此回應(yīng)：“你們做(的)環(huán)評是做為政府行為的基礎(chǔ)，你對社會要(負(fù))責(zé)任”。《深圳西部通道沿線業(yè)主與政府的對話——4月10日南山對話會精彩片段》http://202.108.59.80/ltphp2/topic.php?forumid=57&filename=f_1285。在這樣的困境下，2004年12月，在國家環(huán)?？偩趾蛷V東省環(huán)保局的幫助下，深圳市環(huán)保局安排組織了環(huán)評報(bào)告的“專家復(fù)審”：從國家環(huán)評報(bào)告書評審委員會中“隨機(jī)抽取”了大氣、噪聲、環(huán)評方面的專家共七人組成專家組，專家組經(jīng)現(xiàn)場踏勘并聽取環(huán)評單位的匯報(bào)后，對該報(bào)告書進(jìn)行了審查討論，肯定了項(xiàng)目的環(huán)評報(bào)告。

2005年4月22日，南山區(qū)政府從北大、清華等機(jī)構(gòu)延請到被媒體譽(yù)為“國內(nèi)最為權(quán)威”*陳善哲、金城：“‘深港西部通道接線工程’環(huán)評事件調(diào)查”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年5月16日。的環(huán)評學(xué)者，舉行了“西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)境影響評價(jià)問題專家釋疑會”，邀請了沿線居民代表出席。專家們認(rèn)為環(huán)評報(bào)告符合相關(guān)導(dǎo)則和規(guī)范的要求，環(huán)評結(jié)論也是可靠的；并且正面解答了有關(guān)兩個環(huán)評結(jié)論迥異的疑問：計(jì)算過程正確不等于環(huán)境影響評估結(jié)論就是可信的，兩位“高工”并沒有遵循國家環(huán)評技術(shù)規(guī)范(《公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)規(guī)范》)，使用的公式是錯誤的，使用的假設(shè)條件和取值也有問題，所以才造成其評估結(jié)果與環(huán)評報(bào)告相差甚遠(yuǎn)。*參見《深港西部通道對話會后，不得不說的N個問題》及網(wǎng)上對此貼的回應(yīng)。http://szbbs.sznews.com/viewthread.php?tid=163223&extra=&page=1。4月28日，深圳市政府法律顧問室拿出《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問題的法律意見》，指出“接線工程的立項(xiàng)、環(huán)境影響評價(jià)以及我市各行政主管部門行使的相關(guān)審批權(quán)限、程序等均符合法律規(guī)定”。5月，政府依法對側(cè)接線工程有關(guān)情況在沿線各個主要社區(qū)進(jìn)行公示，同時(shí)委托深圳大學(xué)傳播學(xué)院再次進(jìn)行民意調(diào)查。6月，工程開始實(shí)施，西部通道事件塵埃落定。

如前所述，這一專家復(fù)審程序及隨后的答疑會在法律上并無直接的明文規(guī)定。然而，這不僅是一個合法且正當(dāng)?shù)倪x擇，并且在當(dāng)時(shí)的情境中還是相當(dāng)明智的選擇。在國家專家?guī)熘幸噪S機(jī)方式抽取專家，這種做法有效地消除了人們對“專家”業(yè)務(wù)水平和獨(dú)立性的可能疑慮；而這樣的專家經(jīng)過復(fù)審，確認(rèn)了環(huán)評報(bào)告“評價(jià)方法和技術(shù)路線正確，符合國家有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則的規(guī)范和要求，評價(jià)結(jié)論可信”，*《關(guān)于環(huán)評報(bào)告幾點(diǎn)疑問的說明》。顯然有著很強(qiáng)的說服力。在居民們對這一專家復(fù)審程序的公正性并無疑義的情況下，這些“專家”支持環(huán)評報(bào)告的結(jié)論一出，絕大多數(shù)居民的顧慮事實(shí)上就可消除。這對于其時(shí)如火如荼的居民維權(quán)活動來說，起到了釜底抽薪的效果。

(三)西部通道事件成功解決之關(guān)鍵

在西部通道事件的最后階段，政府用強(qiáng)調(diào)其行為合法的方式終結(jié)了整個事件。這固然呼應(yīng)了居民在第一階段提出的政府“要依法行政、不要輕言犧牲”的主張。但是，值得注意的是，如前所述，從一開始西部通道側(cè)接線工程的審批(包括環(huán)評程序)就是符合法定程序、具備形式合法性的，在整個西部通道事件中，政府也在不斷地強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，卻并未阻止事件的爆發(fā)。那么，到了最后階段，政府再次強(qiáng)調(diào)的合法性又有何不同呢？一個可能的解釋是，政府在最初階段所強(qiáng)調(diào)的“合法性”與最后階段所強(qiáng)調(diào)“合法性”含義已經(jīng)有了差別。前者僅僅是遵循了法條要求的“形式合法性”，或者說是消極意義上的“不違法”；*即在公眾參與相關(guān)法令規(guī)定已臻完善，行政機(jī)關(guān)亦不應(yīng)止步于滿足法令要求的、消極“不違法”，同時(shí)還應(yīng)基于解決問題等現(xiàn)實(shí)考慮而超越法令要求“積極運(yùn)用”公眾參與。請看，葉俊榮：“環(huán)境影響評估的公共參與：法規(guī)范的要求與現(xiàn)實(shí)的考慮”，載葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，頁186-218。最后階段的“合法性”卻不再單純是形式意義上的“合法性”，因?yàn)槠鋾r(shí)政府(通過開放決策過程和借助專家論證)已經(jīng)在既定制度框架所允許的空間內(nèi)以創(chuàng)造性的積極行動回應(yīng)了民眾參與需求，并正面經(jīng)受住了民眾對其決策之科學(xué)依據(jù)的挑戰(zhàn)，其決策(即使仍是最初的內(nèi)容)因此而具備了實(shí)質(zhì)意義上的合法性(或說正當(dāng)性)。

西部通道事件成功解決的關(guān)鍵在于政府和居民之間的風(fēng)險(xiǎn)交流獲得了成功。在這一事件中，風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與的有效性并非體現(xiàn)在公眾參與成功地改變了行政決策，而是體現(xiàn)在原本在很大程度上被排斥在決策程序之外的居民，成功地進(jìn)入了環(huán)境決策程序的核心部分，即傳統(tǒng)上被認(rèn)為公眾并無能力(甚至被認(rèn)為也無必要)真正參與的科學(xué)技術(shù)爭議，并最終通過成功的風(fēng)險(xiǎn)交流而消除了對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，重建了對專家提供的科學(xué)評估和立基于此評估基礎(chǔ)上的行政決策的信任，并在這個意義上最終達(dá)成了居民——專家——政府三贏的局面：居民安心了，專家最終捍衛(wèi)了專業(yè)知識的權(quán)威，政府則成功地表明了決定的正當(dāng)性。就政府方而言，對公眾參與真正持有開放而非打壓的態(tài)度，是本事件最終以一種創(chuàng)造性方式得以解決成為可能。由于本事件焦點(diǎn)在環(huán)評技術(shù)之爭，因而政府應(yīng)對策略的關(guān)鍵也在“借助專家”的部分。雖然政府方并未在多次當(dāng)面的“專業(yè)”交流中與居民立即達(dá)成“共識”或和解，但其在當(dāng)時(shí)采取的措施確保了其決策的科學(xué)性，并未因居民的強(qiáng)有力挑戰(zhàn)而動搖。特別是在居民嘗試引入第三方機(jī)構(gòu)的正當(dāng)努力由于意外原因(所請驗(yàn)算專家不具環(huán)評資格且聲明屬個人行為)而不能被既定制度接納時(shí)，政府方面另辟路徑，以殊途同歸的方式，在事實(shí)上采納了居民這一主張的核心部分，即尋找雙方(居民和政府)均信得過的“第三方”專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)來裁斷各執(zhí)一詞的“科學(xué)爭議”。而從最后階段的民意調(diào)查來看，政府采用“專家復(fù)審”程序，的確相當(dāng)成功地消解了大部分居民對工程污染損及健康的擔(dān)憂。

真正的交流不應(yīng)是單向的灌輸或教育，而應(yīng)是雙向的互動。*National Research Council, Improving Risk Communication, National Academy Press 1989, p.21.就本文一開始提出的問題而言，西部通道事件的成功經(jīng)驗(yàn)中，最值得關(guān)注的是：居民不僅以行走在合法性邊緣的方式*在中國，群體性抗?fàn)幦绮扇∮涡惺就确绞酵媾R“合法性困境”。請看應(yīng)星：“草根動員與農(nóng)民群體性利益的表達(dá)機(jī)制——四個個案的比較研究”，《社會學(xué)研究》2007年第2期。成功地引起了政府的重視并在此基礎(chǔ)上與政府官員展開了實(shí)質(zhì)性對話，而且還成功地跨越了專業(yè)門檻，就環(huán)境影響評估與專業(yè)技術(shù)人員展開了實(shí)質(zhì)性“對話”。其中，“自行進(jìn)行計(jì)算的”兩位退休高級工程師，也許是一個難以在其他環(huán)評爭議中復(fù)制的偶然因素。但是，當(dāng)居民們開始求助于他們信任的“第三方”專家(清華大學(xué)的教師和博士后)時(shí)，卻是在有意無意中找到了一條真正跨越專業(yè)門檻以保障自己參與權(quán)的、可普遍適用的方法：一方面，這仍是一種所謂“以專家對專家”或說“同行審議”(peer review)的方法，因而專業(yè)知識門檻不會成為對話和交流的障礙；另一方面，作為外行的公眾，通過選擇或認(rèn)可自己所信任的專家，確保了自己即使在專業(yè)爭議面前也并未放棄就涉及自身權(quán)益的事務(wù)做出判斷和決定的權(quán)利。

五、 拓展討論：跨越專業(yè)門檻的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與何以可能

(一)風(fēng)險(xiǎn)、交流與信任

西部通道事件中，從一開始，居民的共同擔(dān)憂就集中在側(cè)接線工程完成后必然會產(chǎn)生的廢氣排放是否會危及自己的健康這一問題上*正是這一點(diǎn)，導(dǎo)致部分居民在與政府的交流中，提出顯然很難被接受的替代方案，即項(xiàng)目改道或停建，但這并不意味著(像有的評論者所說的那樣)提出這些主張的居民是“不理性的”。因?yàn)榧偃缇用駛冏约旱摹皩＜摇痹u估結(jié)果(而不是《環(huán)評報(bào)告》的評估結(jié)果)沒有被否決而是被確證的話，停建該項(xiàng)目也不能被指為“非理性”的決策。居民聘請的代理律師在致市委書記的《律師函》中稱，這其實(shí)是“令業(yè)主們不安的根本問題”，只要“政府所依據(jù)的環(huán)評報(bào)告是科學(xué)公正的，我可以代表三個社區(qū)表態(tài)，絕不無端無理糾纏，堅(jiān)決支持盡快開工”。這是一種典型的風(fēng)險(xiǎn)意識。

雖然到目前為止，研究者們對“風(fēng)險(xiǎn)”(risk)概念的界定還眾說紛紜，但是，各種風(fēng)險(xiǎn)定義均不會否定的是：風(fēng)險(xiǎn)是一種不利后果發(fā)生的可能性。而現(xiàn)代社會中，成為風(fēng)險(xiǎn)管理對象的“風(fēng)險(xiǎn)”，通常是“人為風(fēng)險(xiǎn)”，即它是人類行動或者決定的伴隨后果?，F(xiàn)代復(fù)雜社會中，一個經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象是風(fēng)險(xiǎn)制造者與風(fēng)險(xiǎn)承受者的分離，用盧曼的話來說就是：一個人往往會成為“別人風(fēng)險(xiǎn)決定的受害者”。*Niklas Luhmann, Risk, A Sociological Theory (trans. by Rhodes Barrett)， Walter de Gruyter, 1993. 亦可見Georg Kneer, Armin Nassehi：《盧曼社會系統(tǒng)導(dǎo)引》，魯貴顯譯，巨流圖書公司1998年版，頁236。食品安全、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域均有大量此類實(shí)例。這種不公平、不正義的現(xiàn)象必然激起“受害者”(或自以為受害者)的抵抗。

西部通道事件的起因正是如此，西部通道工程的決策過程中，不利環(huán)境影響后果的承受者，即此事件中站出來“維權(quán)”的居民們，實(shí)際上是(或至少是自認(rèn)為)缺席了。然而，這些居民們是側(cè)接線工程所伴隨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的承受者，這是一個無法遮掩、不容否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。對這一現(xiàn)實(shí)的意識，使居民們有了參與相關(guān)決策過程、了解相關(guān)決策信息并且表達(dá)自身愿意的強(qiáng)烈動機(jī)。在這個意義上，可以說利害關(guān)系人的“維權(quán)”行動是風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與持續(xù)運(yùn)作的動力機(jī)制。

民主制下，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)公眾的需求、符合公眾價(jià)值觀念，這為居民參與包括風(fēng)險(xiǎn)交流在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動提供了正當(dāng)性。然而，公眾參與具有正當(dāng)性這一規(guī)范觀念并不能改變風(fēng)險(xiǎn)交流關(guān)系中專家在科學(xué)知識方面的優(yōu)勢地位。西部通道事件中就環(huán)評而展開的多次“對話”，實(shí)際也顯示出，大多數(shù)居民即使在多次與專業(yè)人員“對話”之后也仍然不明白環(huán)評專業(yè)人員對模型公式的建構(gòu)、變量指標(biāo)的選擇和具體的計(jì)算過程等技術(shù)性內(nèi)容。作為利害關(guān)系人，他們不需要任何專家的幫助，就“天然”地能夠知道，那些復(fù)雜難解的專業(yè)技術(shù)過程的結(jié)果與其切身利益息息相關(guān)，因而不再被“專業(yè)對話”拒之門外對他們而言具有極其重要的意義。

但是，西部通道事件在驗(yàn)證了專家與大眾之間的知識鴻溝存在的同時(shí)，也證明了這一知識鴻溝并非無法跨越。*事實(shí)上，“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中專家角色與公眾參與并不像初看起來那么對立”。金自寧：“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的信息交流及其制度建構(gòu)”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期。原因是，現(xiàn)實(shí)生活中的專家們并不是一個與公眾完全隔離的封閉群體——作為“誠實(shí)的代理人”，*(美)小羅杰·皮爾克：《誠實(shí)代理人》，李正風(fēng)、繆航譯，上海交通大學(xué)出版社2010年版，頁16-20。專家既可為規(guī)制者服務(wù)，也可為被規(guī)制企業(yè)、利害關(guān)系方或一般公眾服務(wù)。居民們的風(fēng)險(xiǎn)意識不僅是他們在不完善的法律框架下尋找盡可能參與途徑的動力，也是促使其自發(fā)地尋找自己信任的專家的動力。就此而言，風(fēng)險(xiǎn)交流的關(guān)鍵其實(shí)不在于“教育”外行公眾理解專業(yè)技術(shù)問題，而在于建立和維持對專家的“信任”。*P. M. Sandman, “Responding to community outrage: Strategies for effective risk Communication”, America Industrial Hygiene Association 1993.

現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，專家并不總是誠實(shí)、可靠和負(fù)責(zé)的。那么，如何保障“專家”的可信度就成為一個不可回避的問題。*H.Otway & B.Wynne, “Risk Communication: Paradigm and Paradox”, 9.2 Risk Analysis, 141-145 ( 1989).在此，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在現(xiàn)代復(fù)雜社會中，外行公眾對于自己所選擇的專家的“信任”，通常并不是傳統(tǒng)熟人社會里因?yàn)楸舜耸煜?、互相了解甚至相親相愛而生的信任，而是陌生人之間以抽象制度為前提的信任，即盧曼所謂的“系統(tǒng)信任”*盧曼強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會里的這種對系統(tǒng)的信任不同于基于“經(jīng)驗(yàn)到的、以傳統(tǒng)為保證的、鄰近世界上”的傳統(tǒng)信任(對人格的信任)。(德)尼克拉斯·盧曼：《信任：一個社會復(fù)雜性的簡化機(jī)制》，瞿鐵鵬、李強(qiáng)譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第六章和第七章，頁41-51。。而吉登斯指出，“專家系統(tǒng)”正是建立這種系統(tǒng)信任的兩大機(jī)制之一。*另一機(jī)制是脫離了特定時(shí)空場景的交流媒介，如貨幣。(英)安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2000年版，頁 6-8。

(二)補(bǔ)充說明：完善相關(guān)制度的必要性

一般而言，法律制度可以發(fā)揮增進(jìn)信任的作用，特別是通過實(shí)在規(guī)范或治理結(jié)構(gòu)形成的激勵機(jī)制和以各類法律責(zé)任為表現(xiàn)形式的約束機(jī)制，可以構(gòu)成信任的基礎(chǔ)。*張維迎：《信息、信任與法律》，三聯(lián)書店2003年版，頁12-13。具體到“專家系統(tǒng)”，可以說，沒有什么法律制度能夠保證將所有外行參與人在有效決策所需的時(shí)效內(nèi)變成專業(yè)人士。但是，在法律制度上保證所有的參與人在有疑慮時(shí)可以方便地依靠自己信任的專家，這是有可能的。

雖然西部通道事件的最終解決表明，在不完備的現(xiàn)有規(guī)范體系中，行動者仍有努力擴(kuò)展參與空間推動良好風(fēng)險(xiǎn)交流的可能性，但是，這一點(diǎn)不能被理解為，完備的法律規(guī)范是不必要的。不完備的規(guī)范體系欠缺足夠明確的行為指引和(特別是對行政機(jī)關(guān)而言)有時(shí)是必要的規(guī)范約束，使得行動者努力擴(kuò)展參與空間推動風(fēng)險(xiǎn)交流的過程從根本上說屬于試驗(yàn)性的，始終伴隨著“失控”或“失序”的風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，群體性事件聲名不佳，因?yàn)橐话阏J(rèn)為聚合起來的人群很有可能成為被非理性情緒或激情所左右的“烏合之眾”， 而現(xiàn)實(shí)中也不乏最初和平合法的群體抗?fàn)幾罱K失控演變?yōu)楸┝_突的事例。西部通道事件全過程避免了暴力沖突，是居民和政府雙方努力的結(jié)果。一方面是居民在知情較晚、未能及時(shí)獲得相關(guān)信息而不可避免地對政府產(chǎn)生不滿和懷疑的情況下，仍然避免了過激反應(yīng)，始終堅(jiān)持以理性方式提出訴求，在堅(jiān)持以合法方式表達(dá)意愿的同時(shí)，還創(chuàng)造性地提出解決問題的方案，如引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的主張。另一方面是政府在各種壓力下及時(shí)改變了應(yīng)對策略，特別是改變了不及時(shí)公開信息、公眾參與流于形式的狀況，對居民的合法訴求表示了足夠的尊重，并且基于與居民的風(fēng)險(xiǎn)交流而積極采取實(shí)際行動，對居民的真實(shí)關(guān)切給予了有效回應(yīng)，包括采取種種“法無明文”規(guī)定的行動，特別是事件后期的專家復(fù)審、專家釋疑、民意調(diào)查等。若非如此，很難想象西部通道事件將如何收場。因此，必須清醒地意識到，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，法律制度“不是不相干的”，*“法律也并不是不相干的，因?yàn)榉煽蚣芎头蓪υ捒偸窃趧?chuàng)造技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)決策的環(huán)境?！?英)伊麗莎白?費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，頁20。要認(rèn)真對待將西部通道事件的成功經(jīng)驗(yàn)制度化的可能性。

(三)西部通道事件解決之道的制度意涵

立基于上述理論探討和西部通道事件中公眾跨越專業(yè)門檻實(shí)現(xiàn)有效的交流和參與的經(jīng)驗(yàn)，在此，嘗試提出一些構(gòu)建相關(guān)制度時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的關(guān)鍵要素。

1.保障公眾的參與機(jī)會

公眾參與的根本性先決條件是開放透明的行政決策程序。西部通道事件中，最終對解決爭議起到了關(guān)鍵作用的“專家復(fù)審”只是整個行政程序的一個組成部分，而對于整個行政程序來說，開放參與機(jī)會、公開相關(guān)信息都是建立和維持民眾信任的關(guān)鍵。*有研究表明，信息公開和公眾參與對于促進(jìn)專家及專業(yè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和中立性也是有助益的。王錫鋅：“我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國《聯(lián)邦咨詢委員會法》為借鑒”，《法商研究》2007年第2期。

如前所述，深圳西部通道事件的爆發(fā)，與早期信息公開不夠及時(shí)、程序不夠透明有著直接關(guān)系，側(cè)接線工程環(huán)評相關(guān)疑慮的消除和爭議的理性解決與政府超越形式合法性的要求開放行政過程并反復(fù)與居民交流的努力是分不開的?？梢哉f，假如地方政府能盡早主動公開項(xiàng)目相關(guān)信息，特別是居民關(guān)心的環(huán)保信息，并且在公眾調(diào)查時(shí)真正注意調(diào)查對象的代表性，使利害關(guān)系人能有機(jī)會盡早表達(dá)其意見，甚至僅僅是在居民維權(quán)活動早期就積極回應(yīng)，以公開透明的方式贏取信任而不是對之以官僚主義的漠不關(guān)心，則后來規(guī)模如此之大、持續(xù)時(shí)間如此之長的居民維權(quán)活動有可能根本不會發(fā)生。事實(shí)上，決策早期公眾參與流于形式已經(jīng)被公認(rèn)為近年來我國環(huán)境群體性事件中的共同原因，*例如：郭巍青、陳曉運(yùn)：“風(fēng)險(xiǎn)社會的環(huán)境異議——以廣州市民反對垃.圾焚燒廠建設(shè)為例”，《公共行政評論》2011年第3期；陶鵬、童星：“鄰避型群體性事件及其治理”，《南京社會科學(xué)》2010年第8期。而環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與“越早越好”在法學(xué)研究者中也已成共識。*汪勁：“環(huán)境影響評價(jià)程序之公眾參與問題研究”，《法學(xué)評論》2004年第2期。

相比其他同樣說明公眾參與重要性的環(huán)評爭議事件，西部通道事件對于完善我國當(dāng)前公眾參與制度的獨(dú)特意義在于，它揭示了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制涉及專業(yè)知識并非將作為外行的一般公眾排除在決策程序之外的可靠理由。

2.保障專家的可信度

參與機(jī)會的保障固然是重要的，但這只是為公眾有效參與和交流提供了必不可少的前提條件，更為重要的是要進(jìn)一步明確，獲得了參與機(jī)會的外行公眾何以能夠跨越專業(yè)門檻實(shí)質(zhì)性地參與所謂的專業(yè)之爭。如果說西部通道事件的爆發(fā)顯示了前者(保障參與機(jī)會)的重要性，其解決之道則表明了后者(公眾借助其信任的專家跨越專業(yè)門檻)的現(xiàn)實(shí)可能性。后者的關(guān)鍵，如前面討論所揭示的，就在于建立和保障公眾對專家的信任：當(dāng)能夠信任作為“誠實(shí)代理人”的專家時(shí)，作為外行的公眾就可以借助專家的專業(yè)知識跨越專業(yè)門檻，就利害攸關(guān)的事務(wù)作出判斷，并基于此判斷實(shí)質(zhì)性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息交流，從而能夠有效地參與相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)決定的作出過程。

根據(jù)著名的信任不對稱原理(the asymmetry principle，意謂信任易于喪失而難于重建)，*Paul Slovic, “ Perceived risk, trust and democracy”, 13 Risk analysis 675 (1993).盡量減少疑慮和不信任發(fā)生的機(jī)會，相比在信任被破壞的情況下再去重建信任，應(yīng)是更明智的選擇。但是，西部通道事件經(jīng)驗(yàn)事實(shí)上更多的是關(guān)于糾紛已經(jīng)發(fā)生、信任已經(jīng)受到損害的情況下應(yīng)如何處理的問題?？紤]到前述既有規(guī)范制度的不足，應(yīng)當(dāng)慶幸的是，在西部通道事件中，當(dāng)環(huán)評“科學(xué)爭議”出現(xiàn)時(shí)，居民們并沒有簡單地宣稱要以“自己人”的計(jì)算結(jié)果為準(zhǔn)，而是理性地提出，由爭議雙方之外的“第三方”就爭議問題給出裁斷。居民們并沒有機(jī)會完整地描述他們心目中值得如此信賴的“第三方”應(yīng)該是什么樣的。但從居民們對政府決策及其所依據(jù)的環(huán)評報(bào)告的質(zhì)疑以及最終對政府啟動的專家復(fù)審程序的接受來看，至少專家的專業(yè)性(專業(yè)能力)和中立性(利益無涉)等因素對于居民對專家系統(tǒng)的信任而言是至關(guān)重要的。

第一，專家的專業(yè)水平。環(huán)境影響評價(jià)是一項(xiàng)需要運(yùn)用專業(yè)知識的工作，專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員理當(dāng)擁有令人信服的專業(yè)能力水平。西部通道案件中，政府一開始就宣稱環(huán)評單位及其負(fù)責(zé)環(huán)評報(bào)告的技術(shù)人員是具備了國家規(guī)定的環(huán)評資質(zhì)。但是，在爭議已經(jīng)發(fā)生的情況下，這一“官方”說法并沒有消除居民對該機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)人員專業(yè)能力的懷疑。從他們后來選擇了清華大學(xué)的教師和博士后的行動來看，比起經(jīng)國家行政機(jī)關(guān)核定這一“官方認(rèn)可”的資質(zhì)，他們更傾向于像知名高校這種有良好“口碑”和較高“聲譽(yù)”的專業(yè)機(jī)構(gòu)。這反映出在居民的期待中，作為爭議裁決者的專家應(yīng)當(dāng)不是簡單的具備國家規(guī)定的“資質(zhì)”，還應(yīng)具有超出行業(yè)平均水平的較高“權(quán)威”。而政府方也意識到了這一點(diǎn)，在后來的交流中，地方政府也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，環(huán)評報(bào)告的專家評審組包括了來自北京大學(xué)、中山大學(xué)的環(huán)評專家。

第二，專家的利益無涉。環(huán)境影響評價(jià)作為行政許可程序的一個環(huán)節(jié)，屬于所謂的規(guī)制科學(xué)(regulatory science)，*Sheila Jasanoff, “Procedural choices in regulatory science”， Technology in society 17.3 (1995): 279-293.其與一般作為純粹學(xué)術(shù)研究的科學(xué)的不同是它存在于規(guī)制過程之中，政策導(dǎo)向性強(qiáng)，這意味著其結(jié)論與現(xiàn)實(shí)利益調(diào)整直接相關(guān)，因此無法避免成為利害相關(guān)方爭奪和利用的對象，相應(yīng)地，也難免被懷疑或指責(zé)為不客觀和不中立。*David Michaels and Wendy Wagner, “Disclosure in Regulatory Science”, 302 Science, 2073(2003).西部通道事件中，居民多次以環(huán)評單位是深圳市環(huán)保局“直屬事業(yè)單位”而指責(zé)環(huán)評單位與行政審批單位存在利益關(guān)系，而政府方被迫反復(fù)解釋環(huán)評單位是獨(dú)立核算的事業(yè)單位，與環(huán)保局之間只是業(yè)務(wù)主管關(guān)系而無利益關(guān)聯(lián)。但這種說法顯然未能說服居民基于生活經(jīng)驗(yàn)而作出的“利益關(guān)聯(lián)”判斷，甚至在省環(huán)保局的行政復(fù)議書明確認(rèn)定深圳市環(huán)保局與環(huán)評單位并不存在《環(huán)境影響評價(jià)法》第19條規(guī)定的利益關(guān)系之后，仍有居民在網(wǎng)上發(fā)貼堅(jiān)稱：“存在利益關(guān)系是事實(shí)?！?http://bbs.szhome.com/commentdetail.aspx?id=10119761.

西部通道事件中，政府從未公開否定居民有關(guān)“第三方機(jī)構(gòu)”進(jìn)行環(huán)評以裁斷環(huán)評爭議的提議，其隨后啟動的“專家復(fù)審”程序，從上述信任保障要素來看，在很大程度與居民的這一提議是相通的：復(fù)審專家全部從“國家專家?guī)臁敝小半S機(jī)抽取”，在專業(yè)能力和利益無涉兩方面均滿足了居民的期待，事實(shí)上也并無居民對這些復(fù)審專家的專業(yè)能力、中立性和評審結(jié)論表示異議。*在“專家復(fù)審”之后，居民們公布的《業(yè)主大會公示》以及部分業(yè)主表示仍然不滿的網(wǎng)上言論，均不再提及廢氣排放超標(biāo)問題，而轉(zhuǎn)向綠化帶面積和高架橋部分噪音污染等議題。就此而言，這一成功的嘗試，不僅值得其他地方政府效仿，而且也值得下一步完善公眾參與及風(fēng)險(xiǎn)交流相關(guān)制度時(shí)借鑒。

需要補(bǔ)充指出的是，西部通道事件中，居民提議的“第三方環(huán)評”未能實(shí)現(xiàn)，并不妨礙居民最終接受了政府組織實(shí)際實(shí)施的“專家復(fù)審”。這一事實(shí)的制度意涵是，明確前述制度要素比起規(guī)定具體制度設(shè)計(jì)方案更加重要，因?yàn)闈M足前述保障性制度要素的具體方案并不是唯一的。只要具備了上述關(guān)鍵要素，即開放公眾參與機(jī)會并滿足專家的專業(yè)水平和利益無涉要求，具體的實(shí)施方案完全可以允許因時(shí)、因地制宜的探索和試驗(yàn)。

六、 結(jié)語

在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中，確保有效的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與并非沒有代價(jià)。*典型的代價(jià)是時(shí)間上的花費(fèi)。參見Thomas O.McGarity：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的公眾參與》，載金自寧編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，法律出版社2012年版，頁230。但是，面對一個不斷工業(yè)化、專業(yè)化和科技化的社會，風(fēng)險(xiǎn)交流已經(jīng)成為各國政府在環(huán)境保護(hù)、食品安全、職業(yè)健康等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域里難以回避的任務(wù)。早在20世紀(jì)80年代，研究者們即已指出，*Covello, Vincent T., Detlof von Winterfeldt, and Paul Slovic. “Communicating scientific information about health and environmental risks: Problems and opportunities from a social and behavioral perspective.” Uncertainty in risk assessment, risk management, and decision making. Springer US, 1987， pp.221-239.良好的風(fēng)險(xiǎn)交流除了具有啟蒙、知情權(quán)、態(tài)度改變等功能之外，還具有公共涉入和公眾參與功能。西部通道事件不僅驗(yàn)證了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者面對的往往并非純粹的科學(xué)問題而同時(shí)也是多元參與的民主治理問題，而且還表明了，在這樣一個科學(xué)與政治交織的領(lǐng)域里，有效的風(fēng)險(xiǎn)交流不僅十分有必要，而且也具有現(xiàn)實(shí)的可能性。

本文認(rèn)為，西部通道事件這一中國本土案例，為行政官員——居民之間的互動實(shí)踐提供了一個具有代表性的樣本，可以幫助我們更好地理解風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中公眾參與程序和民眾與專家在共同進(jìn)入同一行政決策過程時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流的可能性。為了展示這一點(diǎn)，本文以解剖麻雀的方法透視分析了這一事例，通過總結(jié)該事件的兩大爭議焦點(diǎn)(第二部分)、分析既定規(guī)范給定的行動空間(第三部分)和行動者創(chuàng)造性實(shí)踐(第四部分)，揭示了其成功經(jīng)驗(yàn)并指出了關(guān)鍵所在。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)交流理論分析論證了這種成功經(jīng)驗(yàn)從可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性所需要的保障性制度要素(第五部分)。

近年來，我國與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的公共決策有不少遭遇爭議甚至激烈抗?fàn)帲恍?如什邡和啟東)甚至局部失控而引發(fā)暴力沖突乃至社會騷亂，而許多地方政府的應(yīng)對方式也明顯“亂了章法”：早期對群眾訴求和主張不理不睬，矛盾激化升級后又匆忙收回原本“合法許可”給企業(yè)的項(xiàng)目，由此不僅損害了政府的公信力，還“培育”了“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的社會心態(tài)。凡此種種，既暴露出實(shí)證法上公眾參與制度框架的種種缺陷，也暴露出政府風(fēng)險(xiǎn)交流策略和行動的種種不足。在此背景下，本文對于西部通道事件中風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與的經(jīng)驗(yàn)研究和探索因此具有重要的參考意義。就此而言，也可以說，正因?yàn)橹袊F(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與法律制度還有待完善，西部通道事件的成功經(jīng)驗(yàn)才如此難能可貴，而各類行動者的實(shí)踐智慧才特別值得認(rèn)真對待。

本文集中關(guān)注對個案經(jīng)驗(yàn)的觀察和分析，在此無法構(gòu)建一個無所不包的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與制度體系，甚至也無法構(gòu)建一個完整的、作為風(fēng)險(xiǎn)交流制度組成部分的專家制度體系。本文只希望通過面向真實(shí)世界的個案研究，彰顯理想的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與制度所不應(yīng)忽略一種可能性以及保障這種可能性的關(guān)鍵制度要素。首先是因?yàn)檫@種可能性是很容易被書齋里的“沙盤演練”所忽略的。前面對現(xiàn)有相關(guān)研究的綜述也表明，這種可能性在當(dāng)前的確是在很大程度上被研究者忽略了。其次是因?yàn)閭€案的意義并不能被過分夸大。西部通道事件的成功解決，的確具有雖然有限卻又十分重要的制度意涵，在缺乏保障性制度的明確指示和約束的情況下，很難保證這一個案中的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)茉谄渌愃剖录械玫浇梃b。這就是為什么本文在第五部分對保障性制度要素展開討論的原因。但是，若要構(gòu)建完整的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與制度體系，還需要更多研究工作。

最后，本文采取了“講故事”的方法來描述西部通道事件過程，但理論上這個故事可能有千萬種講法，事實(shí)上這個故事也有著許多個版本。但無論哪種講法、哪個版本，對原始材料的整理和取舍都是必不可少的。為了集中于本文所關(guān)注的問題，本文不得不放棄了許多可能很有價(jià)值的信息，比如，媒體在事件進(jìn)程中的作用和我國中央環(huán)境行政機(jī)關(guān)對地方政府相關(guān)決策的影響。這些都是很值得研究的課題，但是，只能留待后續(xù)的研究了。