【內容提要】貿易援助的監(jiān)督和評價制度是貿易援助活動的重要組成部分。貿易援助評價制度迄今為止的發(fā)展都是在WTO體系內實現(xiàn)的，它調動了大量的援助資金、提高了參與各方對于貿易在發(fā)展中的地位的認知，提升了最不發(fā)達國家的貿易能力，這很大程度上獲益于較為完備的貿易援助評價體系。需要指出的是，貿易援助也是2015年后國際發(fā)展議程指標的重要組成部分，今后貿易援助將被整合到更大的全球發(fā)展努力之中。無論是其現(xiàn)實發(fā)展，還是其未來趨勢，貿易援助評價制度均對中國對外援助帶來嚴峻挑戰(zhàn)，中國應前瞻性地思考如何建構中國特色的援外評價體系：一方面，應借鑒貿易援助評價制度的先進經驗，堅持定量監(jiān)督與定性監(jiān)督相結合，自我評價、相互監(jiān)督與公眾監(jiān)督相結合，構建邏輯體系完整的援外監(jiān)督體系；另一方面，應立足于2015年后國際發(fā)展議程確立后的貿易援助發(fā)展趨勢，著眼未來，推動中國特色的援外評價制度的建構。

【關鍵詞】貿易援助 評價制度 2015年后國際發(fā)展議程 中國對外援助

【作者簡介】曹俊金，上海杉達學院法學系講師，華東政法大學博士生

【中圖分類號】F74

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）02-0123-17

貿易援助（aid for trade）作為WTO幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)經濟增長的發(fā)展方式，自2005年12月香港第六屆部長級會議正式提出這一倡議以來已經開展了八年多。 貿易援助的監(jiān)督和評價既體現(xiàn)了貿易援助的開展實效，也成為貿易援助資源得到有效使用的重要保障?？紤]到對貿易援助活動進行評價和監(jiān)督的重要意義，許多貿易援助工作文件 均將貿易援助的評價與監(jiān)督作為其主要工作內容，WTO貿易與發(fā)展委員會也多次就貿易援助的評價和監(jiān)督問題進行探討。本文擬通過對貿易援助評價制度的研究， 反思我國對外援助監(jiān)督和評價工作中存在的問題并借鑒貿易援助評價體系的優(yōu)點，分析我國參與2015年后國際發(fā)展議程的貿易援助時可能遇到的挑戰(zhàn)及其對策，也擬為我國對外援助制度中評價體系的構建提出建議。

一、貿易援助評價制度的現(xiàn)狀與未來評估

盡管貿易援助評價制度迄今為止的發(fā)展都是在WTO體系內實現(xiàn)的，但隨著有關2015年后國際發(fā)展議程的討論和制定，它可能被納入更大的國際發(fā)展努力框架之中，進而對中國的援外活動產生更大的壓力。

（一）WTO貿易援助評價的開展

在貿易援助倡議啟動之時，貿易援助特別工作小組（The Task Force，以下簡稱“特別工作小組”）就提出了貿易援助評價制度的初步構思，強調應加強貿易援助資金流全球問責，并指出所有的援助方和受援國有責任報告援助的進程和結果。 其中援助方應就貿易援助資金的總額、援助計劃及貿易援助的形式等進行報告，受援國應就貿易政策整合入國家發(fā)展戰(zhàn)略的情況、貿易戰(zhàn)略的框架、貿易援助需求、貿易援助的實施和影響等事項作出報告。圍繞上述要求，2007年WTO與經濟合作與發(fā)展組織（OECD）建立了貿易援助監(jiān)督框架作為全球評審機制，其目的是對貿易援助提供一幅全景圖，使國際團體得以評價正在發(fā)生和尚未發(fā)生的進程，明確哪些地方仍需改進。 WTO聯(lián)合OECD通過敦促援助方和受援國進行自我評價（self-assessment）、對貿易援助活動相關主體發(fā)放調查表（questionnaire）等方式，目前已完成四次貿易援助全球評審（Global Review）。 應當指出的是，除了WTO與OECD聯(lián)合開展的貿易援助全球評審之外，還包括各個地區(qū)開展的區(qū)域評審以及參與貿易援助的國際機構、國家、企業(yè)等的相互監(jiān)督和評價。貿易援助評價制度正是從宏觀—中觀—微觀各個層面對貿易援助活動的開展情況進行監(jiān)督和評價，以全面、正確反映貿易援助對發(fā)展中國家在經濟增長以及減少貧困方面的實際效果。

（二）貿易援助評價的原則

《關于援助有效性的巴黎宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness，以下簡稱《巴黎宣言》）確立的國家自主決策、一致性、協(xié)調性、成效管理、相互問責等五項原則是貿易援助活動開展的基本原則，同時也是進行評價和監(jiān)督的基本原則。在這五項基本原則中，成效管理原則和相互問責原則是貿易援助監(jiān)督和評價的主要原則，也可以為我國參與2015年后國際發(fā)展議程的發(fā)展援助及我國對外援助活動的監(jiān)督評價制度提供借鑒。

其中成效管理原則（Managing for Results）是指從預期成果出發(fā)來管理和實施援助的原則。具體而言，受援國以預期成果為邏輯起點，啟動其自身的成果導向戰(zhàn)略，注重發(fā)展周期中從計劃到實施再到評價各個階段的成果。援助國依賴并支持受援國確定的優(yōu)先領域、目標、體系以及計劃并實施工程與項目的能力，通過報告項目實施結果來評估他們的發(fā)展進程和成果。 成效管理原則構建了一個受援國自我評價的平臺，同時依賴援助國的成效評價和監(jiān)督，來推動受援國切實開展援助項目和援助工程。

相互問責原則（Mutual Accountability）是指援助國和受援國對于發(fā)展援助的成效互相負責的原則。相互問責原則也對受援國與援助國分別提出了要求，強調受援國對其公民和議會負責，在規(guī)劃、實施與監(jiān)督階段，受援國公民社會可以參與討論，而議會則應核定政府當局的預算，援助國的主要職責在于保障援助資金流向的透明度問題，及時、透明、全面地提供關于援助資金流的各種信息，使受援國當局得以向其公民和立法機構提交全面的預算報告，并與受援國一同進行援助實效的共同評價。相互問責原則既體現(xiàn)了受援國和援助國存在的緊密伙伴關系，又充分體現(xiàn)兩者在援助事項上的相互監(jiān)督與相互負責，這對于援助資金的有效使用以及援助效果的實現(xiàn)具有重要意義。

（三）貿易援助評價體系的邏輯框架

貿易援助評價體系從邏輯框架上被認為主要由四個要素構成，分別是需求（demand）、回應（response）、成果（outcomes）及影響（impact），并且通過建立案例庫（case stories）來反映貿易援助的成果及其產生的影響。 需求是指受援國在評價之后所提出的需要加強的地方，如在發(fā)展戰(zhàn)略中將貿易作為主流及優(yōu)先發(fā)展的領域；回應是指援助方在評價之后所采取的措施，比如實施貿易援助項目及工程；成果是指援助方和受援國通過發(fā)展援助的合作之后產生的直接結果，比如基礎設施進一步完善，貿易能力加強等等；影響是指貿易援助活動的目標實現(xiàn)程度，如貿易績效的提高和貧困的降低等。

WTO/OECD以上述四個要素為中心，從定性和定量兩個不同維度為主線來構建貿易援助評價體系的邏輯框架。在定量信息（Quantitative Information）的收集方面，由OECD官方發(fā)展援助的債權人報告系統(tǒng)（Creditor Reporting System， CRS）數(shù)據(jù)庫提供每年的貿易援助資金的全球流向信息。定性信息（Qualitative Information）則由WTO和OECD通過問卷調查的方式收集，依靠援助方和受援國的自我評價取得，并允許援助方和受援國就CRS數(shù)據(jù)庫所統(tǒng)計的貿易援助數(shù)據(jù)予以精確化。

圍繞貿易援助的邏輯框架，WTO就以下幾個方面進行審查：第一個方面是關于受援國的一系列基本指標，包括人口、國內生產總值（GDP）、生產部門在國內生產總值中所占份額、政府預算、援助依賴性、貧困程度、收入分配等項目。第二個方面展示了貿易援助的數(shù)據(jù)，如部門分配，貿易援助份額等。第三個方面包含國家的貿易政策等一系列指標，如貿易政策與國家發(fā)展策略相整合的程度、進出口的貿易限制指標等。第四個方面審查受援國的貿易表現(xiàn)及有效參與全球市場的能力，包括貨物貿易和服務貿易的進出口情況以及部門貿易的數(shù)據(jù)。WTO/OECD在綜合以上幾個方面的因素之后，最終由這兩個機構協(xié)同相關的國際發(fā)展機構、受援國及援助國等，對貿易援助活動的開展情況作出評價。

（四）貿易援助活動開展的成效

貿易援助的監(jiān)督和評價體系不斷地將貿易援助推向更為積極的方向，同時也清楚地體現(xiàn)貿易援助活動開展的成效。其中最為重要的一點便是貿易援助倡議調動了大量的援助資金，2009年援助方的援助承諾達到400億美元，相較于2002—2005的基準提高了60%，比2007年的數(shù)據(jù)提高了31%。 根據(jù)2013年的貿易援助全球評審，2010年的援助承諾達到了最高值480億美元，2011年因受全球金融危機影響而略有下降，為415億美元。 最不發(fā)達國家成為貿易援助活動的最大受益方，從2002年的52億美元增加到2009年的121億美元，使得最不發(fā)達國家享有的貿易援助資金份額從原來的26.5%增長到2009年的30.4%， 其直接結果是在2000—2009年間（盡管其間經歷了全球金融危機），最不發(fā)達國家總出口量以每年14.6%的速度增長，接近于世界平均增長率（7.8%）的兩倍。

此外，貿易援助活動還提高了參與各方關于貿易在發(fā)展中的地位的認知，幫助受援國引進了先進的技術和管理經驗，獲得了寶貴的融資和發(fā)展契機，許多國家在能力建設方面都取得了巨大的成就，這使得受援國更好地理解貿易對于促進國家經濟發(fā)展的重要作用，提高了其參與國際貿易的積極性。

（五）WTO貿易援助評價制度特點評析

通過前述分析，可以發(fā)現(xiàn)WTO貿易援助評價體系存在如下特點：

第一，貿易援助的評價制度標志著國際發(fā)展援助體系的進一步成熟。國際發(fā)展援助已有幾十年的歷史，目前許多國家以及國際組織在提高發(fā)展援助額度的同時也注重對發(fā)展援助的評價。在這個大背景下，貿易援助的評價制度是發(fā)展援助理論在WTO貿易援助倡議中的具體化和應用，并且在WTO貿易援助活動實施過程中形成了相對完備的制度體系，標志著國際發(fā)展援助理論更加全面、成熟，貿易援助實踐更加豐富、完善。

第二，貿易援助評價制度既從宏觀層次上體現(xiàn)貿易援助活動所帶來的積極成果，也從中觀和微觀層次上評價貿易援助的實施情況，還從定量和定性兩個方面出發(fā)對貿易援助的活動進行評價、監(jiān)督。定性和定量評價相結合的方式，一方面能夠從不同角度對貿易援助進行監(jiān)督，另一方面還便于發(fā)現(xiàn)貿易援助中存在的問題并及時作出相應調整。

第三，貿易援助的基本原則為貿易援助活動的評價和監(jiān)督提供了全面指引。其中的成效管理原則和相互問責原則既注重于加強援助過程的監(jiān)管，又立足于對援助有效性的監(jiān)管；既側重于提高貿易援助透明度，也強調對于援助結果的相互評價。這些基本原則的內涵在實踐中不斷豐富，同時也可以為我國構建援外制度評價體系提供借鑒。

第四，貿易援助評價制度注重運用自我評價、相互問責以及公開監(jiān)督等方式來對貿易援助活動進行監(jiān)督，這就要求貿易援助參與各方客觀地對自身的行為作出評價，并以此來督促自己更積極地參與貿易援助活動。

（六）2015年后國際發(fā)展議程與貿易援助

2000年9月，各國元首和政府首腦聚集紐約聯(lián)合國總部，通過《聯(lián)合國千年宣言》（以下簡稱“千年宣言”），確立了今后行動的一系列關鍵目標。由于《千年宣言》中設定的大多數(shù)目標是以2015年為最后期限，但根據(jù)目前的狀況預計到2015年可能很多具體目標都無法得到實現(xiàn)。即使能夠實現(xiàn)，為今后更高層次的可持續(xù)發(fā)展，在2015年之后仍需對這些發(fā)展目標作出更進一步的努力。 因此，探討和擬定2015年后國際發(fā)展議程的框架是目前最為重要的發(fā)展課題。從聯(lián)合國的工作動向而言，2015年后國際發(fā)展議程框架中可能包含的“新型全球伙伴關系”將繼續(xù)完成千年發(fā)展目標八（即全球發(fā)展伙伴關系）所未能完成的任務，尤其是有關官方發(fā)展援助、氣候融資和國內資源調動的承諾。 官方發(fā)展援助將繼續(xù)發(fā)揮無可替代的作用，特別是對于最不發(fā)達國家、內陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家等國家而言尤為重要。 那么，貿易援助作為發(fā)展援助的一種表現(xiàn)方式，與2015年后國際發(fā)展議程到底會有怎樣的互動關系，我國今后在參與2015年后國際發(fā)展議程框架下的貿易援助項目時可能遇到哪些問題以及如何應對，這對于中國今后的援外工作以及我國在國際社會中的角色和作用而言，具有非常重要的意義。

盡管貿易援助一詞在2005年WTO第六屆部長級會議提出貿易援助倡議（Initiative）之后才引起國際社會的廣泛關注，但貿易援助本身并不是一種新的現(xiàn)象，也并非僅是WTO體系內的貿易課題，它還是國際社會中重要的發(fā)展議題。其淵源可以追溯到20世紀80年代，當時國際貨幣基金組織和世界銀行將支持發(fā)展中國家通過貿易自由化參與世界經濟作為其貸款項目和活動的主要方面。 貿易援助作為重要的發(fā)展議題，與2015年后國際發(fā)展議程的推進具有非常緊密的聯(lián)系：

一方面，從性質上而言，貿易援助并不代表新的官方發(fā)展援助目標，而是呼吁快速劃撥和使用一部分官方發(fā)展援助資金以提高發(fā)展中國家從貿易中受益的能力。 而官方發(fā)展援助又是聯(lián)合國千年發(fā)展目標下第八項目標的首要指標，也是目前與預設目標差距最大的指標之一。 此外，促成新型全球伙伴關系是2015年后國際發(fā)展議程的關鍵要素，并將繼續(xù)完成目標八所未完成的工作，包括達到經合組織發(fā)展援助委員會（OECD-DAC）援助國援助總額占其國民總收入0.7%的目標，以及現(xiàn)有的其他政府間協(xié)議等。 由此可見，“官方發(fā)展援助”必將成為今后發(fā)展議程實施的優(yōu)先領域。因此，作為官方發(fā)展援助重要組成部分的貿易援助 ，如果能夠較好地動員貿易援助資金，勢必能有效拉動官方發(fā)展援助資金總額，也因而有助于2015年后國際發(fā)展議程中新型全球伙伴關系的促成。

另一方面，無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，越來越多的人認識到，貿易可帶動經濟增長并最終減少貧困。但發(fā)展中國家飽受多層面的供應方能力限制（諸如貿易政策障礙、基礎設施落后、融資和技術渠道狹窄等）的困擾，而使其無法進行貿易整合，更無法實現(xiàn)增長、減少貧困。 這種限制的存在是發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達國家無法通過實施貿易規(guī)則并從中受益的原因，援助則是幫助其擴大貿易、去除限制的重要途徑，而貿易援助為這種交流的開展提供了理想的平臺。 簡而言之，援助可以促成貿易，貿易刺激經濟增長而降低貧困，最終促成發(fā)展。也正是基于其對于發(fā)展的重要推動，聯(lián)合國秘書長對貿易援助寄予厚望，要求發(fā)展中國家應確保貿易援助納入其援助實效的關鍵原則，通過貿易援助支持發(fā)展中國家發(fā)展生產和貿易能力，實現(xiàn)包容性增長。

二、中國對外援助評價體系面臨的挑戰(zhàn)

中國作為新興經濟體及最大的發(fā)展中國家，在國際經濟舞臺上正發(fā)揮越來越重要的作用。截至2009年底，中國累計對外提供援助金額達2562.9億元人民幣， 且近年來對外援助金額仍不斷增長，2010年中國對外援助金額為136.11億元， 2011年上升到158.98億元， 2012年已達166.91億元。 在這種大背景下，中國對外援助活動的法律規(guī)制也成為一種現(xiàn)實需求，2011年中國“贈馬其頓校車案”所引發(fā)的爭議即是對外援助領域欠缺法律調整的集中爆發(fā)，其中對外援助的監(jiān)督和評價是對外援助立法中最為突出的問題。而2015年后國際發(fā)展議程的討論及貿易援助被納入議程的前景，使中國的對外援助監(jiān)督與評價面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）法律與機制體系面臨的挑戰(zhàn)

隨著WTO體系內貿易援助的發(fā)展，中國現(xiàn)有的對外援助監(jiān)督與評價體系在法律和機制體制方面的嚴重不足都日益暴露。

從現(xiàn)有的對外援助法律文件而言，主要可以歸納為以下三個方面的規(guī)范性文件：第一是關于對外援助資金管理的法律規(guī)范，如商務部發(fā)布的《對外援助成套項目財務管理辦法》（2010）、財政部發(fā)布的《對外援助支出預算資金管理辦法》（1998），原對外貿易經濟合作部、財政部、中國銀行聯(lián)合發(fā)布的《中國政府對外提供一般物資援助財務管理辦法》（2002）等。第二是關于對外援助人員管理的法律規(guī)范，如商務部發(fā)布的《關于公開征聘對外援助項目評審專家的通知》（2004）、《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》（2004）等文件。第三是關于對外援助項目管理方面的規(guī)范性文件，如商務部發(fā)布的《對外援助物資項目管理辦法》（2011）、《對外援助物資項目實施企業(yè)資格管理辦法》（2011）、《對外援助成套項目管理辦法（試行）》（2009）、《對外援助成套項目施工任務實施企業(yè)資格認定辦法》（2004）以及商務部經濟合作局發(fā)布的《對外援助成套項目技術資料歸檔整理與移交辦法》（2011）等文件。

由此可見，我國目前關于對外援助活動監(jiān)督及評價方面的規(guī)范比較少，僅在援外資金管理及援外項目管理方面有所涉及，而且尚未出臺有關監(jiān)督、評價對外援助職能部門的規(guī)范性文件。因此，從法規(guī)體系上而言，目前我國在對外援助活動中并不存在既成的監(jiān)督和評價制度。

就對外援助活動的職能部門及具體分工而言，目前主要由商務部下設的對外援助司負責開展援外工作，包括擬訂并執(zhí)行對外援助政策和方案、簽署并執(zhí)行有關協(xié)議、編制并執(zhí)行對外援助計劃、監(jiān)督檢查援外項目執(zhí)行情況、管理援外資金和援外優(yōu)惠貸款、推進援外方式改革等。其他部委在其各自職責范圍內也承擔與對外援助相應的工作，如外交部按照外交總體布局，就經濟合作、經援、軍援等重大問題，負責與有關部門協(xié)調，向黨中央、國務院報告情況，提出建議；財政部負責制定對外援助的具體預算并監(jiān)督實施，管理援外經費；科技部負責組織科技援外相關工作；衛(wèi)生部組織指導衛(wèi)生方面的國際交流合作與衛(wèi)生援外有關工作，承擔組織指導衛(wèi)生方面的政府與民間的多雙邊合作交流和衛(wèi)生援外有關工作；農業(yè)部參與農業(yè)對外援助政策和規(guī)劃制定，協(xié)助有關部門組織實施農業(yè)援外項目?？梢园l(fā)現(xiàn)，中國在長期的實踐中已摸索出一套較為完備的對外援助執(zhí)行體系，已經形成了以商務部為主要實施機構、其他部門共同參與的聯(lián)動機制，這也是我國60年對外援助經驗的總結。

但是，一個完整的對外援助制度，除了援助執(zhí)行制度之外，援助的決策、監(jiān)督和評價制度也都是必不可少的重要組成部分。我國對外援助的決策透明度并不高，目前并未設立一個專門的機構對援外活動作出決策。對于外部世界而言，我國的援外決策是怎樣制定的，決策主體是誰，決策過程是怎樣的等都籠罩著幾分神秘的色彩，決策內容更無須經過人大的批準，因此我國對外援助工作的隨意性較大，政策變動也較多。 正因為不存在相應的決策機構，對外援助工作執(zhí)行機構的權力相對而言就比較大。

在對外援助工作的監(jiān)督和評價方面，我國目前尚未設立專門的對外援助監(jiān)督和評價機構，盡管商務部和財政部在對外援助資金的使用上行使一定程度的監(jiān)督權。如《商務部對外援助成套項目財務管理辦法》規(guī)定：商務部有權根據(jù)國家有關法律、法規(guī)和財務規(guī)章制度對成套項目預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。成套項目實施企業(yè)應當接受商務部及有關部門的財務監(jiān)督檢查，并執(zhí)行檢查部門提出的處理意見。商務部將定期對成套項目資金的使用管理情況進行檢查巡視，并對資金使用效果進行評估。但商務部的這種監(jiān)督權可以說并不合適，更談不上充分。商務部作為對外援助活動的執(zhí)行和管理部門，如果同時承擔監(jiān)督職能，要求其監(jiān)督自己的行為，那么這將與權力制衡、分立理論背道而馳，監(jiān)督職能形同虛設。

再如財政部《對外援助支出預算資金管理辦法》規(guī)定：財政部有權根據(jù)國家有關法律、法規(guī)和財務規(guī)章制度對主管部門援外支出預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。主管部門及執(zhí)行援外任務的單位應當接受財政部的監(jiān)督檢查，并執(zhí)行財政部提出的檢查意見。主管部門應對執(zhí)行援外任務的單位進行財務監(jiān)督檢查。財政部和主管部門應定期或不定期地對援外資金的使用管理情況進行檢查巡視。主管部門及執(zhí)行援外任務的有關單位應如實向財政部提供所需資料，及時反映援外資金使用的情況。可以認為，財政部在資金管理方面行使監(jiān)督職能是正當且專業(yè)的，但其監(jiān)督權行使的范圍也就僅限于此，在援助決策的作出、援助程序以及援助活動的后期評估方面均無法進行有效監(jiān)督，而且實踐中財政部能在多大程度上對援外資金的使用進行監(jiān)督也存在疑問。

縱觀其他國家的對外援助管理體系，都趨向于建立獨立的監(jiān)督、評價機構。如美國的發(fā)展援助機構專門建立了發(fā)展信息和評估中心（Center for Development Information and Evaluation），瑞典的評估工作由瑞典開發(fā)評估署（SADEV）實施，愛爾蘭則在外交部設立了一個獨立的咨詢委員會以進行更獨立和更有價值的評估。 德國也正在計劃建立一個獨立的評估機構以提高評價的獨立性及合法性。 WTO貿易援助的監(jiān)督和評價也同樣如此，在貿易援助過程中，由OECD的CRS數(shù)據(jù)庫來統(tǒng)計援助資金流，這無疑是一個非常有力的監(jiān)督手段。

隨著中國對外援助工作的不斷推進，對外援助監(jiān)督和評估機制的長期缺失勢必造成對外援助活動的低效，最終妨礙對外援助宗旨和目標的實現(xiàn)。此外，對外援助既是重要的外交行為，又是不可或缺的國際經濟合作行為，援外活動能否取得預設的戰(zhàn)略效果很大程度上取決于對外援助的有效性，而對外援助的監(jiān)督評價機制則是援助實效的根本保證。因此，借鑒WTO的貿易援助評價制度，探討我國如何更好地參與2015年后國際發(fā)展議程框架下的貿易援助，并研究構建我國援外活動的監(jiān)督及評價體系，是目前援外工作的當務之急。

（二）貿易援助被納入2015年后國際發(fā)展議程對中國的挑戰(zhàn)

應當指出的是，在WTO貿易援助體系中，貿易援助的實施成果由援助資金的籌集、貿易指標的衡量等方面決定。而在聯(lián)合國發(fā)展議程中，除了前述WTO所關注的貿易指標之外，通過貿易所帶來的發(fā)展福利更是聯(lián)合國發(fā)展議程關注的重點。鑒于貿易援助與2015年后國際發(fā)展議程存在的緊密聯(lián)系，實施貿易援助所取得的進展也勢必成為2015年后國際發(fā)展議程的評價對象。我國作為最大的發(fā)展中國家和最大的新興經濟體，在未來的國際社會中必然會發(fā)揮越來越重要的作用，進而必然會承擔與其地位相應的國際責任。因此，中國在參與2015年后國際發(fā)展議程框架下的貿易援助時，由于我國本身有關援外活動的監(jiān)督和評價機制并不完善，在提升貿易援助實施的效果及其評價方面，也勢必會面臨相應的挑戰(zhàn)。

第一，如何應對2015年后國際發(fā)展議程框架下的貿易援助全球監(jiān)督和評價機制。秘書長在報告中指出，對于目標進展的監(jiān)督將是聯(lián)合國2015年后國際發(fā)展議程討論中新關注的領域。 2012年7月聯(lián)合國秘書長成立的高級別名人小組（HLP）在經過調查研究之后，認為應當通過精確的數(shù)據(jù)，對每個新制定的目標和指標都配備與其相應的獨立、嚴格的監(jiān)督系統(tǒng)，從多個層面來分析這些發(fā)展目標和指標，從而使這項監(jiān)督工作不僅成為一項制約性工具，更是成為推動進步和提升合作的方式。 全球監(jiān)督機制分為三個層面，第一個層面通過審查發(fā)展報告來完成，第二個層面通過定期召開高級別全球論壇方式加以討論，第三個層面主要通過區(qū)域匯報和同行評審的方式進行。 由此可見，在2015年后國際發(fā)展議程中，不僅是貿易援助或是官方發(fā)展援助，而且其他所有發(fā)展目標和指標的實施進展都將以數(shù)據(jù)化、量化的方式納入全球監(jiān)督和評價系統(tǒng)，并定期接受檢驗和同行評審。但我國目前援外活動的監(jiān)督評價制度并不完善，援外活動和南南合作的透明度也有待提高，并未建立類似的發(fā)展援助數(shù)據(jù)庫用以監(jiān)督相應的指標，如何應對2015年后國際發(fā)展議程框架下的貿易援助全球監(jiān)督和評價機制提出的要求，是我國今后參與該議程所面臨的問題之一。

第二，如何應對2015年后國際發(fā)展議程框架下的貿易援助問責機制。建立有力的問責機制是目前2015年后國際發(fā)展議程討論中的重要議題，在高級別名人小組的建議報告中，要求尊重責任界限，信任各自的合作伙伴并履行承諾，并在適當?shù)募墑e執(zhí)行問責機制。 在締造新型全球伙伴關系時，所有參與方都承擔著相應責任，發(fā)達國家必須履行其對發(fā)展中國家作出的承諾。 同時，高級別名人小組也坦承，當前的發(fā)展中國家與先前的發(fā)展中國家的成分大為不同，如存在大型新興經濟體和最貧窮的國家，除了南北援助之外，發(fā)展中國家正通過南南合作的方式進行合作，發(fā)展能力會變得越來越強大。這也意味著，在不遠的將來，大型的新興經濟體對于全球發(fā)展的影響會越來越受重視，而這些經濟體今后在全球范圍內促進發(fā)展的角色和責任也將越來越多地被強調。我國作為最大的發(fā)展中國家和新興經濟體，是否需要作出相應的合作發(fā)展承諾，并將貿易援助和發(fā)展指標納入2015年后國際發(fā)展議程可能包含的問責機制中去，也是中國面臨的難題。

第三，如何提高2015年后國際發(fā)展議程設定的貿易援助實效問題。無論是21世紀初啟動的聯(lián)合國千年發(fā)展目標，還是目前正在探討的2015年后國際發(fā)展議程，都是以成果為導向的發(fā)展進程。打造新型全球合作伙伴關系，實質上是以團結、合作、相互尊重為基礎，利用國家間的互幫互助、互相合作，通過“先富帶動后富”式的努力實現(xiàn)全球共同、可持續(xù)發(fā)展的目標。因此，2015年后國際發(fā)展議程的核心環(huán)節(jié)就在于能否促成新型全球合作伙伴關系，而官方發(fā)展援助的援助實效實際上是新型全球合作伙伴關系能否有效促成和實現(xiàn)預設目標的關鍵。在此背景下，對貿易援助的援助實效及其間接促成的目標和指標的評價就具有了重要意義。在今后的貿易關聯(lián)援助中，中國究竟能否切實提高援助有效性，以及能否通過貿易援助實效來實現(xiàn)與自身相關的各項目標和指標，也是可能面臨的重要問題。

三、構建中國特色的援外評價體系

貿易援助活動的開展使得國際社會更加重視貿易關聯(lián)援助對發(fā)展目標實現(xiàn)的作用，而貿易援助評價制度在貿易援助開展過程中也發(fā)揮了極為重要的作用。正是由于存在較為完善的貿易援助監(jiān)督和評價體系，才使得貿易援助活動有條不紊地展開，進而為今后更深入地開展貿易關聯(lián)援助奠定基礎。

（一）WTO貿易援助評價制度對我國對外援助評價體系的啟示

如上所述，在中國對外援助制度構建中，無論是在WTO體系內開展貿易援助活動，還是參與2015年后國際發(fā)展議程框架下的貿易援助活動，或者是開展其他國際發(fā)展援助，對外援助評價和監(jiān)督制度必定是其中重要的組成部分——沒有監(jiān)督的權力必將導致腐敗，也必將是低效的。因此，盡管WTO貿易援助評價制度并非盡善盡美，但這并不妨礙我們從如上的較為完善的援助評價制度中獲得啟示并進行合理借鑒：

首先，必須構建邏輯體系完整的援外監(jiān)督體系。我國對外援助制度的評價體系在邏輯架構上應當是較為完善的，結合貿易援助評價制度及中國的實際情況，筆者認為中國援外制度中的評價和監(jiān)督的內容至少應當包括：對于資金流量的監(jiān)督、對于資金使用的監(jiān)督、對于項目管理和質量的監(jiān)督、對于我國援外工作人員廉潔性的監(jiān)督以及援外項目產出的評價和監(jiān)督、對于援外項目對受援國發(fā)展所產生影響的評價等。從對外援助的監(jiān)督機構來看，不僅應當有執(zhí)行機構的自我監(jiān)督，還應當有統(tǒng)一的決策機構的事前監(jiān)督，以及監(jiān)督機構的事后監(jiān)督等。從對外援助監(jiān)管所涉及的對象來看，不僅應當包括對政府部門的監(jiān)督，還應當包括對如項目承包公司等項目實施主體以及受援國相關部門的監(jiān)督。只有構建了完善的監(jiān)督和評價體系，才能保證中國對外援助資金得到有效利用，中國對外援助才能產生預期效果。

其次，定量與定性監(jiān)督相結合。我國對外援助的歸口單位雖然是商務部對外援助司，但許多其他部門如財政部、外交部、農業(yè)部、科技部等在各自職責范圍內均行使相應的對外援助職權，這就使得援外的資金有效監(jiān)管存在較大困難。在此情況下，中國可以參照OECD以及WTO的做法，通過建立一個援外資金數(shù)據(jù)庫的方式來對資金流向進行統(tǒng)計。根據(jù)援助方式、援助項目以及援助部門的不同，在數(shù)據(jù)庫中進行分類，任何一個部門只要實施了對外援助相關活動，使用對外援助經費，就將該經費按照不同的用途納入相應的類別中。通過這種定量監(jiān)督的方式，既能精確統(tǒng)計我國的援外資金，又能夠增加對外援助的透明度，對援外資金的使用進行有效監(jiān)控。除了定量監(jiān)督以外，還應當實行定性監(jiān)督制度，即通過對于援外部門以及受援國合作部門的援助報告以及問卷調查的方式，對于我國對外援助的方式、資金以及成果進行監(jiān)督評價。

再次，依賴獨立的監(jiān)督和評價機構，注重成效管理。在我國對外援助監(jiān)督和評價制度構建中，應當要求援外部門以援助成效為出發(fā)點進行援助實效評價，通過援外部門的自我援助評價，及時公布對外援助實施情況，定期發(fā)布中國對外援助報告，衡量對外援助的成果，也作為之后進行對外援助的新起點。在自我評價的基礎上，由獨立的監(jiān)督和評價機構通過問卷調查、會談等方式，向受援國了解我國對援助項目的計劃、實施過程以及實施效果的反饋，對援外活動作出外部評價。

最后，提升監(jiān)督力度，互相負責，提高援助實效。我國應完善對外援助的監(jiān)督維度，對援外活動的監(jiān)督包括權力機構的監(jiān)督以及公眾的監(jiān)督。權力機構的監(jiān)督主要是指立法機構即全國人大及人大常委會的監(jiān)督，人大主要從預算、決算、援外項目審批以及援外報告對援外部門進行監(jiān)督，而公眾監(jiān)督則主要指非官方機構，包括媒體、公民等對援外部門進行監(jiān)督。此外，我國還應及時、透明、全面地提供關于援助資金流的各種信息以使受援國當局得以向其公民和立法機構提交全面的預算報告，并與受援國一同進行援助實效的共同評價?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，基于對我國和受援國相互負責的態(tài)度，提升對外援助活動的透明度，不斷提高對外援助有效性，實現(xiàn)我國對外援助的宗旨。

（二）立足2015年后國際發(fā)展議程建構有中國特色的對外援助評價體系

為進一步推進聯(lián)合國千年發(fā)展目標的進程，也更好地落實今后的2015年后國際發(fā)展議程，聯(lián)合國目前正研討的全球監(jiān)督體系構建方向與本文所探討的貿易援助的監(jiān)督評價體系具有極大的相似性。聯(lián)合國還倡議建立有力的問責制度，這種問責機制的建立也與作為WTO貿易援助所應遵循的《巴黎宣言》中的相互問責原則有異曲同工之妙。至于官方發(fā)展援助的提高援助實效的要求，則是WTO貿易援助開展以來一直所追求的以成效管理原則為基礎的援助目標。既然我國參與2015年后國際發(fā)展議程框架下的貿易援助所面臨的挑戰(zhàn)與WTO貿易援助的評價機制有如此高的關聯(lián)度，因此可以借鑒上述WTO貿易援助監(jiān)督評價制度及其相應原則，來探討中國在參與2015年后國際發(fā)展議程框架下的貿易援助問題方面的應對措施。

首先，針對2015年后國際發(fā)展議程可能建立和不斷完善的監(jiān)督評價機制問題，應當明確的是這不僅是對貿易援助或是官方發(fā)展援助資金流的監(jiān)督和評審，而是就整個議程所涉及的目標、指標等進程的全面監(jiān)測和評審。這種監(jiān)督依賴于多方面數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)計，既可以采用問卷調查的方式進行直接收集，也可以利用各國政府現(xiàn)有的官方數(shù)據(jù)進行分析。因此，為能更好地應對全球監(jiān)督評價機制，我國應當建立類似于OECD的CRS數(shù)據(jù)庫的對外援助數(shù)據(jù)庫，將貿易援助資金流和相應的貿易數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，在條件允許的情況下，依據(jù)今后2015年后國際發(fā)展議程擬定的各項目標和指標，在數(shù)據(jù)庫中補充與這些目標相應的指標，進行實時數(shù)據(jù)監(jiān)測。對外援助數(shù)據(jù)庫的構建是我國今后應對各類指標全球監(jiān)督的必要手段，也能為我國今后制定正確的外交和對外經濟合作戰(zhàn)略提供及時、精確的數(shù)據(jù)依據(jù)。

其次，針對問責機制問題，我國應堅持貿易援助的“共同但有區(qū)別”原則，在力所能及和適度的條件下開展貿易援助。如前所述，相互問責原則是貿易援助所應遵循的基本原則，既體現(xiàn)了受援國和援助國間的緊密伙伴關系，又充分體現(xiàn)兩者在援助事項上的相互監(jiān)督與相互負責。盡管目前無論是聯(lián)合國還是OECD的官方發(fā)展援助，或者是WTO的貿易援助，都尚未形成一種強制執(zhí)行援助承諾的共識和機制。但是相互問責原則的產生和演進為受援國要求援助國兌付援助承諾提供了國際法上的可能。另外，由于聯(lián)合國體系下的問責機制既可能是對發(fā)展目標和發(fā)展進程的問責，同時也可能是對于援助承諾和兌付的問責。因此，在當前國際社會不斷強調南南合作和新興經濟體援助作用的背景下，中國必須在對外援助中堅持“共同但有區(qū)別”原則，從自身國情出發(fā)，依據(jù)國力提供力所能及的援助，而不應隨意作出承諾，避免陷入被動尷尬的局面；還應注重充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，最大限度地結合受援國的實際需要開展援助，做到量力而行、盡力而為，這既是中國提供對外援助的原則，也是中國實施貿易援助的原則。

第三，針對貿易援助的援助實效問題，一方面應當規(guī)范我國貿易援助行為，另一方面還應構建完善的對外援助監(jiān)督和評價機制。在實施貿易援助活動過程中，應當做好援助前的調研工作，如明確哪些國家需要予以重點援助，其中又有哪些領域更具優(yōu)先性，這些國家無法進行貿易的限制有哪些等等。在貿易援助的具體實施方面，應完善對外援助的實施程序，保證對外援助行為的合法性，秉承相互問責和成效管理原則，在各個領域提供力所能及的援助，結合實際情況不斷完善中國特色援外評價體系，努力促成援助目標的實現(xiàn)。

[責任編輯：楊 立]