文/卿志軍

網(wǎng)絡(luò)問政是隨著網(wǎng)絡(luò)普及和社會進(jìn)步而興起的新現(xiàn)象，是政府部門及政府工作人員與網(wǎng)民進(jìn)行政治溝通的新形式。網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)渠道對公共政策等方面提出質(zhì)疑、建議及發(fā)表評論，政府部門借此來了解民情、匯聚民意，保證政府決策科學(xué)化、民主化；同時網(wǎng)民也可以通過網(wǎng)絡(luò)途徑解決自身所遇到的問題，政府工作人員借助網(wǎng)絡(luò)平臺了解社情民情，聽取批評建議。近年來，我國中央及地方政府都以政務(wù)微博、在線交流、政務(wù)論壇、個人博客、網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人等形式開展網(wǎng)絡(luò)問政活動。

網(wǎng)絡(luò)問政的主體是網(wǎng)民和政府。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)問政不僅僅是“直接的網(wǎng)絡(luò)交流”，除了依托網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品進(jìn)行交流，網(wǎng)絡(luò)問政形式還有官員和網(wǎng)友座談會、組織網(wǎng)友線下活動、網(wǎng)民論壇、網(wǎng)民集中反映問題的交辦會等。但無論其表現(xiàn)形式如何，這些活動都是以網(wǎng)絡(luò)溝通為基礎(chǔ)的。

我國網(wǎng)絡(luò)問政的模式

隨著我國網(wǎng)民隊(duì)伍越來越龐大，公眾越來越善于借助于網(wǎng)絡(luò)來參政議政。因此，各級政府也越來越重視在執(zhí)政中加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的作用，各級官員的網(wǎng)絡(luò)問政意識在不斷增強(qiáng)。廣東奧一網(wǎng)與《南方都市報》于2008年首先在國內(nèi)提出了“網(wǎng)絡(luò)問政”的概念，隨后我國各級政府加快了網(wǎng)絡(luò)問政的建設(shè)進(jìn)程，僅在一年內(nèi)就出現(xiàn)了34個網(wǎng)絡(luò)問政平臺。網(wǎng)絡(luò)問政具有不同的表現(xiàn)類型，當(dāng)前我國國內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)問政分為三種模式。

第一種是各地政府自己的網(wǎng)站。我國啟動了政府上網(wǎng)工程后，各地政府開始建立自己的政府網(wǎng)站，這些網(wǎng)站通常都設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)信箱，并公布領(lǐng)導(dǎo)熱線。有的甚至還開設(shè)專門的問政網(wǎng)站和問政微博，設(shè)有通知告示、部門問政、在線訪談等欄目，專門集中發(fā)布政務(wù)信息，收集民意。政務(wù)微博誕生于2009年下半年，2010年，以各級政府、部門名義注冊的政務(wù)微博大量涌現(xiàn)。截至2011年12月，在新浪網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)四家微博客網(wǎng)站上認(rèn)證的政務(wù)微博總數(shù)達(dá)到了50561個，其中黨政機(jī)構(gòu)微博32358個，黨政干部微博18203個。

第二種是政府部門借助網(wǎng)絡(luò)平臺開設(shè)論壇、博客或網(wǎng)絡(luò)訪談，就熱點(diǎn)問題與公眾溝通交流，聽取意見和建議的模式。

第三種是網(wǎng)絡(luò)媒體開辦的一系列具有問政性質(zhì)的欄目，為公眾和政府部門搭建溝通交流的平臺。2001年，紅網(wǎng)在全國首先推出網(wǎng)絡(luò)問政平臺，創(chuàng)辦《百姓呼聲》欄目；2006年，人民網(wǎng)開辦了《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》欄目；2007年，廣東奧一網(wǎng)創(chuàng)辦了《網(wǎng)絡(luò)問政平臺》欄目；2008年被稱為網(wǎng)絡(luò)問政元年，各地開辦網(wǎng)絡(luò)問政平臺進(jìn)入了一個高峰時段。

第一種模式中政府開設(shè)的政務(wù)微博是新出現(xiàn)的，其發(fā)布和傳播信息方便、及時，信息內(nèi)容豐富，因此吸引了大量的受眾群體，近年來發(fā)展很快。一般來說，第一種和第三種模式屬于“制度化網(wǎng)絡(luò)問政”。這兩種模式，特別是第三種，一般會取得當(dāng)?shù)啬硞€部門（黨委、政府、紀(jì)委、信訪辦、機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)辦公室等）的支持，問政部門會按照規(guī)定的時間處理、解答網(wǎng)民的問題，整個處理流程會納入統(tǒng)一的常規(guī)管理，并不斷建立健全各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制，這樣保證欄目的長效運(yùn)作，屬于制度化的運(yùn)作模式。

第二種類型是“非制度化網(wǎng)絡(luò)問政”。這種網(wǎng)絡(luò)問政比較隨意，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)和工作人員自身對網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)識程度和開明程度，與公眾的溝通交流不能保持常態(tài)化，交流溝通渠道也不一定是固定的，可能是論壇，也可能是博客，或者是一次訪談，因而缺乏系統(tǒng)性和長效化，是非制度化的形式。但這種模式能因領(lǐng)導(dǎo)的“明星”效應(yīng)和“現(xiàn)管”效應(yīng)產(chǎn)生一定的影響力和吸引力，一些網(wǎng)民會積極參與，并主動將自己的意見、建議、問題與發(fā)布主體互動，甚至可以在現(xiàn)場得到答復(fù)，溝通效果可以立即顯現(xiàn)，因此效果比較好。

當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)問政存在的問題

網(wǎng)絡(luò)問政對象把持話語權(quán)。政府部門以及工作人員是否積極回應(yīng)網(wǎng)民留言，是問政是否能取得良好效果的決定因素。當(dāng)前，我國“網(wǎng)上民聲”的留言回復(fù)質(zhì)量并不高，問政效果比較差。這是因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)問政中，網(wǎng)民跟問政對象兩個主體之間事實(shí)上存在著不平等，網(wǎng)民處于這一不平等結(jié)構(gòu)中的弱勢一方。因此，針對網(wǎng)民提出的問題，政府部門如果不給予回復(fù)，或者隨意敷衍地答復(fù)，網(wǎng)民也無可奈何。

另外，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，善于借助于網(wǎng)絡(luò)“參政”“議政”的公眾也越來越多，因此網(wǎng)絡(luò)上的民聲訴求也會增多，一些政府部門對于數(shù)量龐大的個人利益訴求，自然疲于應(yīng)付，難免“作秀”。相關(guān)政府部門或上級部門沒有精力來調(diào)查和回復(fù)網(wǎng)絡(luò)上反映出的問題，他們往往把公眾的意見直接反饋給當(dāng)事部門，由當(dāng)事部門來處理和應(yīng)對，這樣當(dāng)事部門把持網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)，進(jìn)行自我辯解，有的還掩飾錯誤。由于缺少監(jiān)督，問政效果當(dāng)然不會很好。

網(wǎng)絡(luò)問政主要承擔(dān)了“網(wǎng)上信訪”功能，網(wǎng)民政治協(xié)商的作用不明顯。我國很多網(wǎng)絡(luò)問政平臺的主要功能是網(wǎng)民個人利益的解決，起著網(wǎng)絡(luò)虛擬空間“信訪局”的作用，而很少能成為公共利益協(xié)商交流的平臺。近年來網(wǎng)絡(luò)輿論改變政府政策議程的案例，幾乎都是源于一些微博和國內(nèi)幾個著名的BBS上，這與BBS的網(wǎng)民參與度高、互動程度高有著密切關(guān)系。

網(wǎng)民政治協(xié)商機(jī)制的建立，要求制度供給來保證實(shí)現(xiàn)的相關(guān)規(guī)則與程序，使得公共領(lǐng)域更為寬容和開放；另一方面，要實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)商民主，參與者應(yīng)該具備一定的素質(zhì)和參政熱情。當(dāng)前，我國的公共政策決策系統(tǒng)從外界吸納智慧的主動性不夠，機(jī)制也不健全，公眾在網(wǎng)絡(luò)和其他渠道對公共政策的協(xié)商結(jié)果很少被采納。另外，網(wǎng)民與政府部門在信息的占有上是不平等的，政府作為最大的信息資源的占有者，特別是大量的社會、經(jīng)濟(jì)、文化信息和政策、法律信息都被政府掌握。網(wǎng)民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)等的保障制度不健全，公眾知情、表達(dá)的渠道也有待進(jìn)一步改善，這也局限了網(wǎng)絡(luò)問政平臺作為公共事務(wù)協(xié)商平臺的功能。

網(wǎng)絡(luò)問政中非理性的甚至虛假的信息和意見浪費(fèi)公共資源。有序的政治參與應(yīng)該是理性的，政治參與主體應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的。但是，網(wǎng)絡(luò)空間的匿名性、低成本性和相對隨意性，使得一些網(wǎng)民在借助網(wǎng)絡(luò)問政平臺發(fā)布信息或表達(dá)意見的時候，往往帶有很大的情緒性，甚至發(fā)布欺騙性的虛假信息，這樣導(dǎo)致政府在處理這些信息和意見的時候，要浪費(fèi)大量人力、物力以及時間成本。

當(dāng)然，有些非理性的信息和意見在網(wǎng)絡(luò)中經(jīng)過求證，最后確定為真實(shí)的信息，網(wǎng)絡(luò)可以過濾和淘汰虛假的信息和不理性的意見，進(jìn)行自我“凈化”。但是，非理性的信息和意見在網(wǎng)絡(luò)上廣泛傳播，也可能導(dǎo)致其他的社會公眾在不了解真實(shí)情況的時候，產(chǎn)生情緒化的結(jié)論，而這些結(jié)論經(jīng)過媒體的傳播后，可能會干擾和破壞正常的社會秩序。

完善機(jī)制是發(fā)展網(wǎng)絡(luò)問政的新路徑

要讓網(wǎng)絡(luò)問政真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，成為公眾意見表達(dá)的渠道、公眾和政府對話的平臺，需要政府部門和政府官員從思想上重視起來，把網(wǎng)絡(luò)問政作為完善民主政治的重要手段；此外，還要在實(shí)際行動上了解和掌握網(wǎng)絡(luò)問政。更為重要的是，作為網(wǎng)絡(luò)問政的主體之一，政府應(yīng)當(dāng)完善網(wǎng)絡(luò)問政的機(jī)制。

建立網(wǎng)絡(luò)問政的效果評價機(jī)制。政府開展網(wǎng)絡(luò)問政的目的，一方面是為了了解社會公眾對公共政策的意見，并把這些意見轉(zhuǎn)化為政策制定的智慧；另一方面，是為了解答和解決網(wǎng)民提出的涉及其個人利益或整個社會公共利益的問題。為了保證網(wǎng)絡(luò)問政的效果，政府部門應(yīng)該設(shè)立監(jiān)督部門，依據(jù)一定的評價機(jī)制，定期公開各個部門回復(fù)網(wǎng)民意見的結(jié)果。

一般來說，“留言回復(fù)率”和“留言滿意度”是考評各部門參與網(wǎng)絡(luò)問政質(zhì)量的兩個重要指標(biāo)。“回復(fù)率”是一個階段中某部門回復(fù)網(wǎng)友的問題數(shù)與網(wǎng)民對該部門留言數(shù)的比值?！皾M意度”是網(wǎng)民對該部門的回復(fù)作出的評價，等于網(wǎng)民評價為滿意的回復(fù)數(shù)量與所有評價過的回復(fù)數(shù)量之比。“回復(fù)率”與“留言量”能夠評判一個問政平臺的效果。如果二者的數(shù)據(jù)結(jié)果都高，就表明該部門的問政執(zhí)行效果好；如果不是，則可初步判定平臺效果有限，那么需根據(jù)滿意度來進(jìn)一步驗(yàn)證?！盎貜?fù)滿意度”對“回復(fù)質(zhì)量”和“回復(fù)速度”都可以進(jìn)行評判。

在實(shí)踐中，政府部門還需要結(jié)合實(shí)際情況設(shè)計出一系列辦理回復(fù)的流程和管理辦法，有效提高部門參與網(wǎng)絡(luò)問政的工作效率。根據(jù)這些指標(biāo)體系進(jìn)行考核后，把問政的情況作為一項(xiàng)重要指標(biāo)納入考核制度中去。

設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)專門解答和解決網(wǎng)民提出問題。為了督促網(wǎng)絡(luò)問政有效地執(zhí)行，政府應(yīng)設(shè)立專門的網(wǎng)絡(luò)民情民意收集和處理的部門，這個部門可以由紀(jì)委、監(jiān)察、信訪以及糾風(fēng)辦等部門的人員組成。將網(wǎng)絡(luò)問政收集的意見進(jìn)行歸類整理，并送交相關(guān)部門辦理，各相關(guān)部門辦理完之后及時回復(fù)網(wǎng)民，再注意收集網(wǎng)民對回復(fù)的意見，并及時反饋到有關(guān)部門，直到問題得到合理解決。

另外，還可以設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人”，固定地與網(wǎng)民進(jìn)行溝通，并將其制度化。我國“網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人”制度興起于2009年，云南省首倡設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人”，貴州、廣東、浙江等省份隨后開設(shè)，現(xiàn)在很多省市都設(shè)立了這一制度。“網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人”是由政府指定，對外發(fā)布政府的網(wǎng)絡(luò)新聞和政務(wù)信息，并就網(wǎng)絡(luò)媒體和公眾關(guān)心的問題進(jìn)行答復(fù)的人員?！熬W(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人”的具體職責(zé)是及時發(fā)布經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的情況及相關(guān)政策措施；解答社會關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，發(fā)布權(quán)威信息；積極和廣泛地與網(wǎng)民進(jìn)行溝通，聽取民聲、了解民意、集中民智。通過網(wǎng)絡(luò)與社會各界進(jìn)行溝通互動，回應(yīng)網(wǎng)民咨詢和訴求，疏導(dǎo)網(wǎng)民情緒，引導(dǎo)網(wǎng)上輿論。

利用網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的聚合作用，引導(dǎo)網(wǎng)民“參政”“議政”。目前我國媒體問政平臺的主要功能是網(wǎng)民個人利益的解決。絕大多數(shù)媒體問政平臺也是在解決民生問題，而網(wǎng)民真正利用網(wǎng)絡(luò)來“參政”“議政”還是比較少。這是因?yàn)楫?dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)問政中，盡管有公眾的參與，但公眾之間卻不是聚合的，他們呈“散點(diǎn)形”分布，各自獨(dú)立分散，很難聚合在一起，這也是為什么個人利益訴求難以轉(zhuǎn)化為公共利益訴求的原因。

要改變這一現(xiàn)狀，使網(wǎng)絡(luò)問政逐步走向民主參政，推動我國民主政治的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)社區(qū)需要把關(guān)注同一問題或同一類問題的人群聚合在一起，促進(jìn)平臺功能的轉(zhuǎn)變，使之由傳統(tǒng)的個人利益訴求轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖嬖V求和協(xié)商。事實(shí)上，目前國內(nèi)絕大部分的媒體網(wǎng)絡(luò)問政平臺覆蓋范圍為省、市、區(qū)，相比全國性的平臺，地域的接近性和社會心理的趨同性能夠?yàn)閭€人意見向公眾意見的轉(zhuǎn)化提供良好而有效的平臺。網(wǎng)民在平臺上個人利益的訴求完全有可能引起同一地區(qū)其他網(wǎng)民的共鳴，網(wǎng)絡(luò)媒體可以加以引導(dǎo)，從而使一些個體利益話題可以上升為公共話題。

利用“意見領(lǐng)袖”做好網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置。引導(dǎo)社會輿論走向的重要方式是做好面向整個社會的議程設(shè)置。在網(wǎng)絡(luò)問政中，政府要重視網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置，善于利用博客、微博、網(wǎng)絡(luò)論壇、手機(jī)媒體等網(wǎng)絡(luò)問政平臺，及時、主動做好與網(wǎng)民溝通公共政策和公共服務(wù)的議題設(shè)計，創(chuàng)新議程設(shè)置模式，吸引更多的網(wǎng)民“參政”“議政”。同時，政府還要善于及時、充分地公開信息，澄清網(wǎng)絡(luò)謠言，搶占議程設(shè)置的有利時機(jī)。而在這些過程中，要善于充分發(fā)揮“意見領(lǐng)袖”的作用，來做好網(wǎng)絡(luò)輿論的引導(dǎo)工作，盡量使公眾議程與媒體議程、政府議程重合。

應(yīng)該說，當(dāng)前我國網(wǎng)民偏于年輕化, 因此在網(wǎng)絡(luò)輿論醞釀、發(fā)酵過程中, 網(wǎng)民更容易受到“意見領(lǐng)袖”的影響。網(wǎng)絡(luò)問政平臺上意見領(lǐng)袖應(yīng)以公共知識分子、智庫成員等關(guān)心公共事務(wù)并對其有一定了解的人為主。這些“意見領(lǐng)袖”，除了應(yīng)引導(dǎo)具有不同利益訴求的網(wǎng)民聚合外，也應(yīng)在設(shè)置公共議程，引發(fā)社會公眾的關(guān)注方面，協(xié)助推動社會形成共識，引導(dǎo)理性的政治協(xié)商機(jī)制形成。

當(dāng)然，媒體組織“意見領(lǐng)袖”，除了在網(wǎng)絡(luò)問政平臺上探討公共事務(wù)，也期待網(wǎng)絡(luò)“意見領(lǐng)袖”利用本身的影響力參與或組織線下活動，帶動更多的公眾關(guān)注和參與政治，推動網(wǎng)絡(luò)行政轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行政，使政府行政向良性化的方向發(fā)展。