劉曉梅，西萌，劉杰

(東北財經(jīng)大學公共管理學院，遼寧大連 116021)

日本城市弱勢群體居住福利政策分析

劉曉梅，西萌，劉杰

(東北財經(jīng)大學公共管理學院，遼寧大連 116021)

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，住房問題已經(jīng)演化成一個嚴重的社會問題，而弱勢群體的住房困難問題更為嚴峻，因此迫切需要建立一套完善的居住福利政策。日本在弱勢群體居住福利政策的制定實施過程中有很多成功的經(jīng)驗，本文通過介紹其政策特點，為我國居住福利政策的完善提供借鑒與參考，以更好地解決我國弱勢群體的居住福利問題。

日本;城市;弱勢群體;居住福利政策

我國自古就有安居樂業(yè)的說法，老百姓對于居住福利的渴望尤甚于其他民族。近年來，由于房改的進行、國際金融資本的進入、通貨膨脹所帶來的物價上漲以及住房投機等原因，造成了房價飛快上漲，尤其是北京、上海、廣州和深圳等一線城市，均價都在萬元以上，這對于工薪階層都是不小的壓力，何況是弱勢群體。黨的十八大報告中指出:“在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展?！薄敖⑹袌雠渲煤驼Ｕ舷嘟Y合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求?！币虼耍⒔∪覈幼「＠叱蔀榻粫r期的工作重點之一。

我國弱勢群體眾多，災民、無家可歸者、殘疾人、老年人都屬于弱勢群體。我國針對中低收入階層設立的保障房建設項目，可以保障部分住宅貧困者改善居住條件，但在面向更貧困的弱勢群體的廉租房供給量上還很少，并且缺乏具體的、差異化和系統(tǒng)化的方案對策。日本弱勢群體的居住福利事業(yè)發(fā)展的時間不長，但是卻在很短的時間內(nèi)建立健全了弱勢群體的居住福利政策，使災民、無家可歸者、殘疾人和老年人等弱勢群體的居住福利狀況得到了保障和改善，值得我們學習與借鑒。

1日本弱勢群體居住福利政策的特點

1．1 分類救助，目標性強

日本政府針對特定的弱勢群體如災民、無家可歸者、老年人、殘疾人等都有不同的居住福利政策，目標性強，效果也很顯著。

1．1．1 對災民的居住福利政策

日本政府對災民的居住保障政策是建立了從避難所到臨時應急住宅，再到復興住宅和永久自有住宅的三級住宅保障體系，既能夠迅速降低災難發(fā)生時帶來的損失，又能夠保證災民災后生活的重建。

圖1日本對災民的三級住宅保障體系

臨時應急的避難所一般是體育館、校舍以及公民館等建筑質(zhì)量好的室內(nèi)場所，目的是為災民提供一個統(tǒng)一的住處，防止他們受到二次傷害，并為其提供基本生活保障和醫(yī)療服務。但臨時避難所居住條件一般較簡陋，無法滿足災民的差異化需求。

災民在避難所居住的時間不會太長，一旦災害停止，就陸續(xù)從避難所搬出，住進應急臨時住宅或者民間租賃住宅。在日本，對于喪失住居的受災群眾，都道府縣會安排他們居住在應急臨時住宅，作為暫時性居住手段，這是受到《災害救助法》保護的。應急臨時住宅是為在避難所避難的災民提供的住居，因此對建設提出的要求是快速并且簡易［1］。

1．1．2 對無家可歸者的居住福利政策

日本政府對無家可歸者的現(xiàn)行居住援助主要是2009年4月出臺的住房資金援助制度，其規(guī)定國家最多可為無家可歸者支付6個月的住房費用，取代了原來的區(qū)域生活援助政策。這表明在生活保障以外，日本政府開始向個人支付住宅費用。雖然經(jīng)濟形勢仍舊不樂觀，財政狀況持續(xù)惡化，但日本政府還是極力推行了這一政策，有效緩解了無家可歸者的居住困境。在此制度的影響下，一些無家可歸者集中的大城市也出臺了更有特色的政策，比如東京都就推行了系統(tǒng)的無家可歸者支援政策，加強就業(yè)指導，配備為實現(xiàn)就業(yè)的臨時居所。其實早在2000年東京都就出臺了《無家可歸者對策工作的都區(qū)協(xié)定書》，對無家可歸者進行居住支援。

1．1．3 對殘疾人的居住福利政策

日本政府采取了一系列措施為殘疾人創(chuàng)造無障礙居住環(huán)境，如推進一定區(qū)域內(nèi)的住宅、建筑物、公共交通設施、步行空間的無障礙化、一體化和連續(xù)化。為了確保殘疾人安心、安定地獨立生活，日本政府還積極推進居住環(huán)境整備工作。在進行殘疾人住宅無障礙改造工程時，不論有無貸款，政府都采取降低所得稅的特例措施，此外還設立了延長固定資產(chǎn)稅額的減輕制度。

除了加大對在家居住殘疾人居住福利的扶持力度，日本政府還開展了面向殘疾人家庭的公營住宅建設，規(guī)定新增的所有公營住宅、城市再生機構的租賃住宅和改良住宅以及公社租賃住宅，原則上都應考慮配備符合殘疾人身心特征的設施，對已有的設施要進行替換和改善，將無障礙標準化。

1．1．4 對老年人的居住福利政策

為了積極應對老齡化問題，日本政府先后出臺了一系列措施保障老年人居住福利，確保其有尊嚴、有活力地生活。除自有住宅和公營住宅外，很多福利機構也為老年人提供住居，包括養(yǎng)護老人院、特別養(yǎng)護老人院、低收費老人院、監(jiān)護住宅和集體康復之家、銀發(fā)住宅、年長者住宅、收費老人院、集體生活住宅等［2］。

護理保險制度導入以后，老年人可以自由申請進入養(yǎng)老機構的類型。隨著高齡社會的飛速發(fā)展，為了解決老年人的居住問題，日本政府修改了《老年人居住法》，新法律于2009年8月起正式實施，將原來由國土交通省單獨管理的法律改為同厚生勞動省共同管理的形式，增加了向老年人提供優(yōu)質(zhì)租賃住宅的政策，開始注重硬件和軟件政策的相互配合。

1．2 立法先行

雖然日本弱勢群體的居住福利政策與西方發(fā)達資本主義國家相比起步較晚，但是居住福利政策體系卻非常完善。由于日本一貫秉持“立法先行”原則，因而像《災害救助法》《受災生活再建支援法》《殘疾人居住住宅設計的方針》《關于無家可歸者

弱勢群體居住福利相關法律災民三級住宅保障體系《災害救助法》、《受災生活再建支援法》無家可歸者住房資金援助制度《關于無家可歸者自立援助的特別措施法》

殘疾人居住環(huán)境整備工作等《殘疾人居住住宅設計的方針》、《老年人及殘疾人住宅法》

老年人提供優(yōu)質(zhì)租賃住宅政策等《老年人居住法》、《關于確保老年人安定居住的法律》自立援助的特別措施法》《公營住宅法》《老年人及殘疾人住宅法》《關于確保老年人安定居住的法律》等(見表1)，與弱勢群體居住福利相關的法律法規(guī)多達幾十部，而且每一部都非常細致。

1．3 制度體系化、規(guī)范化

日本災害應急機制非常健全，在大量的救災經(jīng)驗中總結出的災后三級住宅供給制度發(fā)揮了巨大作用。日本的避難所一般為學校、政府機關等?！稙暮戎ā泛汀督ㄖ藴史ā穼Ρ茈y所的建筑質(zhì)量和建設地點都有嚴格要求，避難所結構為防震、防火的鋼筋混凝土結構，有很強的抗災能力，建筑質(zhì)量遠高于一般民宅，且地址應處于交通便利、居民集中、熟知度高的地區(qū)，方便居民緊急情況下使用。避難所既要保證機構正常功能的運轉(zhuǎn)，還要滿足特殊時期的救災要求，在此基礎上還能為老年人、殘疾人等提供簡單的生活和醫(yī)療服務。避難所平時由行政部門負責管理維護。總之，日本避難所從建設、維護和監(jiān)管體制都做到了規(guī)范化、制度化。

《災害救助法》也明確規(guī)定了入住應急臨時住宅的期限，在其質(zhì)量上也有嚴格要求。在日本，對于喪失住居的受災群眾，都道府縣會安排他們居住在應急臨時住宅，作為暫時性居住手段，這是受到《災害救助法》保護的。應急臨時住宅是為在避難所避難的災民提供的住居，因此對建設提出的要求是快速并且簡易。臨時應急住宅的建設、管理以及居住環(huán)境改善等相關措施的實施，必須在《災害救助法》的框架內(nèi)進行。

1．4 多元化、多層次的供給體系

在住宅設施的供應上，日本實現(xiàn)了多層次的老年人住宅供給體系。政府設立了特別養(yǎng)護老人院、老人保健設施、集體康復之家、護理院、收費老人院、優(yōu)良租賃住宅、老年公寓、銀發(fā)住宅、監(jiān)護住宅等種類繁多的福利機構，老年人可以根據(jù)自身需要和經(jīng)濟承受力自主選擇。多層次、多元化的住宅供給模式不僅改善了老年人的居住環(huán)境，增加了老年人住宅量上的供給，也滿足了不同層次老年人的需求。

1．5 無障礙化程度高

日本通過《面向老年人的優(yōu)良租賃住宅制度》，支援老年人住宅增加無障礙設施，規(guī)定所有新建住宅都必須將這一標準納入到項目規(guī)劃中來。而對舊住宅，政府利用金融公庫制度給予優(yōu)惠貸款，鼓勵住宅改造，提高了無障礙設施普及率。從日本老年人家庭住宅結構的特點看，老年人住宅便利性、安全性以及無障礙化程度相對都比較高，有無障礙設施的老年人住宅達到20%左右，有效防止了老年人溺死、摔傷等事件的發(fā)生。此外，日本政府積極推行殘疾人住宅無障礙改造工程，為殘疾人提供方便、安全的無障礙住宅環(huán)境。

1．6 動員社會力量

日本針對無家可歸者在2003年到2007年期間實施了區(qū)域生活援助政策，具體做法是由中央政府和地方政府牽頭，將任務授權委托給NPO法人和社會福利法人，與愿意被征借的房主簽訂《普通建筑物租賃合同》，租用其空閑房屋，并交付兩年的租金，申請入住的無家可歸者只需負擔3000日元的房租和水電費用。這種委托給NPO法人和社會福利法人并吸收民眾廣泛參與的方式，促使相關利益者達成合作，政府主要負責對相關政策的實施進行監(jiān)管，取得了非常理想的效果。

對殘疾人的居住福利政策也包括鼓勵獨立行政法人金融住宅支援機構提供無障礙化優(yōu)良住宅，通過提供優(yōu)良住宅取得支援制度，降低金融利息。這吸引了民間從業(yè)者參與到為殘疾人提供優(yōu)良住宅的工作中來。

從對老年人的居住福利政策來看，2001年“第八期住宅建設五年計劃”規(guī)定:為身體機能差的老年人和殘疾人繼續(xù)提供基本住宅，發(fā)揮民間機構作用，建立讓老年人安心生活的住宅市場。2001年制定的《關于確保老年人安定居住的法律》規(guī)定了國家及地方公共團體的責任，規(guī)定由地方公共團體向老年人提供優(yōu)良的租賃住宅。

2 中日弱勢群體居住福利政策比較

2．1 公租房申請者條件不同

中日弱勢群體的住房保障政策對申請者條件有著不同的規(guī)定:中國廉租房申請條件是以家庭收入和人口數(shù)量的多少來界定的［3］;而日本的公營住宅、公團住宅除了中國的界定標準外，還采取老年人和殘疾人家庭優(yōu)先的原則，并且在公營住宅和公團住宅中設有專門為老年人、殘疾人提供的無障礙住宅。日本居住福利政策適用的范圍更廣，評判標準更詳細，更有層次性，也更具人性化。

2．2 供給體系不同

中日兩國在對弱勢群體提供住宅方面，日本以公營住宅和公團住宅的租賃為主，這兩者相當于中國的廉租房;而中國以出售經(jīng)濟適用房為主，廉租房所占的比例很小，很多城市還沒有廉租房。由于低收入的弱勢群體中能負擔經(jīng)濟適用房的人占少數(shù)，因而這一政策并沒有充分考慮到弱勢群體的利益，不能切實改善其居住條件。

2．3 住宅改造政策不同

日本鼓勵老年人和殘疾人對老舊的住宅進行改造，為其提供一系列優(yōu)惠服務，倡導他們進行無障礙化的裝修設計，保證老年人和殘疾人的生命安全。然而，除了災民以外，我國沒有為其他群體的住宅修繕、改造提供政府、金融機構優(yōu)惠貸款的服務。

2．4 對災民的住宅安置政策不同

在日本，災民會聚集在臨時避難所，政府統(tǒng)一向其提供水和食物以及保暖御寒衣被。臨時避難所的地點一般為學校和政府機構，這些地點由于平時的防災教育已廣為人知，因此災民會在第一時間聚集于此。而中國則缺乏臨時避難所，在災害發(fā)生后，當?shù)卣幕鶎咏M織將群眾轉(zhuǎn)移至臨近水源并有一定植被的空闊場地緊急安置，往往臨時通知使災民倉促趕往安置點，而安置點又多是露天，對于災民來說，只是保障了其居住安全，并沒有保障其居住福利。

3日本弱勢群體居住福利政策對我國的啟示

居住福利問題與很多社會問題都有千絲萬縷的聯(lián)系，與每個人都息息相關，而弱勢群體的居住福利問題更該引起社會的廣泛關注，應該動員全社會力量為弱勢群體構建一個安穩(wěn)的居住環(huán)境。

3．1 制定完善的法律法規(guī)

我國在弱勢群體方面的立法并不健全，因此應借鑒日本的相關法律建立健全司法體系，從法律上規(guī)定援助對象、援助標準和水平、援助資金的來源以及建立專門管理的機構，充分發(fā)揮“立法先行”的前瞻性和預見性的優(yōu)點，堅持貫徹有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究的指導方針，為弱勢群體的居住福利服務好。除了全國性的政策立法外，還應該允許各地政府根據(jù)當?shù)氐奶厥馇闆r，制定具有地域特點的居住福利政策，加快建設我國的居住福利保障體系。

3．2 災后住宅供給制度規(guī)范化

我國關于避難所的認識度還不高，缺乏災后第一時間的居住福利保障機制。為了災民的居住安全，應加快避難所的營建，完善災后住宅保障體系。同時，應推動災害住宅補償政策立法，促進政策法制化，制定《受災生活再建支援法》，規(guī)范住宅重建的相關事宜，簡化程序，提高利用率，有效保障災民的居住權。

3．3 界定政府角色，動員社會力量

我國政府一直是全能政府，既是“掌舵人”又是“劃槳者”，既是“裁判員”又是“運動員”，角色定位不清。政府應從微觀的具體政策中解放出來，在弱勢群體的居住福利體制建設過程中，將政府職能嚴格界定在宏觀調(diào)控領域，樹立“小政府，大社會”的理念，動員社會力量，促進社會團體的發(fā)展。

3．4 建立多元化、多層次的供給體系

由于弱勢群體的住房支付能力千差萬別，其居住福利政策也必須注意體現(xiàn)保障的層次性。我國作為一個發(fā)展中國家，特別是在受到人力、物力、財力制約的條件下，不可能在短時期內(nèi)大范圍解決弱勢群體的住房問題。因此，居住福利制度必須分層次、多元化，能夠靈活地適應不同保障對象的具體需求，提供不同保障水平的保障方式［4］。我國老年人的住宅供給模式比較簡單，居住福利設施不足，可以在經(jīng)濟適用房認購和廉租房申請上，采取老年人家庭優(yōu)先的原則，并實施費率優(yōu)惠政策。同時，加大公立敬老院的財政投入，鼓勵民間資本進入，增加供給量，為老年人提供多樣化的居住選擇。

3．5 提高無障礙化程度

我國老年人和殘疾人住宅無障礙化程度低，認識也不夠，相應政策少。為老年人和殘疾人提供特殊住宅，其室內(nèi)結構設計應符合安全標準和特殊護理要求，成本較高，收益率低。因此，政府應主動承擔起責任，在廉租房和經(jīng)濟適用房中增加無障礙住宅。對于一般民宅無障礙化的推廣工作，可鼓勵民間企業(yè)、社會組織和居民共同參與，應當制定《面向老年人和殘疾人的優(yōu)良住宅供給制度》，對無障礙住宅供給企業(yè)提供稅費優(yōu)惠，利用財政和行政手段，從政策引導角度鼓勵民間企業(yè)的參與;而對需要進行無障礙化住宅改造的家庭，應在貸款上給予優(yōu)惠，多管齊下推動我國無障礙化住宅良性發(fā)展。

居住福利問題存在于我們生活的各個方面，與醫(yī)療問題、老年人問題、弱勢群體問題、就業(yè)問題等都息息相關，因此居住福利問題的解決也要考慮到這些因素?？傊?，我國的弱勢群體居住福利政策建設是一個系統(tǒng)工程，既要借鑒像日本這樣的發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，又要立足我國的基本國情，全盤考慮，做好頂層設計，最終形成一個完善合理的弱勢群體居住福利政策體系。

［1］劉杰．日本弱勢群體的居住福利政策及其對中國的啟示［D］．大連:東北財經(jīng)大學，2013:10-16．

［2］劉曉梅，滿清喆，西萌．從救助到保險:最低養(yǎng)老保障的國際經(jīng)驗［J］．中國勞動，2014(7):26-28．

［3］朱記軍，楊易，程殊．淺議我國廉租房制度［J］．法律與社會，2007(2):762-763．

［4］杜文．發(fā)達國家住房保障制度建設的基本經(jīng)驗［J］．經(jīng)濟體制改革，2005(3):140-143．

責任編輯:沈玲

Analysis of Housing Welfare Policies for Urban Vulnerable Group in Japan

LIU Xiaomei，XIMeng，LIU Jie

(School of Public Management，Northeast University of Finance and Economics，Dalian 116021，China)

With the development ofmarket economy in our country，housing problem has become a serious social problem，and the housing problems of vulnerable group aremore serious，so it is urgent to establish a series of comprehensive housing welfare policies．Japan has a lotof successfulexperiences in the process ofmaking and implementing housingwelfare policies．This paper introduces the characteristics of its policies，which provides references for the improvement of housing welfare policies in our country，so as to better solve the housing welfare problem of vulnerable group．

Japan;city;vulnerable group;housing welfare policy

D632．1

A

1009-3907(2014)11-1483-04

2014-08-26

遼寧省社會科學基金項目(L12BSH008)

劉曉梅(1964-)，女，遼寧大連人，教授，博士，碩士研究生導師，主要從事社會保障研究。