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        保稅區(qū)落與起

        2014-06-13 14:22:24
        商周刊 2014年10期
        關鍵詞:加工區(qū)保稅區(qū)保稅

        成為政策洼地的保稅區(qū)并不一定就能成功。鄧小平在南方劃了一個圈,深圳崛起了;可也有很多“圈”在全國各地被陸續(xù)劃下。卻因平淡無奇而被人逐漸淡忘。

        所謂保稅區(qū),是這樣一種區(qū)域:雖然處于中國“境內(nèi)”,卻在稅收上視為“關外”。外國貨物進入保稅區(qū)無需納稅,外企相當于在中國獲得一個免稅避風港,進可攻,退可守,尤其有利于轉(zhuǎn)口貿(mào)易。

        在上世紀90年代,我國在十幾個城市內(nèi)設立了保稅區(qū),作為當時進一步對外開放的橋頭堡。如今,比保稅區(qū)更先進的保稅港區(qū)、自貿(mào)區(qū)都已誕生,保稅區(qū)地位相對降低,政策優(yōu)惠程度似乎已不算什么。但不要忘記,連上海自貿(mào)區(qū)都脫胎于外高橋保稅區(qū),而如果青島真的成為中日韓自由貿(mào)易示范區(qū),也毫無疑問將直接繼承保稅區(qū)衣缽。

        保稅區(qū)的歷史地位需要總結和梳理?!渡讨芸犯鶕?jù)當事者王懷岳、汪少華的回憶文章,梳理青島保稅區(qū)20年發(fā)展脈絡。

        一落一起

        1986年,中日貿(mào)易額蒸蒸日上,但棘手的逆差問題未能扭轉(zhuǎn),雙方為此商討設立“出口加工區(qū)”,改善逆差局面。經(jīng)日本代表多次考察,認為在青島建出口加工基地是最理想的辦法。

        最初談判十分順利。1988年,日本派遣12名專家赴青島調(diào)研,青島市亦成立“出口加工區(qū)協(xié)調(diào)領導小組”專責處理。1989年5月,中日共同完成調(diào)研,日方提交《最終報告書》,青島市上呈《關于興辦青島出口加工區(qū)的請示》。向日本商品敞開懷抱,似乎大勢已定。

        然而大國關系風云變幻。當年6月,政治風向突變,中日關系瞬間遇冷降至冰點,大部分合作項目被叫停,在青島建設出口加工區(qū)的計劃也被擱淺。

        1991年春,氣候回暖,中央重新釋放信號,昭示改革開放大方向不變,國務院宣布開啟上海浦東新區(qū)并設立我國第一個保稅區(qū)——上海外高橋保稅區(qū),隨后,天津、大連、深圳、廈門、廣州等城市紛紛獲批建保稅區(qū),青島亦躍躍欲試,被擱置兩年的出口加工區(qū)申報被重新激活。

        時任青島市長的俞正聲,專門為此事到了北京。

        1992年4月的一天夜里,深夜11點多,時任青島出口加工區(qū)籌建辦公室副主任的汪少華突然接到上級電話:“俞市長在北京,青島設立保稅區(qū)有希望。但國務院特區(qū)辦只有青島設立出口加工區(qū)的可行性報告,沒有保稅區(qū)的材料,時間刻不容緩,要立即編寫青島保稅區(qū)的可行性研究報告和編制規(guī)劃圖紙……三天之后送到俞市長手里,你必須準時完成,并由你送去?!?/p>

        之后,汪少華日夜不息,廢寢忘食,與兩位同事將兩萬多字報告書在三天內(nèi)趕出,在規(guī)定時間內(nèi)送到了市長手中。此時,青島市幾乎所有有關領導都到了北京待命,市長將大家分成12個行動小組,分別負責向國務院的12個部門呈送報告書,并下了死命令:“不達目的不能回青島?!鳖I導班子在北京活動了一個多星期,到了1992年11月19日,終于盼到了國務院的批復,青島保稅區(qū)終得以成立。

        二落二起

        成為政策洼地的保稅區(qū)并不一定就能成功。鄧小平在南方劃了一個圈,深圳崛起了;可也有很多“圈”在全國各地被陸續(xù)劃下,卻因平淡無奇而被人逐漸淡忘。

        改革開放30年,特殊政策區(qū)劃近百個,其中,卓著者居少,平平者居多。平平者,大多是因為地方政府心態(tài)沒有擺正,認為既然獲得了政策就能一勞永逸,其實仍然需要滿腔創(chuàng)業(yè)熱情,去開發(fā)創(chuàng)業(yè),將政策用盡,才能有所作為。

        青島保稅區(qū)的前7年與后10年的故事,正是這個中國區(qū)域發(fā)展規(guī)律的寫照。

        使九牛二虎之力“拿下”的青島保稅區(qū),在成立之初的七年時間內(nèi),進度緩慢,一度發(fā)展停滯。

        由于長期沒找到合適的發(fā)展模式,當時的青島保稅區(qū)一片荒蕪,被稱為荒廢了土地、荒廢了功能、荒廢了政策的“三荒區(qū)”。1999年,青島保稅區(qū)主要經(jīng)濟指標落到全國15個保稅區(qū)的末位,僅為上海保稅區(qū)的幾十分之一。

        當時流傳著這樣一首打油詩:“區(qū)內(nèi)長青草,牛羊吃得好,廠房蓋半邊,企業(yè)往外跑。”上海外高橋保稅區(qū)辦得風生水起、有聲有色,但青島保稅區(qū)則是苦苦支撐,面臨被國家摘牌的尷尬境地。

        青島市政府逐漸發(fā)現(xiàn)問題,重視調(diào)整。1999年底,青島保稅區(qū)改革體制,實行獨立運作。在干部任命上,王懷岳受命領導、整頓保稅區(qū)。

        王懷岳在回憶文章中說:“我到任后發(fā)現(xiàn),保稅區(qū)工作人員,包括司機在內(nèi),只有29個人,要錢沒錢、要車沒車、要人沒人,7年中未提拔一個干部,有的工作人員心灰意冷。我認為,解決發(fā)展首要的是要解決人的問題。人的問題解決了,其他一切問題都會迎刃而解。因此,擺在我們面前的當務之急就是統(tǒng)一思想、振奮精神,充分調(diào)動大家的積極性,實現(xiàn)保稅區(qū)的絕地重生。”

        時任青島保稅區(qū)管委主任的王懷岳南下北上,到全國各地取經(jīng),回來后開始大幅改革。完善基礎設施,整理半拉子工程,向全國招納賢才,用足政策,設立駐外招商代表,打破編制界限,實行全員聘任制,企業(yè)化管理,推行“黃牌制”和“待崗制”,層層簽訂軍令狀……破釜沉舟,不留后路,把每位職工推到背水一戰(zhàn)的境地。一系列新政,激活了行政活力,人的積極性一旦提升,各項工作便全面提速。

        體制解縛的效果立竿見影,青島保稅區(qū)在改革當年就擺脫了落后局面,各項經(jīng)濟指標躍居全國15個保稅區(qū)的第八位。

        2001年,青島保稅區(qū)的五項指標——實際利用外資,地方財政收入,外貿(mào)進出口總額,各項稅收,固定資產(chǎn)投資——全部過億,綜合實力排名入全國保稅區(qū)第六。2002年,建成韓國貴金屬加工園、香港工業(yè)園和國際商品展示中心。其中,貴金屬園區(qū)在整個北方鶴立雞群,青島保稅區(qū)排名也躍升全國保稅區(qū)第五。

        至此,萎靡不振的青島保稅區(qū),在整頓改革三年后,躋身全國先進保稅區(qū)之列。

        危機意識下的及時轉(zhuǎn)型

        改革開放的成功,其中一個重要策略因素是步伐穩(wěn)健,不徐不疾。960萬平方公里的國土,并不是一次性全面放開,而是在30年里有秩序地放開,抱著謹慎的試驗意識,設立經(jīng)濟特區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)……

        保稅區(qū)是各類試驗性質(zhì)的政策性區(qū)域之一,就開放自由度來說,它低于自貿(mào)區(qū)。如果說它有什么弊端,那就是在政策初立時,由于缺乏經(jīng)驗,政策制定者將保稅區(qū)與城市港口分割開來,客觀上導致保稅區(qū)的功能效果無法更大程度發(fā)揮,因此在中國加入WTO后,保稅區(qū)的優(yōu)勢便不再顯著。此時,青島市開始思量轉(zhuǎn)型。

        “由于沒有自由貿(mào)易港政策,中國北方港口的集裝箱80%需到日韓中轉(zhuǎn),僅中轉(zhuǎn)裝卸費一項,每年就流失數(shù)億美元。”王懷岳回憶起當初缺乏港口支持的保稅區(qū)發(fā)展狀況時說。

        保稅區(qū)與城市港口密不可分,但當時政策分裂了兩者,全國14個保稅區(qū)都受此影響遭遇增長瓶頸,有危機意識的青島市開始發(fā)聲,倡導將港口納入保稅區(qū)管轄范圍。

        2002和2003年,青島保稅區(qū)先后兩次承辦“中國保稅區(qū)未來發(fā)展”主題研討會,提出新概念“保稅港區(qū)”,即時受到國家領導人重視。2003年,全國人大常委會副委員長成思危接納青島首倡的理念,提出三步走:“區(qū)港聯(lián)動——建設保稅港區(qū)——向自由貿(mào)易港轉(zhuǎn)型”,他評價說:“青島保稅區(qū)進步不小,條件不錯,前景樂觀?!?/p>

        青島能比上海更早一步提出了新路徑,令人訝異。攜理論優(yōu)勢的青島保稅區(qū)在2004年成為全國第二個“區(qū)港聯(lián)動”試點。

        2008年,區(qū)、園、港合一的9,72平方公里青島前灣保稅港區(qū)經(jīng)國務院批復正式設立,此后進入發(fā)展快車道。2012年,它實現(xiàn)南北港區(qū)互通,21個集裝箱和雜貨泊位全部享受保稅港區(qū)政策,2013年,根據(jù)最新中日韓三國蓬勃發(fā)展的貿(mào)易關系,青島保稅區(qū)申建自由貿(mào)易區(qū)。如今,青島保稅區(qū)與世界上100多個國家和地區(qū)有業(yè)務往來,吸引了40多個國家和地區(qū)的近5000家企業(yè)到區(qū)內(nèi)落戶。

        如今,保稅區(qū)已成為青島、山東經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。國

        (王懷岳,1999年12月任青島保稅區(qū)管委主任,2014年1月任青島保稅港區(qū)管委書記、主任;汪少華,時任青島出口加工區(qū)籌建辦公室副主任。)endprint

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