張磊

摘要：政府的角色定位是世界各國政府持續(xù)思考與關(guān)注的問題，也是學(xué)術(shù)界長期以來深入研究和爭論不休的話題。政府角色與通常所說的政府職能、政府作用在本質(zhì)上是一致的。實(shí)際上，政府職能的行使、作用的發(fā)揮是其角色扮演的應(yīng)有之義，只是有時(shí)政府在行使權(quán)力的過程中在某些方面一定程度上脫離了自身角色。從政府角色定位的一般特性出發(fā)，對我國政府在角色定位方面存在的問題加以分析，進(jìn)而對轉(zhuǎn)型時(shí)期政府的角色定位這一問題進(jìn)行探究。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型時(shí)期；政府；角色定位

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2014）07003002

長期以來，我國政府在社會主義建設(shè)過程中對于應(yīng)當(dāng)如何定位自身角色才能更好地推動經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展進(jìn)行著不懈地探索和努力。改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會進(jìn)步顯著，各領(lǐng)域體制機(jī)制進(jìn)入轉(zhuǎn)軌時(shí)期。合理定位政府角色，正確履行政府職能，是提高改革成效，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要保證，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

1政府角色定位是一個動態(tài)過程

美國行政學(xué)者費(fèi)德勒曾提出著名的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論，該理論指出領(lǐng)導(dǎo)者對其所領(lǐng)導(dǎo)的群體，若要完成高度的工作成果，應(yīng)隨領(lǐng)導(dǎo)者本身的需要結(jié)構(gòu)，以及在特定情境下的控制及影響程度而權(quán)變。這一理論對于政府自身的角色定位而言同樣具有合理之處。一個致力于在社會發(fā)展中保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府，它所扮演的角色不能一成不變。實(shí)際上，早在兩百多年前，盧梭對此就發(fā)表過富有思辯色彩的論斷：“關(guān)于什么是最好的政府形式，在各個時(shí)代里，人們曾經(jīng)有過許多爭論，而并沒有考慮到它們之中的每一種形式在一定的情況下都可以是最好的，但在另一種情況下又可以是最壞的。”

從歷史發(fā)展的角度來看，政府是人類社會最基本的組織形式，也是推動、控制和影響社會發(fā)展的強(qiáng)大力量。任何國家的治理，都需要政府的存在與運(yùn)作。政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，通過有效利用行政權(quán)力，把人、財(cái)、物和信息等各種資源合理地組織起來，協(xié)調(diào)政府內(nèi)外各種關(guān)系，經(jīng)過組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等行政過程，向社會和公眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)政府的各項(xiàng)職能和國家的總體目標(biāo)。實(shí)踐表明，政府組織在社會治理中的作用無可替代，而其角色也隨著社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)形勢和人們政治觀點(diǎn)的變化而不斷變化。

建國以來，我國政府隨著社會的發(fā)展與變遷也在不斷進(jìn)行著角色定位與職能轉(zhuǎn)變。全能政府在初期社會各領(lǐng)域百廢待興的形勢下能夠集中力量統(tǒng)一協(xié)調(diào)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)回到正軌上來。然而，當(dāng)社會發(fā)展到一定程度，政府的權(quán)力觸角依然延伸到各個領(lǐng)域，牢牢地控制從宏觀到微觀的發(fā)展不僅造成了自身力不從心、資源浪費(fèi)，還限制了經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展。三十多年前的改革開放政策中涉及的一個重要部分便是在正確認(rèn)識當(dāng)時(shí)社會發(fā)展情況的基礎(chǔ)上，總結(jié)正反兩面經(jīng)驗(yàn)，針對積習(xí)弊病對政府角色進(jìn)行重新定位，職能再次調(diào)整。

對內(nèi)改革與對外開放政策下迅速發(fā)展起來的社會主義市場經(jīng)濟(jì)催生一種倒逼機(jī)制，促使政府考量內(nèi)外環(huán)境，反思自身角色。迄今為止，七次政府機(jī)構(gòu)改革都是在對社會環(huán)境以及政府內(nèi)在情況進(jìn)行綜合分析與合理評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，每一次改革都可以視為政府對自身所應(yīng)當(dāng)行使何種職能的思考，對在社會主義發(fā)展道路上政府角色扮演的再定位。然而，縱觀我國多次政府改革的歷程可以看出，在每次改革帶來一定成效的過程中，會產(chǎn)生一個“怪圈循環(huán)”，即政府機(jī)構(gòu)會陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的狀態(tài)。這種現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是政府在某些領(lǐng)域的實(shí)踐活動中一定程度上偏離既定角色，會導(dǎo)致一系列問題的產(chǎn)生，影響社會的健康發(fā)展。

2政府角色定位過程中存在的問題

我國政府在經(jīng)濟(jì)社會等領(lǐng)域的長期活動中對于自身角色定位存在著不同程度的問題。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和深化過程中，政府與市場以及政府與社會等主體的權(quán)力邊界尚未得到明細(xì)的界定，而理論上既定的角色定位在實(shí)踐中有時(shí)會由于各種復(fù)雜因素，執(zhí)行的效果依然具有改進(jìn)和提升的空間。

2.1權(quán)力邊界的明確度有待提高

（1）政府與市場。

政府與市場的邊界劃分問題一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)中爭論不休的話題，也是實(shí)踐中困擾各國政府的一個難題。薩繆爾森指出：“市場和政府這兩個部分都是必不可缺的。沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟(jì)都是一個巴掌拍不響的經(jīng)濟(jì)?！蔽覈谔幚砼c市場關(guān)系方面經(jīng)歷了一個過程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府以直接的行政手段廣泛地干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活，行政功能膨脹，形成了全能政府。改革開放后，計(jì)劃與市場同時(shí)發(fā)揮作用，并逐漸向符合我國國情的市場經(jīng)濟(jì)方面轉(zhuǎn)變。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展時(shí)期，我們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的每一個環(huán)節(jié)都可能會涉及到政府與市場關(guān)系問題。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，市場需要更多的發(fā)揮功能的空間，然而政府在經(jīng)濟(jì)活動中過多地代替了市場的角色，這在一定程度上導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中許多深層次的矛盾和問題。當(dāng)前我們政府已經(jīng)深刻地認(rèn)識到這一問題，并在新一輪全面改革的部署中重新界定政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置領(lǐng)域從發(fā)揮基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)向發(fā)揮決定性作用。如何根據(jù)這一導(dǎo)向做具體方面的更具科學(xué)性和適應(yīng)性的規(guī)定以及如何落實(shí)這些政策仍舊需要思考。這一方面的具體觀念與轉(zhuǎn)變過程不能一蹴而就，與之相配套的體制機(jī)制、方案措施仍需進(jìn)一步探索。各級政府對于市場的內(nèi)涵以及市場經(jīng)濟(jì)與政府的關(guān)系依然要深入研究以提高認(rèn)識。

（2）政府與社會。

政府與社會的關(guān)系狀態(tài)決定了政府角色的基本特征。一般說來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國家與社會是一體化的，政府是萬能的、權(quán)力是無限的；而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家與社會是二元化的結(jié)構(gòu)，政府的能力和作用是有限的，政府的角色表現(xiàn)為“小政府大社會”。由于受到幾千年來國家與社會同質(zhì)同構(gòu)的歷史因素影響，我國政府與社會的關(guān)系依然處于探索和轉(zhuǎn)變之中。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，政策環(huán)境的改善以及公民自我意識與責(zé)任感的不斷增強(qiáng)，兩者的權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷得到優(yōu)化，互動格局趨向于一種良性循環(huán)狀態(tài)。

然而，總體上，我國政府與社會的關(guān)系仍呈現(xiàn)出雷格斯所說的過渡型社會的政治生態(tài)特征。社會團(tuán)體組織與社會流通性程度的發(fā)展水平較低，存在不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的一面，難以勝任政府轉(zhuǎn)移的部分功能。另一方面，政府如何向社會中更好地轉(zhuǎn)移職能以及轉(zhuǎn)移哪些職能尚未形成有效的機(jī)制。蓋伊·彼得斯認(rèn)為，“公共部門所提供的服務(wù)質(zhì)量在某種程度上取決于工作過程中的合作程度，而不是取決于政府員工個人提供的服務(wù)。一個真正具有效率、效能的服務(wù)計(jì)劃需要服務(wù)對象的主動參與，而不是服務(wù)對象的被動接受”。政府與社會的關(guān)系是微妙的，要嚴(yán)格劃清兩者之間的職能邊界并非易事，這就更需要我們政府認(rèn)清自身角色，在實(shí)際工作中與社會進(jìn)行合理分工，發(fā)揮社會治理的多元力量，推動政府與社會二元格局的形成。

2.2既定角色尚需有效落實(shí)

（1）思想觀念的束縛。

思想觀念的束縛是政府既定角色難以落到實(shí)處的主觀原因。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，政府的職能角色也與之相應(yīng)進(jìn)行著調(diào)整轉(zhuǎn)變。然而，在履行職能的過程中，由于一些行政人員的舊思想、舊觀念尚未完全轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致政府的角色扮演出現(xiàn)偏差。個別政府領(lǐng)導(dǎo)甚至依然認(rèn)為政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中無所不能，可以包攬一切的，這種定位既不準(zhǔn)確，也不現(xiàn)實(shí)。他們對市場經(jīng)濟(jì)的一些模糊甚至錯誤的認(rèn)識，也是造成政府錯位現(xiàn)象的重要原因。比如，認(rèn)為培育市場體系就是要建市場；加強(qiáng)宏觀調(diào)控就是用行政力量干預(yù)等等。

（2）體制機(jī)制上的約束。

這是產(chǎn)生錯位現(xiàn)象的客觀背景，也是最深刻的原因。當(dāng)前，我們正處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，新體制沒有完全形成，舊體制仍在繼續(xù)運(yùn)行。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不明，政資不分，政府與企業(yè)之間存在制度上的聯(lián)系，政府直接干預(yù)企業(yè)的行為就成為必然；統(tǒng)一的大市場沒有形成，市場機(jī)制的作用受到限制，政府依靠行政力量介入資源配置就有客觀存在的條件；中介組織發(fā)育滯后，政府在社會事務(wù)中的作用還不會很快消失。因此，當(dāng)前的體制狀況決定了政府難以從根本上擺脫舊的格局與行為方式的影響。

（3）既得利益集團(tuán)的阻礙。

既得利益集團(tuán)是由社會中少數(shù)強(qiáng)勢者組成，擁有政治、經(jīng)濟(jì)、輿論等各方面資源優(yōu)勢。轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府為解決社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾而進(jìn)行一系列改革，對現(xiàn)有體制中不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的部分進(jìn)行廢除或調(diào)整，在此過程中，必然會觸及既得利益集團(tuán)的利益。為了維護(hù)本集團(tuán)利益，他們會采取與全社會利益相悖的集體行動，進(jìn)而導(dǎo)致政府所規(guī)定的某些既定角色難以落實(shí)。

3轉(zhuǎn)型時(shí)期我國政府的角色定位

當(dāng)前中國正處于社會各領(lǐng)域發(fā)展的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，作為改革主導(dǎo)力量的政府，其管理對于建立健康穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)、社會秩序，推動社會持續(xù)向前發(fā)展十分重要。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效地政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。這些要求對于轉(zhuǎn)型時(shí)期我國政府具體的角色定位具有重要的指導(dǎo)意義。

3.1市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管者

市場經(jīng)濟(jì)是一種充滿活力的經(jīng)濟(jì)體制，但是市場并非萬能的，也存在著弊端和缺陷。事實(shí)表明，自由市場自身不能保證競爭的完全性和徹底性，市場機(jī)制本身孕育著潛在的壟斷因素?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì)，它要求用各種法律、規(guī)則來規(guī)范和調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)行為。近年來，國家已制定和頒布了一系列的經(jīng)濟(jì)法規(guī)，我國市場經(jīng)濟(jì)法制建立進(jìn)展順利，但目前市場經(jīng)濟(jì)法制的建設(shè)不健全，平等競爭的市場秩序和環(huán)境尚未真正形成。因此，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府應(yīng)當(dāng)履行好市場秩序的創(chuàng)立者和維護(hù)者的功能，以深化市場體制改革為契機(jī)，加強(qiáng)法制建設(shè)與對市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，確立競爭秩序和規(guī)則，防止和消除壟斷，彌補(bǔ)市場失靈，為市場公平競爭創(chuàng)造和保持必要的制度環(huán)境條件。

3.2公共產(chǎn)品服務(wù)的提供者

提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。當(dāng)前我國社會的發(fā)展對于公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求急劇增加，然而政府的公共服務(wù)職能與需求之間還存在著一定差距，這種供需之間的矛盾給人們的生活帶來了許多不便甚至問題。轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府要不斷強(qiáng)化公共服務(wù)能力。

具體來說，公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該集中加強(qiáng)以下三個方面：一是建立與健全公共財(cái)政體制，加大政府對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入。二是要統(tǒng)籌兼顧，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給體系。尤其要重視農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共福利的供給，加大農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的力度，實(shí)行城鄉(xiāng)無差別服務(wù)，切實(shí)解決城鄉(xiāng)失衡問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)的和諧發(fā)展。三是改進(jìn)公共服務(wù)方式，推進(jìn)公共服務(wù)體制的創(chuàng)新。在公共服務(wù)領(lǐng)域打破壟斷，引進(jìn)競爭機(jī)制，形成公共服務(wù)提供的多元化主體模式，提高公共服務(wù)的效率；充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和手段，推行電子政務(wù)，建立電子政府，拓展公共服務(wù)的發(fā)展空間，增強(qiáng)公共服務(wù)的品質(zhì)、效率、回應(yīng)力和能力。

3.3社會利益的維護(hù)者

政府是社會公共利益的代表者，在實(shí)際工作中要為人民群眾的根本利益著想，協(xié)調(diào)好、解決好各類不同的利益沖突。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，社會發(fā)展還很不均衡，存在著復(fù)雜多樣的利益矛盾，社會不穩(wěn)定因素不斷增加，突發(fā)事件與群體性事件危害著社會公共利益。政府要妥善解決現(xiàn)階段的各

種社會利益矛盾，應(yīng)在正確分析其特點(diǎn)和成因的基礎(chǔ)上采取多種對策：一是要高度重視社會公眾的利益訴求，正視和警惕現(xiàn)實(shí)中的利益矛盾。對于矛盾不回避、不激化，要尋找不同矛盾的產(chǎn)生原因，并努力從源頭進(jìn)行積極化解；二是要深化改革，加快發(fā)展，在發(fā)展中解決各種問題，使發(fā)展成果惠及全體人民等。

3.4社會公平的促進(jìn)者

市場機(jī)制能促進(jìn)效率的提高，但其自發(fā)作用勢必導(dǎo)致分配不公和兩極分化。如果任其自然發(fā)展，會引起強(qiáng)烈的社會不公和尖銳的社會矛盾。針對市場經(jīng)濟(jì)的這一缺陷，在建立與完善市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，我國政府必須擔(dān)負(fù)起收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)者的責(zé)任，努力解決好分配不公問題。一方面，政府要制定并執(zhí)行好收入的分配和再分配政策，用有效的政策手段干預(yù)分配領(lǐng)域；另一方面，要下大力氣進(jìn)行社會保障制度改革，從而形成收入和財(cái)產(chǎn)公平分配的機(jī)制。另外，政府要深化教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的改革，加大扶貧項(xiàng)目投入力度，并保證政策資源等落到實(shí)處，以切實(shí)行動促進(jìn)社會各領(lǐng)域及地區(qū)的公平。

4結(jié)語

政府改革是一個漸進(jìn)而不斷深化的過程，對政府的角色認(rèn)識也是在長期實(shí)踐探索中逐漸明晰，從而走向科學(xué)化、規(guī)范化進(jìn)程。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，在深化改革的道路上，利益錯綜復(fù)雜，發(fā)展險(xiǎn)象環(huán)生。這些都要求政府明晰自身角色，行使應(yīng)有職能，加快推進(jìn)角色轉(zhuǎn)換。改革再出發(fā)，政府對自身所要扮演的角色有了更深層的認(rèn)識，而這種認(rèn)識如何在行政實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)應(yīng)然角色與實(shí)然角色的統(tǒng)一，取得實(shí)質(zhì)性突破，在很大程度上需要我們政府隨著社會發(fā)展的整體狀況與程度以及公民素質(zhì)等綜合因素來具體調(diào)整某一方面或幾個方面的要求。只有這樣，才能保證政府行為沿著正確的軌道運(yùn)行，從而推動社會更好地向前發(fā)展。

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