任紅品

（山東財經(jīng)大學 財政稅務學院，山東 濟南 250014）

我國房產(chǎn)稅稅制改革研究

任紅品

（山東財經(jīng)大學 財政稅務學院，山東 濟南 250014）

房產(chǎn)稅改革是我國新一輪房地產(chǎn)“調(diào)控新政”中的制度建設內(nèi)容，事關(guān)各方利益和調(diào)控的中長期效果。本文在研究主要發(fā)達國家地方政府依靠房產(chǎn)稅來取得收入的做法的基礎上，結(jié)合我國房產(chǎn)稅試點城市（上海、重慶）的運行狀況，客觀分析其取得的正面效應和面臨的問題，并提出相應的政策建議，以期房產(chǎn)稅能夠積極推進，促進我國房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展并為地方政府建立穩(wěn)定的財政收入來源。

房產(chǎn)稅；稅基；征收管理；滬渝試點

一、引言

房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，按照房屋的計稅余值或租金收入，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅，目前世界各國已普遍征收?！吨腥A人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》是1986年9月15日由國務院頒布實施，實行按年計算、分期繳納的征收方法。我國房產(chǎn)稅開征時，由于尚未進行住房制度改革，所以主要是對生產(chǎn)經(jīng)營性房產(chǎn)征稅。2011年1月國務院出臺房地產(chǎn)調(diào)控政策之后，上海、重慶成為對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點城市。從中長期來看，對個人自用住房在持有環(huán)節(jié)征收房產(chǎn)稅既是房產(chǎn)稅收體系完善的需要，也是轉(zhuǎn)換中國土地財政模式的需要，目標是打造我國地方政府地方稅體系中主體稅種的框架，賦予地方政府較大的管理權(quán)限，促使地方因地制宜地通過此稅增加財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟，合理調(diào)整稅基和稅率，簡化稅制。為在省以下貫徹落實分稅制和使地方政府行為合規(guī)合理化創(chuàng)造條件。同時，持續(xù)高漲的房價也使對個人住房征收房產(chǎn)稅迫在眉睫。對個人住房征收房產(chǎn)稅，不僅有利于合理調(diào)節(jié)收入分配，促進社會公平；而且有利于引導居民理性住房消費，促進房地產(chǎn)資源的合理利用,促進節(jié)約集約用地。

二、房產(chǎn)稅功能定位

房產(chǎn)稅作為調(diào)節(jié)房產(chǎn)和土地資源的重要手段,理應發(fā)揮其積極作用。只有正確認識和把握房產(chǎn)稅的功能定位，才能找準方向，更好地實現(xiàn)房產(chǎn)稅改革的既定目標。第一，在兼顧公平與效率的前提下,考慮稅種屬性，通過合并、完善部分稅種來適度增加地方財政收入,提升公共服務水平，符合財政體制改革和收入分配制度改革的總體目標；第二，增強土地市場調(diào)控能力，提高土地資源使用效率,抑制對土地資源的過度需求以及房地產(chǎn)的過度開發(fā)。鼓勵房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，合理開發(fā)利用房地產(chǎn)資源，符合國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局；第三，引導住房消費，保障公民住房需求。人民群眾居有定所，房價回歸理性，必須從供給和需求兩方面著手。房產(chǎn)稅的改革應先針對城鎮(zhèn)居民全體展開，對弱勢群體進行適當?shù)呢斦a貼；實施差別化的住房稅收政策，著重減少財產(chǎn)的集中度和打擊住房投機行為?？傊骖檱?、企業(yè)、個人的利益和中央、地方的利益，為市場經(jīng)濟建設服務。

三、現(xiàn)行房產(chǎn)稅試點正面效應

在國家及時連續(xù)的調(diào)控政策下，2011年下半年以來，城市住房市場供給增加，住房市場價格的過快上漲現(xiàn)象總體上得到控制，房價有小幅回落的跡象,后期逐漸趨于平穩(wěn)（見表1）。從理論上講，房產(chǎn)稅的出現(xiàn)增加了投資成本，降低投資者或投機者的收入預期和收益率，這對于打擊房地產(chǎn)投機，引導資金流向，集約利用土地起到很大作用。試點城市實踐取得的成效為擴大試點范圍和稅制的改革完善提供了有益的探索和實踐。

圖1：新建商品住宅商品住宅銷售環(huán)比價格指數(shù)三維柱狀圖

另外，房產(chǎn)稅試點調(diào)整了地方稅體系，改善了稅制結(jié)構(gòu)，緩解了我國稅制中間接稅比重過高，而直接稅比重過低的問題；引導房屋消費，對擴大內(nèi)需和調(diào)節(jié)分配也起到一定的作用。

四、我國房產(chǎn)稅現(xiàn)存問題

（一）側(cè)重交易環(huán)節(jié)，疏忽保有環(huán)節(jié)

2011年1月27日，上海市人民政府和重慶市人民政府分別發(fā)布《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》、《重慶市關(guān)于開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》和 《重慶市個人住房房產(chǎn)稅征收管理實施細則》。從我國上海、重慶暫行辦法和試點情況來看，主要在房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征稅，以控制新增購房數(shù)量。盡管在存量住房方面也做出相應的規(guī)定，但對于已經(jīng)擁有大量住房資產(chǎn)的人群約束作用不強，無法從根本上消除通過住房來獲得經(jīng)營性超額利益的階層。另外，房產(chǎn)稅稅率僅根據(jù)房價高低確定，并未與人均住房面積相掛鉤實行超額累進稅率。這樣通過房產(chǎn)稅合理調(diào)節(jié)收入分配，促進社會公平的作用則大打折扣，更有甚者還會進一步擴大收入差距。

表1：新建商品住宅商品住宅環(huán)比價格指數(shù)

（二）財產(chǎn)稅變身“商品稅”，信息共享機制不健全

從經(jīng)濟角度看，財產(chǎn)稅是對貨幣資金積累征稅，以財產(chǎn)為征稅對象的存量稅，課稅對象具有明顯的非流動性。試點城市稅基為房產(chǎn)交易價格而非房產(chǎn)評估價值，不是對社會財富存量征稅，在很大程度上具有商品稅的特征，并非真正意義上的財產(chǎn)稅。相對于商品稅而言，財產(chǎn)稅的征收存在著特殊的信息成本和財產(chǎn)價值的重估成本。目前我國尚未建立全社會房產(chǎn)基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺和有效的部門信息共享機制，相關(guān)部門與稅務機關(guān)也未提供具有廣泛可接受性的房產(chǎn)評估辦法。在上述情況下，上海、重慶對個人住房征收房產(chǎn)稅的做法有利于避免征稅過程中可能出現(xiàn)的過高的征管成本以及征納雙方就應稅財產(chǎn)價值產(chǎn)生的爭議，但也存在著不可忽視的問題。

（三）現(xiàn)行房產(chǎn)稅調(diào)控房價的同時使租房者利益受損

現(xiàn)行房產(chǎn)稅具有商品稅的特征，而商品稅易于轉(zhuǎn)嫁，一切相關(guān)稅收最終都可能由消費者負擔。況且，我國房地產(chǎn)市場的壟斷競爭特征與資本的逐利行為也會直接導致：一方面低價住房的供給量嚴重不足，另一方面高檔商品房大量上市。在我國，居民對于住房具有剛性需求，一些暫時沒有能力購買商品房的消費者則會選擇租房，在供給一定的情況下，租房需求的增加勢必會提高房租。

（四）房地產(chǎn)稅費過于混亂

從房產(chǎn)土地的征用、流轉(zhuǎn)到房屋的施工建設，直至購房人購買過戶，在這個過程中，與房地產(chǎn)開發(fā)和交易有關(guān)的稅費經(jīng)營名目繁多，范圍涉及道路、供水、供電供氣、環(huán)境綠化等。這些費用的性質(zhì)和具有專門用途的房產(chǎn)稅并無太多區(qū)別，明顯具有重復征稅的性質(zhì)。表2為現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費體系。

表2：現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費體系

五、發(fā)達國家房產(chǎn)稅稅制經(jīng)驗借鑒

“寬稅基，少稅種”的美國房產(chǎn)稅經(jīng)歷了長期的發(fā)展和完善，已趨于相對穩(wěn)定和成熟。對絕大多數(shù)的美國地方政府而言，房產(chǎn)稅收入是最重要的支柱性稅收來源，每個州的憲法和法令為房地產(chǎn)評估和稅收征管機構(gòu)的建立提供法律依據(jù)。從稅收的分布結(jié)構(gòu)來看，美國重視對房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅，而流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收負擔相對較輕。美國對土地和房屋直接征收房地產(chǎn)稅，稅基是房地產(chǎn)評估值的一定比例（各州規(guī)定不一，從20%～100%不等）。各州和地方稅率平均大約為1.0%～3.0%，由當?shù)仡A算一年一定。除保有環(huán)節(jié)外，對交易環(huán)節(jié)也征稅。交易稅在房產(chǎn)買賣時繳納，稅率約為2.0%。日本與美國類似，對土地和房屋同時征收不動產(chǎn)稅，但征收時是分別征收。通常由中央政府制定統(tǒng)一的房產(chǎn)稅稅法，內(nèi)容包括稅收增長的幅度限制或者稅率的上限，各地方政府根據(jù)中央政府的規(guī)定制定各自的稅率。計稅依據(jù)是市場價值，由第三方機構(gòu)負責評估，地方政府負責本地區(qū)房產(chǎn)稅的征收，遵循了“評估與征管相獨立”的原則。在英國，對土地和房屋統(tǒng)一征收不動產(chǎn)稅，分為商業(yè)用途不動產(chǎn)稅和居住用途不動產(chǎn)稅（家庭稅），不動產(chǎn)稅收體系比較簡單。英國是君主立憲制國家，通常由中央政府制定統(tǒng)一的房產(chǎn)稅稅法和具體稅率，計稅依據(jù)也為市場價值。但非住宅不動產(chǎn)計稅依據(jù)為租金價值，將估計的租金收益資本化以得到計稅價值。從理論上講，租金價值應等于市場價值。稅收部門的下設部門負責財產(chǎn)稅評估，地方政府負責本地區(qū)房產(chǎn)稅的征收。美國、日本、英國房產(chǎn)稅設計參見表3。

表3：美國、日本、英國房產(chǎn)稅設計

從世界各國對私人房產(chǎn)征收財產(chǎn)稅的實際情況看,法定稅率一般都在0.5%～2.0%之間，稅率普遍偏低。

六、房產(chǎn)稅推進政策建議

（一）雙管齊下，房產(chǎn)稅擴圍

為了讓投資或經(jīng)營住房的獲利者階層盡可能變小，房產(chǎn)稅征稅范圍應擴展至存量房，并根據(jù)擁有房屋的具體情況設置不同的稅率。時機成熟時，應將存量房與所有權(quán)人一一對應，這點可借鑒1994年美國實施的“向機會遷居”（Moving To Opportunity，MTO），其是美國住房和城市發(fā)展部(HUD)為解決低收入家庭住房問題而設計的一項社會實驗，通過將租房補貼券發(fā)放給居住在貧困社區(qū)的貧窮家庭，以鼓勵這些家庭向非貧困社區(qū)搬遷。根據(jù)2011年中國家庭金融調(diào)查的數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)家庭中有兩套或兩套以上住房的比例為18.65%，而其中有67.54%的家庭未出租其房屋。因此，一些家庭(貧窮家庭或者年輕的家庭)在收入較低情況下買不起房，就可以使用租房補貼券鼓勵他們租房。這樣，我國房地產(chǎn)市場上有大量的存量房可供釋放，通過租房人建立房產(chǎn)所有權(quán)人與相關(guān)房產(chǎn)管理部門之間的聯(lián)系，為房產(chǎn)稅擴圍做好準備工作（若無法對應，則化為國有，進入流通領(lǐng)域）。房產(chǎn)稅應與人均住房面積相聯(lián)系，將納稅人全部房產(chǎn)的面積加總,計算出該納稅人家庭的人均居住面積,然后確定免于征稅的人均居住面積,對超過這一標準的房產(chǎn)價值進行課稅。另外，實行個人擁有應稅面積越大適用稅率越高的超額累進稅率，持有時間越短稅率越高的加成征收。這項措施著眼于公平, 但對政府的征管能力要求很高。

（二）健全信息共享機制，合理控制征管成本

建立全社會房產(chǎn)基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺和有效的部門信息共享機制。為了提高評估水平、增加潛在的稅收收入和增強改革的操作性,應借鑒國際經(jīng)驗,探索成立稅務部門領(lǐng)導或指導下的相對完善的房產(chǎn)評估機構(gòu)，培訓和雇用具備房產(chǎn)評估能力的專業(yè)人員。根據(jù)具體情況的需要,房產(chǎn)評估機構(gòu)要選擇合適的房產(chǎn)評估方法和評估頻率?？茖W的評估方法和適當?shù)脑u估頻率不僅有利于稅收負擔在納稅人之間合理分配實現(xiàn)公平，而且有利于提高效率，合理控制征管成本并增加政府財政收入。

（三）與其他市場管理措施相配合

第一，改善住房民生，從根本上扭轉(zhuǎn)住房市場格局，應從擴大住房的有效供給入手。引導存量住房進入市場交易，增加住房市場的有效供給量；第二，轉(zhuǎn)變房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、調(diào)整行業(yè)內(nèi)部的供給結(jié)構(gòu)和競爭結(jié)構(gòu)、增大住房市場產(chǎn)品的有效供給量，研究建立住宅政策性金融機構(gòu)。加大廉租房、公租房建設，形成以有效需求為依托的新供求均衡格局；第三，拓寬投資領(lǐng)域，積極發(fā)展實業(yè)，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，促進就業(yè)，引導人口合理遷徙，避免某些地區(qū)有效需求過于強勁，而助推房價上漲。

（四）建立現(xiàn)代規(guī)范的房地產(chǎn)稅收制度，避免稅費雙重負擔

對個人住房課稅的目的是為地方政府公共服務籌集資金。目前，個人所購置商品房（包括高檔住房在內(nèi)）在房地產(chǎn)開發(fā)交易環(huán)節(jié)，已承擔了大量與基礎設施和公共服務配套相關(guān)的稅費，因此，如果對個人住房課稅，那么必須避免稅費雙重負擔。應在充分調(diào)研論證的基礎上,學習借鑒成熟的市場經(jīng)濟國家的房產(chǎn)稅制度，改革創(chuàng)新我國新的房地產(chǎn)稅制，歸并整合現(xiàn)有的城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅和房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域一部分行政事業(yè)性收費，合理簡化稅費。

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