趙弘

京津冀區(qū)域合作歷程，從1986年天津市提出建立環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會至今已經(jīng)近30年，特別是2004年“廊坊共識”提出很多的設想和思路，但是到目前來看，京津冀區(qū)域合作依然沒有取得實質(zhì)性的進展。未來，應認真落實總書記關于京津冀協(xié)同發(fā)展的講話精神，加強頂層設計，抓住核心問題，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，積極創(chuàng)造條件，推進京津冀的協(xié)同發(fā)展。

我認為，近期推進京津冀協(xié)同發(fā)展應重點實現(xiàn)五個突破：

要在構(gòu)建強有力的京津冀協(xié)同發(fā)展的領導體制、協(xié)調(diào)機制上有重大突破

京津冀區(qū)域涉及到兩個直轄市和一個省，尤其是在北京直轄市范圍內(nèi)還有中央部委及其下屬的企事業(yè)單位。在這樣一個主體多元、規(guī)格比較高的條件下，如果沒有一個強有力的組織領導機制和協(xié)調(diào)推進機制，即使各個主體都有合作發(fā)展愿望，也很難實質(zhì)性推進。

從國外發(fā)展經(jīng)驗來看，為推進東京都市圈的發(fā)展，日本在1956年成立了“首都圈整備委員會”，作為日本首相府的下屬機構(gòu)，直接負責首都圈的規(guī)劃建設，從1958年開始編制第一版規(guī)劃，通過五次規(guī)劃的實施，形成了“都心-副都心-郊區(qū)衛(wèi)星城-鄰縣中心”的多層次、網(wǎng)絡化的空間格局，實現(xiàn)了區(qū)域功能的合理配置。

建議在國家層面建立一個京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展委員會，委員會辦公室建議設在國家發(fā)改委，成立專門的司，作為具體推進機構(gòu)，負責京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作。國家有關部委以及三個省市的政府共同參與，構(gòu)建包括產(chǎn)業(yè)對接、交通基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境等分領域的跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，共同建立各種專業(yè)領域的對接平臺，統(tǒng)籌推進京津冀區(qū)域合作重大事項。

要在加快以城際鐵路為核心的京津冀交通體系建設方面有重大突破

從國際大都市圈發(fā)展經(jīng)驗來看，中心城市與周邊區(qū)域的交通聯(lián)系，一般在15公里以內(nèi)的核心區(qū)以地鐵為主，站點密集，一般1公里一站；15-30公里區(qū)域，通過大站、快線地鐵實現(xiàn)快速聯(lián)系；30-70公里區(qū)域，則通過市郊鐵路實現(xiàn)一站到達，形成半小時快速交通圈。

與之相比，北京的軌道交通建設有兩方面的不足：

第一，北京市域范圍內(nèi)軌道交通路網(wǎng)密度不足。東京小汽車擁有量達到800萬輛，比北京現(xiàn)在的車輛要多出260萬輛，但東京的地面交通并沒有北京那么擁堵，主要原因就是東京軌道交通系統(tǒng)非常發(fā)達，以軌道交通為核心的公共交通成為交通出行的主要方式。東京包括地鐵、輕軌、新干線在內(nèi)的軌道交通達到2800公里，承載公共交通的80%以上。截至2013年底，北京軌道交通運營線路里程達到465公里，已經(jīng)成為世界上地鐵里程最長的城市，但據(jù)統(tǒng)計，2012年北京六環(huán)以內(nèi)軌道交通出行占公共交通出行的38.1%，占全部交通出行的16.8%，如果考慮整個市域范圍，這一比例還要更低。北京的軌道交通覆蓋范圍、密度和運載能力，都遠遠滿足不了城市發(fā)展的需要。

第二，北京的市郊鐵路建設嚴重滯后。倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的市郊鐵路都非常發(fā)達，分別達到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京的市郊鐵路只有107公里，雖然北京地鐵里程是全世界最長的，但是整體軌道交通體系與上述世界城市相比差距還很大。即使北京全部完成2015年規(guī)劃的660公里軌道交通建設，總里程也僅相當于東京的28%。

我認為，京津冀協(xié)同發(fā)展的一個關鍵就是要把硬件條件做起來，其中交通基礎設施是最基本的。如果這一硬件條件不具備，北京城市功能、人口和產(chǎn)業(yè)的疏解，京津冀的協(xié)同發(fā)展都是很困難的。

一方面，解決北京“城市病”不能完全依靠人口和企事業(yè)單位外遷，自身承載能力提高也非常關鍵。要在北京城區(qū)范圍內(nèi)，進行地鐵加密，在重點線路規(guī)劃復線建設。另一方面，要加快市郊鐵路建設，創(chuàng)造條件，引導北京城市功能、產(chǎn)業(yè)、人口向遠郊區(qū)縣以及河北周邊區(qū)域疏解。

要突出重點、在京津冀區(qū)域內(nèi)加快建設若干個新一代衛(wèi)星城方面有重大突破

“衛(wèi)星城”概念在規(guī)劃中很早就用到。在全球發(fā)展實踐中，衛(wèi)星城經(jīng)歷了附屬型、半獨立型、獨立型和網(wǎng)絡型四代的發(fā)展。第一代衛(wèi)星城是附屬型衛(wèi)星城，也就是所謂的“臥城”，主要承擔單一的居住功能，類似今天的回龍觀、天通苑。衛(wèi)星城已不斷演進到第四代。第四代衛(wèi)星城距離中心城相對較遠，城市的教育、醫(yī)療等公共服務較為完善，能夠保障居民高質(zhì)量的公共服務需要，同時也形成一定的產(chǎn)業(yè)集聚，能夠解決一部分人在衛(wèi)星城的就業(yè)，當然有一部分人可能仍然在主城就業(yè)。

我認為，建設衛(wèi)星城應抓住三個關鍵點：

第一，距離。衛(wèi)星城距離主城不能太近也不能太遠。太近就會形成臥城，起不到疏解作用，只能加劇中心城功能集聚和交通擁堵。太遠又沒有吸引力，同時不管什么交通方式都很難滿足衛(wèi)星城與主城之間半小時通達的要求。國外衛(wèi)星城建設經(jīng)驗表明30-70公里的距離是比較適合的。

第二，通道。衛(wèi)星城和主城之間一定是通過大容量、一站式的市郊鐵路實現(xiàn)便捷聯(lián)系。高速公路作為輔助，但不能是單一的公路交通。因為這樣的公路聯(lián)系很難避免交通擁堵。

第三，規(guī)模。衛(wèi)星城規(guī)模要控制，不能太大。目前，北京的主城已經(jīng)太大了，如果衛(wèi)星城規(guī)模也太大，即使兩個城市間通過市郊鐵路能夠在半小時到達，加上兩個城市內(nèi)部的通勤時間，也很難實現(xiàn)1小時通勤圈的要求。比如北京和天津就很難彼此互為衛(wèi)星城。因此，衛(wèi)星城規(guī)模一定要控制，而且要有完善的公共服務和一定的產(chǎn)業(yè)支撐。

目前，河北承接北京城市功能和產(chǎn)業(yè)疏解的熱情很高，但是要認識到北京城市功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會遵循一般的梯度規(guī)律，由近及遠，這是很難違反的規(guī)律。河北省有11個地級市、172個縣、市區(qū)，再加上天津鄰近北京的6個區(qū)縣，能夠與北京對接的行政區(qū)至少有178個市縣區(qū)，如果算上每個市下面的開發(fā)區(qū)（河北有11個國家級開發(fā)區(qū)，111個省級開發(fā)區(qū)），這么多主體都對接北京，是不現(xiàn)實的。

未來，河北與北京進行對接，資源不能太分散，要“點面結(jié)合、以點為主”，聚焦重點，建設4-5個衛(wèi)星城，優(yōu)先考慮燕郊、涿州、武清、寶坻這樣區(qū)位優(yōu)勢突出的區(qū)域，打造一批創(chuàng)新環(huán)境最優(yōu)、生活環(huán)境最優(yōu)、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)的高地，這樣才能對北京的城市功能、人口和產(chǎn)業(yè)形成強勁的吸引力。endprint

要在京津冀公共服務政策創(chuàng)新、實現(xiàn)公共服務均衡化方面有重大突破

北京對外來人口有很強的吸引力，對周邊區(qū)域形成一定的“虹吸效應”，俗稱“燈下黑”，其中一個重要原因就是區(qū)域之間的公共服務水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本錄取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%。再比如，醫(yī)療資源方面，河北總?cè)丝谑潜本┑?倍多，但是河北的三級醫(yī)院數(shù)比北京還少7家，特別是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源相對較少。據(jù)統(tǒng)計北京三級醫(yī)院的外地患者中河北患者最多，占四分之一。此外，三地的社會保障標準也不一樣，河北的保障水平要比北京和天津低不少。

在公共服務資源不均衡的情況下，北京的人口疏解，必然面臨著戶籍、高考、社會保障等諸多問題。因此，推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，一定要正視這些深層次矛盾，在公共服務制度創(chuàng)新方面下大力氣，逐步縮小區(qū)域間的落差，著力解決戶籍制度、高考制度、社會保障制度等方面的瓶頸約束，促進公共服務的均衡化、一體化發(fā)展。

要在深化改革、探索京津冀協(xié)同發(fā)展的利益共享機制方面有重大突破

在現(xiàn)行財稅體制下，一個城市的運行和發(fā)展要依靠發(fā)展自身經(jīng)濟來提供財力支撐。發(fā)展經(jīng)濟就會帶來人口的集聚，而人口集聚必然會帶來城市基礎設施需求增加、公共服務需求增加，這些都會對能源產(chǎn)生消耗，同時帶來生態(tài)環(huán)境的壓力。為了維持城市運行建設和環(huán)境治理，又需要投入更多的財力，需要發(fā)展更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，這又會帶來更多的人口集聚。財稅體制倒逼下的這種城市發(fā)展思路，使城市發(fā)展陷入循環(huán)“怪圈”，而且這種慣性不僅是省市級層面，已經(jīng)延伸到區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府發(fā)展經(jīng)濟的壓力很大，動力也很足。

因此，我認為推進京津冀協(xié)同發(fā)展要在利益問題上下大功夫。前些年北京市為推動郊區(qū)縣發(fā)展，采取城區(qū)和郊區(qū)“結(jié)對子”措施，效果并不理想，其背后就是這種財稅體制的約束。長三角地區(qū)上海與周邊區(qū)域的合作也同樣面臨著財稅體制的障礙。

建議把京津冀區(qū)域作為國家深化財稅體制改革的實驗區(qū)，積極探索一系列的財稅體制改革，比如探索“首都財政”，使北京從繁重的經(jīng)濟壓力當中解脫出來，專職做好首都服務，為進一步剝離經(jīng)濟功能創(chuàng)造條件。再比如，可以探索跨區(qū)域的利益共享機制。目前河北各地都在積極探索與中關村科技園區(qū)開展“共建園區(qū)”合作。未來如何推進這些產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移和擴散，其中一個關鍵就是如何建立跨區(qū)域的GDP分計和稅收分成機制。此外，京津冀區(qū)域還可以積極探索財政轉(zhuǎn)移支付制度、生態(tài)補償機制等等。特別是對于河北西部、北部的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)域，這些區(qū)域創(chuàng)造的生態(tài)效益如果能夠得到相應的利益補償，對于解決這些區(qū)域的貧困問題會有積極作用。

從市場主體來看，同樣需要考慮利益機制問題。在市場經(jīng)濟條件下，北京的醫(yī)院、學校和企業(yè)外遷，難度很大，涉及到很多問題，比如住房問題、子女上學問題等等。建議國家設立京津冀協(xié)同發(fā)展的引導資金，一方面，以市場化機制來推動城市功能的疏解，對于疏解出去的企業(yè)、機構(gòu)、人員給予一定的經(jīng)濟補償。另一方面，積極支持和引導一批區(qū)域重大基礎設施、重大生態(tài)工程項目、重大公共服務項目等建設，創(chuàng)造條件，盡快使得周邊區(qū)域具備承接北京城市功能疏解的條件，從而推動區(qū)域的一體化進程。

（作者為北京市社會科學院副院長、研究員）

責編/張瀟爽 美編/李祥峰endprint