陳永忠

【摘 要】 海峽兩岸發(fā)生涉臺(tái)海上事故后，由于政治因素影響及法律依據(jù)不同，無(wú)法及時(shí)進(jìn)行充分、全面的調(diào)查，導(dǎo)致事故原因不清、責(zé)任不明，甚至影響兩岸民眾的和諧氣氛。為防止類似事故的再次發(fā)生，促進(jìn)海峽兩岸海事調(diào)查合作，通過(guò)對(duì)兩岸海事調(diào)查處理規(guī)定、涉臺(tái)海事調(diào)查處理現(xiàn)狀的分析，探討利用國(guó)際公約的安全調(diào)查合作理念建立兩岸海事調(diào)查合作機(jī)制的必要性和可能性。

【關(guān)鍵詞】 海峽兩岸；海事調(diào)查；合作機(jī)制

0 引 言

2008年海峽兩岸直航以來(lái)，兩岸船舶往來(lái)大幅增加，船舶交通流密度不斷加大，臺(tái)灣海峽水域內(nèi)交通事故時(shí)有發(fā)生，涉臺(tái)海事糾紛數(shù)量明顯上升。由于受到兩岸間政治因素的影響以及兩岸相關(guān)法律體系的不同，兩岸間海事調(diào)查處理體系沒(méi)有直接合作的機(jī)制，事發(fā)地海事調(diào)查部門進(jìn)入對(duì)方水域進(jìn)行調(diào)查也受到限制，導(dǎo)致發(fā)生事故特別是在敏感水域發(fā)生水上交通事故后，不能及時(shí)全面地調(diào)查，無(wú)法達(dá)到查明原因、判明責(zé)任、教育相關(guān)人員、采取防范措施、防止類似事故再次發(fā)生的目的，甚至由事故引起的民事糾紛也無(wú)法得到及時(shí)解決，影響兩岸的和諧氣氛。因此，分析兩岸海事調(diào)查合作的可行性，探索國(guó)際公約的安全調(diào)查合作理念在兩岸海事調(diào)查中的應(yīng)用，將有助于填補(bǔ)目前兩岸海事調(diào)查合作機(jī)制的空白。

1 兩岸海事調(diào)查處理規(guī)定之比較

目前，大陸地區(qū)主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》 《中華人民共和國(guó)海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》 《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》 《水上交通事故調(diào)查處理結(jié)案管理規(guī)定》等法律法規(guī)進(jìn)行水上交通事故的調(diào)查處理；而臺(tái)灣地區(qū)依據(jù)“海商法”“海事報(bào)告規(guī)則”“海事報(bào)告處理要點(diǎn)”“臺(tái)灣地區(qū)各港務(wù)局海事評(píng)議委員會(huì)組織規(guī)程”“‘交通部海事復(fù)議委員會(huì)組織規(guī)程”等進(jìn)行調(diào)查處理。

由于依據(jù)不同，兩岸海事調(diào)查處理存在較大差異：

（1）調(diào)查主體不同 大陸地區(qū)的調(diào)查主體是海事局，調(diào)查人員是海事調(diào)查官、水上交通事故調(diào)查專家委員會(huì)；臺(tái)灣地區(qū)的調(diào)查主體是“交通部”航港局海事評(píng)議委員會(huì)和“交通部”海事復(fù)議委員會(huì)，調(diào)查人員是航港局局長(zhǎng)、海事檢查人員、港務(wù)長(zhǎng)、航政組長(zhǎng)以及聘請(qǐng)的其他專業(yè)人員。同時(shí)，依據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“海岸巡防法”和“行政院海岸巡防署海洋巡防總局組織條例”的相關(guān)規(guī)定，“海巡署”負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)海事搜證和肇事船舶的攔截及查詢。

（2）調(diào)查處理的職責(zé)不同 大陸地區(qū)由政府行政部門履行調(diào)查職責(zé)，對(duì)負(fù)有責(zé)任并違反法律法規(guī)的行為直接進(jìn)行行政處罰，其出具的責(zé)任認(rèn)定書具有法律效力；臺(tái)灣地區(qū)由“政府”行政部門負(fù)責(zé)調(diào)查，由具有咨詢性質(zhì)的技術(shù)委員會(huì)出具海事評(píng)議書，該評(píng)議書對(duì)外不具有法律約束力。

（3）調(diào)查對(duì)象不同 大陸地區(qū)的海事行政調(diào)查只針對(duì)水上交通事故，對(duì)工傷及非交通事故引起的船員、旅客傷亡事故不作為水上交通事故進(jìn)行行政調(diào)查；而臺(tái)灣地區(qū)的行政調(diào)查對(duì)象為“海事”，包括船舶沉沒(méi)、擱淺、碰撞、強(qiáng)制停泊或其他與船舶有關(guān)的海上意外事故，其范圍較廣。

（4）調(diào)查處理流程不同 大陸地區(qū)海事行政調(diào)查處理工作大致可歸結(jié)為如圖1所示的工作流程；臺(tái)灣地區(qū)航政主管部門對(duì)海事案件的處理程序如圖2所示。

但是，兩者也存在相同之處：

（1）調(diào)查處理的目的相同 都是為了厘清海事發(fā)生的原因，提供航行安全之管理建議，防止類似事故的再次發(fā)生。

（2） 調(diào)查處理的性質(zhì)相同 均屬于行政調(diào)查。

2 涉臺(tái)海事調(diào)查處理之現(xiàn)狀

2.1 案 例

2.1.1 “SD”輪與“QYS”輪碰撞事故

2006年2月9日，廈門籍集裝箱船“SD”輪在廈門至高雄航行途中，在臺(tái)灣安平港外海域與臺(tái)灣籍漁船“QYS”輪發(fā)生碰撞。“SD”輪抵達(dá)高雄港后，海巡第六分隊(duì)和高雄港務(wù)局海事課人員上船進(jìn)行了海事調(diào)查，并滯留該船。船公司和保險(xiǎn)公司委托臺(tái)灣某法律事務(wù)所協(xié)助該起事故的處理。經(jīng)過(guò)協(xié)商處理，最終“SD”輪賠付約人民幣75萬(wàn)元給“QYS”輪，達(dá)成和解，了結(jié)此案。高雄港務(wù)局沒(méi)有出具類似海事調(diào)查報(bào)告的文件材料。

2.1.2 “TA”輪火災(zāi)事故

2008年2月16日，廈門籍客船“TA”輪在金門水頭錨地錨泊時(shí)，船舶客艙發(fā)生火災(zāi)事故。金門海巡隊(duì)初步調(diào)查取證后，經(jīng)與廈門市赴金門協(xié)調(diào)小組協(xié)商，同意將該船拖回廈門轄區(qū)由廈門海事局開(kāi)展調(diào)查工作。雙方?jīng)]有就調(diào)查情況進(jìn)行溝通。

2.1.3 “DZ”輪與“MLY”輪碰撞事故

2011年3月12日，高雄籍雜貨船“DZ”輪裝載廢鐵從金門料羅港開(kāi)往高雄，在金門島附近水域與錨泊中的漳州籍漁船“MLY”輪發(fā)生碰撞，造成漁船沉沒(méi)，4人落水。事故發(fā)生后，兩岸立即進(jìn)行聯(lián)合搜救，2人被附近漁船救起，1人被“DZ”輪救起，1人失蹤。救助行動(dòng)結(jié)束后，金門海巡隊(duì)對(duì)返回料羅港的肇事船“MLY”輪以及船上獲救的大陸漁民進(jìn)行初步調(diào)查；廈門海事局也對(duì)返回大陸的幸存漁民進(jìn)行調(diào)查取證。因各種因素，兩岸調(diào)查單位無(wú)法就調(diào)查情況進(jìn)行交流。所幸的是，在兩岸紅十字會(huì)的協(xié)助下，碰撞雙方達(dá)成了賠償協(xié)議。

2.1.4 “JC”輪與“MG”輪碰撞事故

2013年3月24日，南京籍散貨船“MG”輪從佛山高明港開(kāi)往福清途中，在金門島東面水域與從臺(tái)中開(kāi)往金門料羅港的高雄籍雜貨船“JC”輪發(fā)生碰撞，導(dǎo)致雙方不同程度損壞，直接經(jīng)濟(jì)損失約人民幣300萬(wàn)元。事故發(fā)生后，兩岸救助力量啟動(dòng)聯(lián)合救助預(yù)案，逃生至“JC”輪上的“MG”輪船員被安全轉(zhuǎn)移至大陸救助船上，受損嚴(yán)重的“MG”輪被拖帶至附近安全港口，“JC”輪自行駛回金門料羅港。隨后，廈門海事局負(fù)責(zé)調(diào)查“MG”輪，臺(tái)灣“交通部”航港局南部航務(wù)中心在金門海巡隊(duì)初步調(diào)查的基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)調(diào)查“JC”輪。在兩岸調(diào)查單位多次電話溝通的基礎(chǔ)上，應(yīng)廈門海事局的邀請(qǐng)，臺(tái)灣調(diào)查單位偕同臺(tái)灣船舶所有人前往廈門，分別與廈門海事局和大陸船舶所有人就該起碰撞事故的調(diào)查取證、民事糾紛情況進(jìn)行了充分溝通，并互相交換調(diào)查材料，為雙方各自順利結(jié)案及解決民事糾紛創(chuàng)造了條件。

2.1.5 “DFZX”輪與“HR”輪碰撞事故

2013年9月17日，高雄籍客船“DFZX”輪從廈門港開(kāi)往金門水頭途中，與從廈門港7號(hào)錨地開(kāi)往廈門港現(xiàn)代碼頭的漳州籍運(yùn)砂船“HR”輪發(fā)生碰撞，導(dǎo)致雙方不同程度損壞，所幸沒(méi)有造成人員傷亡及海域污染。事故發(fā)生后，廈門海事局依法對(duì)事故雙方進(jìn)行調(diào)查取證，查明原因，判明責(zé)任，協(xié)助雙方解決民事賠償糾紛，并按照相關(guān)規(guī)定結(jié)案。

2.2 現(xiàn)狀分析

從上述案例可以發(fā)現(xiàn)，因兩岸間政治因素的影響以及兩岸相關(guān)法律體系的不同，涉臺(tái)海事調(diào)查處理情況因事故發(fā)生地的不同而存在較大差異，具體如下：

（1）發(fā)生在各自轄區(qū)內(nèi)的海上事故毫無(wú)疑問(wèn)由轄區(qū)的海事調(diào)查部門根據(jù)各自的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)查處理，這也符合屬地管轄原則，但是，由于法律依據(jù)不同，兩岸海事調(diào)查處理的結(jié)果不盡相同。比如：由于調(diào)查對(duì)象和調(diào)查程序不同，大陸地區(qū)對(duì)轄區(qū)發(fā)生的水上交通事故均進(jìn)行調(diào)查處理，查明原因，判明責(zé)任，提出安全管理建議；而臺(tái)灣地區(qū)只對(duì)重大海上事故或各方爭(zhēng)端未解決的海上事故進(jìn)行調(diào)查、評(píng)議，對(duì)無(wú)過(guò)失責(zé)任或當(dāng)事各方無(wú)爭(zhēng)端的海事，不需經(jīng)過(guò)調(diào)查便可結(jié)案，或者讓事故船回船籍港接受調(diào)查處理。

（2）發(fā)生在敏感水域的海上事故調(diào)查處理可以說(shuō)最為棘手，特別是船舶碰撞事故發(fā)生后，經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)救助階段，事故雙方船舶一般回到各自的轄區(qū)水域，主張具有管轄權(quán)的事發(fā)地調(diào)查單位無(wú)法異地調(diào)查，只能由轄區(qū)的海事調(diào)查單位各自調(diào)查。如此，便可能出現(xiàn)幾種結(jié)果：①由于各種因素影響，兩岸調(diào)查單位完全沒(méi)有就調(diào)查情況進(jìn)行交流溝通，只能獲取單方船舶證據(jù)，無(wú)法結(jié)案，當(dāng)事方的民事糾紛更是難以解決；②兩岸調(diào)查單位通過(guò)各種通信渠道（電話、郵件、傳真等）交換證據(jù)材料，各自結(jié)案，直接協(xié)助或通過(guò)紅十字會(huì)等非政府部門協(xié)助解決民事糾紛；③雙方互動(dòng)充分，互相交換調(diào)查材料，面對(duì)面共同研究分析事故原因和責(zé)任認(rèn)定，但各自表述結(jié)論及結(jié)案。

3 建立兩岸海事調(diào)查合作機(jī)制的必要性

隨著相關(guān)部門的不斷推動(dòng)，兩岸海事調(diào)查處理的互動(dòng)不斷增強(qiáng)，但是到目前為止，兩岸海事調(diào)查處理的合作仍處于個(gè)案狀態(tài)。倘若發(fā)生涉臺(tái)海事，兩岸仍無(wú)任何合作機(jī)制可遵循，無(wú)法做到第一時(shí)間調(diào)查取證，導(dǎo)致重要證據(jù)消失，不僅阻礙了海事調(diào)查的進(jìn)行和民事糾紛的解決，而且嚴(yán)重影響了兩岸的和諧氣氛。因此，建立兩岸間行之有效的海事調(diào)查合作機(jī)制是非常有必要的。

4 用安全調(diào)查合作理念建立兩岸海事調(diào)查合作機(jī)制的可能性

4.1 國(guó)際公約簡(jiǎn)介

2008年5月，IMO海上安全委員會(huì)第84次會(huì)議通過(guò)了《海上事故或事件安全調(diào)查國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法規(guī)則》（The Code of the International Standards and Recommended Practices for a Safety Investigation into a Marine Casualty or Marine Incident，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》），同時(shí)還批準(zhǔn)將《規(guī)則》納入《1974年國(guó)際海上人命安全公約》（簡(jiǎn)稱《SOLAS公約》）新增條款第Ⅺ-1/6條?！兑?guī)則》隨著《SOLAS公約》新增第Ⅺ-1/6條的生效于2010年1月1日生效。

《規(guī)則》的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)部分主要包括：要求船旗國(guó)調(diào)查所有重大海難事故；安全調(diào)查應(yīng)獨(dú)立于其他類型的調(diào)查；船旗國(guó)與其他實(shí)質(zhì)利益國(guó)協(xié)商實(shí)施調(diào)查；規(guī)定國(guó)家之間海事安全調(diào)查的合作；要求向IMO提交海事安全調(diào)查報(bào)告；船員擁有不自證其罪和保持沉默的權(quán)利。

《規(guī)則》的推薦做法部分主要包括：建立海事安全調(diào)查機(jī)制，注重調(diào)查的獨(dú)立性、安全性、優(yōu)先性及國(guó)際合作；推薦對(duì)海難事故和海上事件進(jìn)行調(diào)查（除重大海難事故外）；收集和保護(hù)證據(jù)；保密調(diào)查信息。

4.2 建立兩岸海事調(diào)查合作機(jī)制的設(shè)想

明顯地，《規(guī)則》在加強(qiáng)船旗國(guó)海事調(diào)查的責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)合作調(diào)查的重要性，并通過(guò)為各國(guó)開(kāi)展合作調(diào)查提供一個(gè)通用程序，解決國(guó)家間的司法管轄權(quán)和程序差異，協(xié)調(diào)船旗國(guó)、沿岸國(guó)、IMO以及航運(yùn)企業(yè)的利益關(guān)系并為海事調(diào)查提供便利手段，達(dá)到查明原因、防止事故再次發(fā)生的目的（其旨不在判明和追究責(zé)任）。

因?yàn)椤兑?guī)則》所調(diào)整的是國(guó)家之間進(jìn)行海上事故或事件安全調(diào)查時(shí)的關(guān)系，而且目前對(duì)涉臺(tái)海事案件是否能直接適用國(guó)際海事公約仍有不同看法，因此，不能將該《規(guī)則》直接應(yīng)用于涉臺(tái)海上事故的行政調(diào)查。但是，如果兩岸能夠參考《規(guī)則》的安全調(diào)查合作理念，包括“通知”“協(xié)商實(shí)施海事調(diào)查”“合作”“海事調(diào)查報(bào)告”“通知相關(guān)方及開(kāi)始調(diào)查”“調(diào)查協(xié)調(diào)”等，針對(duì)發(fā)生在臺(tái)灣海峽敏感水域內(nèi)的海上事故甚至任何涉臺(tái)海上事故，制定符合兩岸利益的海事調(diào)查合作機(jī)制，在事故信息通報(bào)、立案調(diào)查、肇事逃逸協(xié)查、聯(lián)合調(diào)查、委托調(diào)查、證據(jù)交換等方面達(dá)成合作，在共同探討、分析事故原因和責(zé)任認(rèn)定的基礎(chǔ)上出具海事調(diào)查報(bào)告，并以此進(jìn)行民事糾紛調(diào)解，求同存異，根據(jù)各自的相關(guān)規(guī)定實(shí)施行政處罰，便可解決涉臺(tái)海事案件難以調(diào)查、無(wú)法結(jié)案的尷尬局面。

5 結(jié) 語(yǔ)

目前，海峽兩岸已建立起海上聯(lián)合搜救機(jī)制，若能再次以國(guó)際公約合作精神為宗旨，以國(guó)際公約合作調(diào)查內(nèi)容為藍(lán)本，以查明原因、判明責(zé)任、防止事故再次發(fā)生為目的，制定海事調(diào)查合作機(jī)制，相信兩岸相關(guān)部門均能接受，兩岸民眾也能從中受益，海峽兩岸的平安和諧將更有保障。

參考文獻(xiàn)：

[1] 何麗新，李盼.論涉臺(tái)海事案件直接適用國(guó)際海事公約[J].中國(guó)海商法研究，2012（1）：93-101.