文 王寶治 韓林軒

全面推進依法治國之立法“五則”

文 王寶治 韓林軒

法律是治國之重器，良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。實踐證明，缺乏完善的法治體系，國家治理就失去了根本和依據(jù)。與法律緊密相關(guān)的立法工作，是與國家生活、社會生活和公民生活關(guān)系密切的大事。

在我國，立法擁有悠久的歷史文化傳統(tǒng)。譬如，商鞅變法、韓非法制等。但是，封建社會的法律與我們現(xiàn)在所講的法律有本質(zhì)區(qū)別。商鞅與韓非所倡導(dǎo)的法，是為了鞏固統(tǒng)治階級地位，專門為專制集權(quán)服務(wù)的，他們所立之法是用來壓制人民權(quán)利的法，是人治之法。而我們現(xiàn)在所講的立法是為了建設(shè)一個富裕、民主、文明的國家，是法治之法。因此，在全面推進依法治國的進程中，立法工作就需要遵循不同于傳統(tǒng)的立法原則。

一、良好法律之則。法治層面的法首先是良法，法治層面的立法也理應(yīng)把良法作為立法之目的。所謂良法必須具備兩個基本要素：這部法律旨在保障人權(quán)而不是限制或者剝奪人權(quán)，法律的制定或者實施應(yīng)當遵循正當程序。由此可見，判斷一部法律是良法還是惡法，應(yīng)當從兩個角度看：一是從實體上看，這部法律必須是為保障人權(quán)，實現(xiàn)人民的福祉；二是從程序上看，這部法律的制定和實施遵循了正當?shù)某绦颉?/p>

在建設(shè)中國特色社會主義法治體系過程中，一切立法工作必須嚴格遵循良法之則，狠抓提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都能夠切實反映人民意志，得到人民擁護。只有這樣，才能切實發(fā)揮立法工作在建設(shè)社會主義法治國家中的重要作用。眾所周知，立法質(zhì)量是立法的靈魂，提高立法質(zhì)量是立法工作的重中之重。要把良法之則貫穿立法的全過程，確保立法每個環(huán)節(jié)的質(zhì)量，確保立法程序的正當性、合理性。只有這樣，才能為制定良法奠定堅實的基礎(chǔ)，才能讓制定出來的法律立得住、行得通、真管用。

二、憲法至上之則。憲法是“萬法之母”，是具有最高法律效力等級的法律，是全面規(guī)定國家性質(zhì)、國家政治制度、經(jīng)濟制度、政權(quán)組織形式、公民基本權(quán)利和義務(wù)、國家機構(gòu)等帶有全局性、根本性問題的根本大法。因此，一切立法均須直接或間接地以憲法為依據(jù)，不得與憲法原則相抵觸，不能違背或偏離憲法精神。要使憲法原則和憲法精神貫穿立法工作的全過程，不僅是法治的應(yīng)有之義，也是建設(shè)社會主義法治體系的必然要求。

堅持依法治國，首先要堅持依憲治國；堅持依憲治國，就必須以憲法為立法的根本準則，使憲法精神通過每部具體的法律、法規(guī)得以體現(xiàn)。只有這樣，才能確保憲法尊嚴，才能保證憲法實施。一旦立法工作違背了憲法之則，所立之法就喪失了合法性基礎(chǔ)，就無法發(fā)揮其在社會主義法治體系建設(shè)中的引領(lǐng)和推動作用，這樣的法律、法規(guī)只能成為人民之害、發(fā)展之礙。因此，要確保憲法精神在立法工作中的全面貫徹，必須對一切違反憲法的立法行為予以追究和糾正，完善立法體制機制，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。

三、權(quán)利保障之則。法治之根本就在于保障人權(quán)。所以，法治國家的憲法均把保障人權(quán)作為要旨。我國憲法也不例外，2004年，明確把保障人權(quán)寫入憲法。人權(quán)入憲，對中國立法工作來講，無疑是一次靈魂的回歸，也是走向法治的開端。但是，憲法的人權(quán)保障目的要真正實現(xiàn)，還必須依靠不同層級的立法。這就要求立法工作必須以保障權(quán)利為根本指導(dǎo)，對憲法所確認的公民基本權(quán)利細化具體的保障措施、設(shè)定合理可行的保障方式，確保公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。對于那些不能反映憲法精神的法律、法規(guī)，要通過立法工作予以及時清理、修正，使立法回歸到保障權(quán)利的原則上來。

在此，要特別強調(diào)行政立法遵循權(quán)利保障之則的必要性。一般來說，與權(quán)力機關(guān)立法相比，行政立法缺乏民主的正當性，更容易造成對公民權(quán)利的限制與侵犯。而權(quán)力機關(guān)立法有更多的民意基礎(chǔ)，更加復(fù)雜的程序，也更加公開透明，因此更可能具備實質(zhì)正當性，更能有效體現(xiàn)保護和實現(xiàn)權(quán)利的目的。而行政立法的討論、審議、通過等方面的程序比較簡單，而且有時是在行政管理體制的作用下根據(jù)行政領(lǐng)導(dǎo)的意見快速制定或修改的，這樣就不利于公民權(quán)利的保障。因此，有必要進一步加強和改進政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。

四、正當程序之則。法治蘊涵著一系列合理有效的程序，沒有程序保障的法治無非是海市蜃樓。只有在程序公正科學(xué)的基礎(chǔ)之上，法治建設(shè)才會有成效。公正科學(xué)的程序是法治的基本構(gòu)架，程序的完善程度是法治完善程度的基本標志。法治的演進過程，實質(zhì)上就是法治程序不斷優(yōu)化升級的過程。因此，為了確立和完善法治，法治思維特別強調(diào)公正科學(xué)的法治程序的優(yōu)先地位。通過確立公正科學(xué)的法治程序，提升制度運行的規(guī)范化水平，消除制度運行中的不確定性，增強人們對未來的確定性預(yù)期。如果一項制度缺乏公正科學(xué)的程序，那它就必定是存在嚴重漏洞的不健全制度，不但會造成制度運行成本大大增加，而且會導(dǎo)致制度運行結(jié)果出現(xiàn)無法預(yù)見的不確定性，這顯然與法治旨在消除不確定性和隨意性的基本理念相背離。法治思維的基本特征是強調(diào)按照既定的程序辦事，即使出現(xiàn)了這樣那樣的失誤，也必須通過限定的程序加以糾正。

五、黨的領(lǐng)導(dǎo)之則。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的根本前提。在我國，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是長期革命實踐所確立的，是人民的選擇、歷史的選擇，這已被我國憲法所確定。因此，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須強化黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。

當然，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并不意味著黨對立法工作的干涉。因為，依法執(zhí)政也要求黨依據(jù)憲法法律治國理政。我們主張在立法中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要求在憲法的框架下通過制度建設(shè)確保黨的路線、方針、政策能夠及時反映到立法之中，使黨的意志通過立法轉(zhuǎn)化為治國理政的國家意志。由于黨是代表人民利益的，黨的利益與人民的利益具有根本一致性，因此，在立法工作中，堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)與遵循法治規(guī)則并不矛盾。事實上，只有把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，才能確保社會主義法治國家建設(shè)目標的最終實現(xiàn)。

河北師范大學(xué)法政學(xué)院，滄州市人民檢察院

（責編/傅建芬）