文 李永君

歷史的思考 現(xiàn)實(shí)的需要 未來(lái)的路徑
——對(duì)十八屆四中全會(huì)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的認(rèn)識(shí)和理解

文 李永君

黨的十八屆四中全會(huì)將依法治國(guó)作為大會(huì)主題，這在我黨中央全會(huì)歷史上是第一次。全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），構(gòu)建了全面推進(jìn)依法治國(guó)的宏偉藍(lán)圖，是我黨建設(shè)法治中國(guó)的宣言書和總綱領(lǐng)。在全黨全國(guó)為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)而奮斗、為全面建成小康社會(huì)而努力的關(guān)鍵時(shí)段，為什么如此強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)，為什么提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，這是一個(gè)必須搞清的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，這里面有深厚的歷史背景、強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需要和充分的未來(lái)考量。

一、“全面推進(jìn)依法治國(guó)”凝聚了我黨六十多年執(zhí)政得失的審慎思考

提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”不是突發(fā)奇想、心血來(lái)潮，而是有著一個(gè)自然而然的發(fā)展過(guò)程，具有歷史必然性。新中國(guó)成立60多年來(lái)，我國(guó)法治建設(shè)在挫折中探索，在迂回中前進(jìn)，有得有失，耐人尋味?？偟膩?lái)說(shuō)，可以分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是法治薄弱階段。這一階段，是從新中國(guó)成立到“文革”結(jié)束。我黨奪取政權(quán)后，按照巴黎公社原則“摧毀和打碎舊的國(guó)家機(jī)器”，廢除了國(guó)民黨政府的舊法統(tǒng)，包括《六法全書》在內(nèi)的全部法律制度，包括警察、檢察、法院在內(nèi)的全部司法機(jī)構(gòu)也全部作廢。但是并沒(méi)有很快建立自己的法律體系，主要靠黨的政策來(lái)管理社會(huì)，基本上是“文件治國(guó)”。1954年雖然制定了《憲法》，但沒(méi)有很好地實(shí)施。此后，隨著政治斗爭(zhēng)的激化，最終釀成了“文化大革命”，連公、檢、法機(jī)關(guān)都給砸爛了。中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的核心，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。新中國(guó)成立以后，我們解決了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“人民當(dāng)家作主”問(wèn)題，但是“依法治國(guó)”問(wèn)題一直沒(méi)有解決好，造成了嚴(yán)重后果和慘痛教訓(xùn)。這充分說(shuō)明，健全的法治，對(duì)于黨的執(zhí)政、國(guó)家的治理是極端重要的。

第二個(gè)階段是法治復(fù)蘇階段。這一階段，是從“文革”結(jié)束到2010年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成。“文革”結(jié)束后的撥亂反正時(shí)期，我黨痛定思痛，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”。“文革”中備受折磨的彭真同志擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、委員長(zhǎng)期間，大力推動(dòng)立法工作，很快于1979年制定通過(guò)了《刑法》《刑事訴訟法》等急用法律。接下來(lái)，我國(guó)進(jìn)入大規(guī)模立法階段。《憲法》修訂了，《民法通則》《經(jīng)濟(jì)合同法》以及大批行政法規(guī)如雨后春筍般先后出臺(tái)。到2010年底，我國(guó)已制定法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，無(wú)法可依的局面徹底改變，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系宣告形成。同時(shí)，審判、檢察、律師等司法運(yùn)作制度得到恢復(fù)和重建，法官、檢察官、律師隊(duì)伍得到快速發(fā)展。這期間的1997年，黨的十五大首次提出把依法治國(guó)作為治國(guó)方略，更是成為我國(guó)法治建設(shè)的里程碑。這一階段，我國(guó)改革開(kāi)放取得巨大成就，綜合國(guó)力大幅提升，法治建設(shè)的規(guī)范保障作用功不可沒(méi)。

第三個(gè)階段是法治完善階段。這一階段是從2010年至今，正在進(jìn)行時(shí)。這一階段的特征是：第一，法治建設(shè)的重點(diǎn)從制定法律向適用法律轉(zhuǎn)變，主要解決中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后的法律實(shí)施問(wèn)題，解決“有法可依”前提下的“有法必依”“執(zhí)法必嚴(yán)”和“違法必究”問(wèn)題。第二，法律的定位從社會(huì)調(diào)節(jié)工具向“治國(guó)重器”轉(zhuǎn)變，不但一般社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)、社會(huì)秩序的維護(hù)要依靠法律，國(guó)家治理、政黨執(zhí)政、政府行政都要依靠法律，法治成為治國(guó)理政的基本方式。

回首新中國(guó)成立60多年來(lái)的奮斗歷程，我們對(duì)法治建設(shè)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)從無(wú)到有、從低到高的發(fā)展過(guò)程，有沉痛的歷史教訓(xùn)，也有成功的實(shí)踐探索。一句話來(lái)說(shuō)，法治興則國(guó)家興，法治弱則國(guó)家亂。正如習(xí)近平總書記常常引用的那句古話：“國(guó)無(wú)常強(qiáng)，無(wú)常弱，奉法者強(qiáng)，則國(guó)強(qiáng)；奉法者弱，則國(guó)弱?！?/p>

二、“全面推進(jìn)依法治國(guó)”回應(yīng)了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的現(xiàn)實(shí)需要

現(xiàn)在，距建黨一百周年只有7年時(shí)間，距新中國(guó)成立一百周年只有35年時(shí)間，“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)近在眼前，民族復(fù)興的夢(mèng)想已現(xiàn)曙光。然而，未來(lái)的路并非坦途，而是形勢(shì)多變、關(guān)系復(fù)雜、問(wèn)題多樣。在此關(guān)鍵時(shí)刻，怎么駕駛中國(guó)這艘“超級(jí)航母”躲過(guò)暗礁和漩渦，到達(dá)勝利的彼岸，特別需要法治的規(guī)范和引領(lǐng)。

完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要更加健全的法治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)主要依靠市場(chǎng)法則和利益驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了30多年的快速發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了“新常態(tài)”。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展，就必須通過(guò)法治來(lái)克服以往存在的短期化、功利化傾向，利用法治來(lái)規(guī)范各個(gè)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為，通過(guò)法治保障實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，以良好的法治環(huán)境保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要更加健全的法治。依法治國(guó)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和主要途徑。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜性與應(yīng)對(duì)方式簡(jiǎn)單化之間的矛盾十分突出。思想觀念多元化、社會(huì)利益多元化、公眾訴求多元化，再像過(guò)去那樣簡(jiǎn)單地運(yùn)用行政方式來(lái)管理社會(huì)已經(jīng)不行了。必須尋找平衡社會(huì)關(guān)系的“一般等價(jià)物”，必須尋找兼顧各方利益的“最大公約數(shù)”，這就是法律，只有事先定好的、面向全社會(huì)的法律才能把復(fù)雜變簡(jiǎn)單。也就是說(shuō)，必須以法治思維、法治方式管理社會(huì)、化解矛盾。

全面深化改革需要更加健全的法治。法治能夠消除改革風(fēng)險(xiǎn)，糾正改革失誤，鞏固改革成果，是全面深化改革的重要保障。在過(guò)去30多年的改革中，改的多是看得見(jiàn)、摸得著的較淺層次問(wèn)題，可以“摸著石頭過(guò)河”?，F(xiàn)在改革進(jìn)入了“攻堅(jiān)期”“深水區(qū)”，改的多是深層次體制障礙，摸不著“石頭”了。繼續(xù)深化改革，只能靠加強(qiáng)宏觀設(shè)計(jì)，通過(guò)法治引領(lǐng)來(lái)形成更加規(guī)范有序推進(jìn)改革的方式。正如習(xí)近平總書記所言，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，才能保障全面深化改革步履穩(wěn)健、不犯錯(cuò)誤、少出失誤。

外交斗爭(zhēng)需要更加健全的法治。近年來(lái)，我國(guó)周邊不太平靜，從東海到南海，不斷有人制造事端。維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整，妥善解決領(lǐng)土和海域劃界問(wèn)題，尋求國(guó)際社會(huì)的理解和支持，光靠發(fā)表聲明不行，離不開(kāi)國(guó)際法等法律武器。在國(guó)際法領(lǐng)域，一個(gè)國(guó)家就是一個(gè)法律主體，國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系，也是不同的國(guó)際法主體之間的關(guān)系。我們只有在法治建設(shè)上與國(guó)際接軌，才能在國(guó)際法律爭(zhēng)端上贏得先機(jī)，才能在外交斗爭(zhēng)中占據(jù)主動(dòng)。

維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一需要更加健全的法治。我國(guó)在香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)實(shí)行“一國(guó)兩制”，在那里，黨的政策無(wú)法直接發(fā)揮效力，但是國(guó)家的法律，尤其是憲法，特別行政區(qū)基本法等高層級(jí)法律是適用的。最近以來(lái)，香港“占中”問(wèn)題愈演愈烈，以特首普選問(wèn)題為切口攻擊基本法，變相推動(dòng)“港獨(dú)”。這是徒勞的，因?yàn)樘貏e行政區(qū)基本法是全國(guó)人大通過(guò)的法律，在香港是適用的，其法律效力是不容質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的。對(duì)于港澳問(wèn)題，常規(guī)的政治手段受制太多，而法律手段名正言順，因而必須以法治方式鞏固國(guó)家統(tǒng)一。

三、“全面推進(jìn)依法治國(guó)”開(kāi)啟了我黨以法治方式治國(guó)理政的嶄新時(shí)代

十八屆四中全會(huì)的意義，不僅僅局限在“法治建設(shè)”層面上，而是在更高層面的“國(guó)家建設(shè)”上，也就是說(shuō)“治國(guó)理政方式”問(wèn)題。如果說(shuō)上次全會(huì)推出的改革大計(jì)，是解決了新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體準(zhǔn)備“干什么”的問(wèn)題，那么這次全會(huì)就是解決“怎么干”的問(wèn)題。如果就法治論法治，那就低估了這次全會(huì)的重大意義。當(dāng)然，全會(huì)通過(guò)的《決定》也涉及到很多立法、執(zhí)法、司法“戰(zhàn)術(shù)層面”的具體問(wèn)題，但這都是為“治國(guó)理政”這個(gè)“戰(zhàn)略層面”的目標(biāo)服務(wù)的。事實(shí)也正是如此，《決定》中很多闡述具有明顯的戰(zhàn)略意義：

——維護(hù)和運(yùn)用我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，更好統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)我國(guó)和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。

——堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

——依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

這些規(guī)定和論述，哪一個(gè)不是事關(guān)執(zhí)政興國(guó)的重大問(wèn)題？哪一個(gè)不是著眼黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展大局？具體來(lái)說(shuō)，《決定》中戰(zhàn)略層面的規(guī)定和論述主要包括這樣幾個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的宏觀設(shè)計(jì)，如目標(biāo)、原則、格局、路徑、抓手、保障等一系列重大問(wèn)題；二是強(qiáng)調(diào)了憲法地位，強(qiáng)化了保障憲法權(quán)威的具體措施；三是強(qiáng)調(diào)了依法執(zhí)政、依法行政，為之確定了具體約束和遵循；四是強(qiáng)調(diào)了公正司法，解決了很多體制機(jī)制問(wèn)題；五是強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系，明確了政治保證問(wèn)題。

十八屆四中全會(huì)是法治中國(guó)建設(shè)的新起點(diǎn)，更是我黨以新的方式即法治方式治國(guó)理政的新起點(diǎn)。全會(huì)審議通過(guò)的《決定》，既是宣言書，也是總綱領(lǐng)，為建設(shè)法治國(guó)家描繪出了宏偉藍(lán)圖。這個(gè)重大意義，將隨著時(shí)間的推移越發(fā)顯現(xiàn)。

作者：中共河北省委政法委秘書長(zhǎng)

（責(zé)編/傅建芬）