周芳 包存寬 陸雍森

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)融入公共政策制定模式

周芳 包存寬 陸雍森

本文綜合考慮政策的表現(xiàn)形式與內(nèi)容多種多樣，從理解公共政策的內(nèi)涵出發(fā)，分析公共政策與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)（SEA）的共同價(jià)值取向與決策模式，指出SEA應(yīng)研究學(xué)習(xí)政策的制定過程，從而使SEA更適合政策形成與決策過程。為了設(shè)計(jì)和應(yīng)用更為有效的公共政策SEA程序和方法，基于SEA的協(xié)調(diào)特性，從模型選擇、協(xié)調(diào)時(shí)機(jī)選擇、政策工具選擇等方面提出公共政策的SEA協(xié)調(diào)框架，從而為決策優(yōu)化和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)；公共政策；協(xié)調(diào)工具

經(jīng)過20多年的發(fā)展，學(xué)術(shù)界對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)（SEA）的定義已達(dá)成基本共識(shí)，即SEA應(yīng)是一種介入決策全過程、評(píng)價(jià)擬議政策、規(guī)劃和計(jì)劃及其替代方案環(huán)境影響的系統(tǒng)過程，以期在其形成過程中將資源、環(huán)境要素納入考慮，目的是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。美國早在1969年的《國家環(huán)境政策法》（NEPA）中已規(guī)定對(duì)于聯(lián)邦政府?dāng)M議的、對(duì)環(huán)境有重大影響的立法議案、政策、項(xiàng)目等應(yīng)提出環(huán)境影響書。但實(shí)際上，SEA實(shí)施過程及實(shí)踐的國際趨勢(shì)和進(jìn)展表明，規(guī)劃和計(jì)劃層次上的SEA應(yīng)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比政策和立法的應(yīng)用更為廣泛。這主要是由于規(guī)劃與計(jì)劃的步驟更為結(jié)構(gòu)化，而政策制定過程則更具靈活性。政策的選擇并無有效的發(fā)生機(jī)制，在技術(shù)上也遠(yuǎn)比項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）復(fù)雜、困難并具有更多的不確定性。政策制定自身的靈活性、不確定性限制了政策SEA的實(shí)施及有效性。在許多SEA立法的國家，也只是在理論上提供了擬議法律或政策如果對(duì)環(huán)境影響特別重大則必須放棄的法律框架。目前中國尚未建立政策層面的SEA立法，SEA融入政策制定過程從而改善決策的議題討論對(duì)于加速這一進(jìn)程將不無裨益。

＞＞戰(zhàn)略環(huán)評(píng)融入城鎮(zhèn)化政策制定過程有利于優(yōu)化決策，保證城市健康發(fā)展。

SEA成為政策制定協(xié)調(diào)工具的必要性

協(xié)調(diào)的必要性

在政策層面開展SEA無疑具有非常重要的意義。若不進(jìn)行政策的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)，政府很可能會(huì)接受不可持續(xù)發(fā)展的政策從而抵消了項(xiàng)目層面的環(huán)境評(píng)價(jià)作用，政策層面戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的開展提供了綜合考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的良機(jī)。為達(dá)到目標(biāo)并使其發(fā)揮效應(yīng)，SEA就必須進(jìn)入政策和規(guī)劃決策，為政策制定者、規(guī)劃者和政府官員所接受。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在決策概念下，SEA必須更具適應(yīng)性和可變性，以應(yīng)對(duì)各種阻力、不同社會(huì)價(jià)值和不同程度的不確定性。經(jīng)驗(yàn)表明，在絕大多數(shù)SEA案例中，影響評(píng)價(jià)者和決策者之間的關(guān)系非常復(fù)雜，受到?jīng)Q策價(jià)值如情緒、認(rèn)知價(jià)值及社會(huì)制度因素影響，這種復(fù)雜性的解決需要SEA的協(xié)調(diào)特性。

托馬斯·戴伊（Thomas Dye）、詹姆斯·E·安德森（James E. Anderson）、戴維·伊斯頓（David Easton）、哈羅德·拉斯韋爾（Harold D. Lassewell）等給出了公共政策若干經(jīng)典定義，便于SEA界定評(píng)價(jià)對(duì)象公共政策的范疇，其中必須明確幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：1.公共政策的主體是政府，SEA的作用是輔助和優(yōu)化決策，因此，SEA的形式必須適應(yīng)政策的制定及決策過程；2.針對(duì)公共政策過程性的特征，明確SEA應(yīng)在政策的哪個(gè)階段發(fā)揮怎樣的作用最為有效；3.政策分析的研究強(qiáng)調(diào)規(guī)范性，SEA的過程也應(yīng)重視價(jià)值目標(biāo)和技術(shù)手段的聯(lián)合應(yīng)用，在政策形成過程中發(fā)揮調(diào)和價(jià)值沖突功能，強(qiáng)調(diào)公共政策的公共性，并引入廣泛的公眾參與。因此，一方面SEA應(yīng)研究學(xué)習(xí)政策是如何制定的，從而使SEA模式更適宜于決策制定過程；另一方面應(yīng)設(shè)計(jì)和應(yīng)用更有效的SEA程序和方法，構(gòu)建公共政策制定的SEA協(xié)調(diào)程序，發(fā)揮SEA協(xié)調(diào)特性在公共政策制定中的作用。

協(xié)調(diào)的可能性

從價(jià)值取向角度分析，政策價(jià)值觀指決策者可能會(huì)根據(jù)其對(duì)于公共利益的理解而采取行動(dòng)，也可能會(huì)根據(jù)其對(duì)于適當(dāng)、必要或道義上正確的公共政策的理解而作出選擇。公共政策價(jià)值分析中依然存在很多不明晰并待研究的內(nèi)容，需要一種工具去調(diào)和相關(guān)利益沖突和價(jià)值矛盾。如果SEA將環(huán)境問題納入政策過程，卻不試圖去協(xié)調(diào)表現(xiàn)在環(huán)境、生態(tài)與資源問題上的沖突和矛盾，SEA的有效性是很難保障的。公共政策與SEA在面對(duì)目標(biāo)確定、備選方案選擇等問題時(shí)，兩者都不可避免地要回答為什么、什么目的、多大風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)先考慮什么等問題，從而使SEA發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的愿景成為可能。

從決策模式角度分析，理性決策是項(xiàng)目層面EIA的主流決策模式，基于項(xiàng)目EIA發(fā)展起來的SEA模式很大程度上仍受綜合理性決策模式的影響，而政策科學(xué)中包含許多不同的模式用于解釋政策形成過程的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性特征，如綜合理 性 模 式（comprehensive-rational model）、有限理性模式（bounded rationality model）、漸進(jìn)主義模式（incremental model）、綜合審視模式（mixed-scanning model）、“垃圾桶”決策模型（garbage can model）等?？紤]到公共政策的決策模式在理論和實(shí)踐上正在不斷地改進(jìn)和優(yōu)化，環(huán)境影響評(píng)價(jià)從業(yè)者必須熟悉政策決策特性，了解政策制定的背景和過程，優(yōu)化自身的行為方式，否則SEA在政策制定過程中的應(yīng)用就會(huì)受到阻礙和削弱。政策分析和SEA過程采用決策模式的互通性，使得協(xié)調(diào)成為可能。

SEA成為政策制定協(xié)調(diào)工具的過程

公共政策過程周期與政策評(píng)估

關(guān)于政策的形成與分析尚無單一、普遍同意的過程程序、框架或格式，以政策周期來理解政策形成的優(yōu)點(diǎn)在于可以將復(fù)雜的公共政策制定過程分成幾個(gè)階段，而且每個(gè)階段還可以繼續(xù)細(xì)分，便于進(jìn)行獨(dú)立的、比較性的研究。以“解決問題”的邏輯對(duì)應(yīng)政策周期的關(guān)系具體見表1。

政策SEA與政策評(píng)估具有一定的相似性，政策評(píng)估的對(duì)象、主體與方式都會(huì)不同程度地受到政治因素的干擾，涉及信息數(shù)據(jù)的客觀真實(shí)性、對(duì)政策評(píng)估目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的界定、評(píng)估者的選擇及其對(duì)項(xiàng)目本身的影響、被評(píng)估的政策利益相關(guān)者的行為策略及其相關(guān)的價(jià)值觀念等，這些問題也同樣是公共政策SEA必須加以充分重視的。

SEA過程與公共政策形成關(guān)系

過程模式選擇。如何將SEA與政策形成過程相聯(lián)系，需要考慮很多方面的問題，4種與決策過程相聯(lián)系的SEA模式見圖1。

表1 政策周期的五個(gè)步驟與“解決問題”邏輯關(guān)系的應(yīng)用

完全分離的過程或者完全融合的過程都不可取，分離的過程不利于部門之間合作，而完全融合的過程又很難區(qū)分不同部門的功能和責(zé)任，同時(shí)還會(huì)受到技術(shù)可行和財(cái)政資源等條件限制。圖示1a和1b主要是基于EIA的SEA模式，其中平行模式是當(dāng)今最常用的模式。圖示1c和1d在SEA中納入更多整合和戰(zhàn)略的方法，比較而言決策中心模式更靈活和具有適應(yīng)性，有利于SEA在政策形成過程中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，其中問題識(shí)別、信息收集、利益相關(guān)者分析和公眾參與是SEA與政策過程共同的過程，這些過程是兩者可能也必須開展合作和交流的平臺(tái)。

協(xié)調(diào)時(shí)機(jī)選擇?；贓IA綜合理性模式發(fā)展起來的SEA，過多地將評(píng)價(jià)的重點(diǎn)放在政策執(zhí)行的關(guān)注上，考慮政策執(zhí)行可能帶來的環(huán)境影響。在西方，支持和反對(duì)的意見都集中在政策制定上。如果一個(gè)政策被制定了，在執(zhí)行階段，不同利益集團(tuán)則無法做出太大的改變。因此，SEA應(yīng)關(guān)注政策的全過程，并且政策周期的前3個(gè)階段（問題提出與議程設(shè)定、政策形成和政策決定）是SEA發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的最佳時(shí)機(jī)。

圖1 與決策過程相聯(lián)系的四種SEA模式

圖2 公共政策SEA的協(xié)調(diào)框架

政策工具選擇。將SEA融入政策制定過程，并有效發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，另一個(gè)關(guān)鍵問題是合理使用一些政策工具，因?yàn)榧夹g(shù)工具無法容納多種多樣的政策選擇和價(jià)值形式。利益相關(guān)者分析方法（涉及博弈、談判與交流、方案決策等）主要用于識(shí)別一個(gè)具體領(lǐng)域或問題中的利益相關(guān)者，以及這些利益相關(guān)者的具體利益取向和互相之間的利益交換關(guān)系，并對(duì)其在問題或具體領(lǐng)域中的影響度和能力大小作出估計(jì)和判斷，是值得推薦的工具。利益相關(guān)者分析的重點(diǎn)不在于謀取相關(guān)者之間的利益博弈與分配，更為注重的是達(dá)成利益相關(guān)者之間合作的空間。這固然需要了解和判斷不同利益相關(guān)者之間的討價(jià)還價(jià)方式，但更為強(qiáng)調(diào)尋找潛在的利益相關(guān)人，并對(duì)其利益訴求進(jìn)行識(shí)別，并識(shí)別其利益取向和界限，從而達(dá)成合作，形成共同的可操作的抉擇方案。

SEA應(yīng)用于政策制定的框架

SEA協(xié)調(diào)框架是基于政策具有一定的價(jià)值傾向，若納入環(huán)境要素的考慮，需要進(jìn)行價(jià)值沖突調(diào)和的理論假設(shè)提出的。經(jīng)分析確定此框架適宜的條件為：1. SEA過程與政策形成過程整合以決策為導(dǎo)向的模式；2. SEA發(fā)生作用的最佳時(shí)機(jī)為問題提出與議程設(shè)定、政策形成和政策決定階段；3.采用利益相關(guān)者分析為政策選擇和價(jià)值協(xié)調(diào)的政策工具。最終形成的協(xié)調(diào)框架見圖2。

公共政策制定是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，并且目前對(duì)于公共政策對(duì)象的界定也尚不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和分類說明，政策SEA在我國并沒有立法要求。但就公共政策SEA對(duì)優(yōu)化決策以及使決策符合可持續(xù)發(fā)展要求而言，這又無疑是相當(dāng)重要的。立足于公共政策內(nèi)涵覆蓋的價(jià)值沖突特征，需要使SEA融入公共政策制定過程，并發(fā)揮SEA固有的協(xié)調(diào)特性，以期在關(guān)鍵的政策制定階段使用正確的手段方法，在源頭將環(huán)境要素納入政策制定全過程，協(xié)調(diào)多方的利益沖突，從而實(shí)現(xiàn)決策優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41271508）

包存寬，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授，博士生導(dǎo)師；陸雍森，同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；周芳，同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院。