吳婧 施明旻 周渝 周明

氣候變化融入環(huán)評的國際經(jīng)驗及借鑒

吳婧 施明旻 周渝 周明

利用環(huán)評工具將氣候變化因素融入社會與經(jīng)濟發(fā)展的各層面是近年來國際影響評價領域研究的熱點。本文系統(tǒng)梳理了主要國家和國際組織將氣候變化融入環(huán)評的政策意愿、技術(shù)方法和案例實踐，發(fā)現(xiàn)國際上對于將減緩和適應氣候變化融入環(huán)評已有共識，一些國際組織和國家制定了相關(guān)導則，并在實踐層面開展了案例試點和研究。我國應借鑒這些做法，完善環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)，將氣候變化因素納入法定的評價范圍，在分析研究現(xiàn)有實踐經(jīng)驗的基礎上，盡快制定導則或推薦優(yōu)秀實踐案例經(jīng)驗，為評價人員在實踐中提供指導。

氣候變化；環(huán)評；國際經(jīng)驗；借鑒

全球氣候變化深刻影響著人類的生存和發(fā)展，是世界各國共同面臨的重大挑戰(zhàn)。將氣候變化因素融入發(fā)展政策和開發(fā)項目已成為共識。許多國家、地區(qū)和國際組織都致力于開發(fā)相關(guān)的工具和方法用于評估氣候變化對開發(fā)活動的影響，或?qū)夂蜃兓瘻p緩與適應整合到現(xiàn)有的管理政策和工具中。在這樣的背景下，環(huán)境影響評價作為一個在全世界廣泛采用的針對開發(fā)活動的環(huán)境管理工具受到特別關(guān)注。對于政府部門而言，可以利用環(huán)評工具評估人類活動引發(fā)的氣候變化以及氣候變化影響的不確定性，從而協(xié)助其履行國際承諾。對于經(jīng)濟部門及公眾而言，環(huán)評工具可以幫助其了解氣候變化及其影響。利用環(huán)評工具和方法評估擬議政策、規(guī)劃和項目的環(huán)境和社會影響，可以制定適宜的減緩措施以減少溫室氣體排放，同時制定適宜的適應措施以降低和管理氣候變化帶來的負面影響，并強化其積極影響。

伴隨著經(jīng)濟持續(xù)快速增長，我國已經(jīng)成為世界溫室氣體排放大國，同時我國也是最易受氣候變化不利影響的國家之一?？偨Y(jié)國際上應用環(huán)評工具減緩和適應氣候變化影響的先進理念和實踐經(jīng)驗，可以為我國在減緩和適應氣候變化領域提供有益的借鑒。

將氣候變化融入環(huán)評的國際實踐與經(jīng)驗

目前，國際上對于將減緩和適應氣候變化融入環(huán)評中的意義已形成共識。一些國際組織和國家已經(jīng)開展了一些探索性的實踐。由于國情和管理體制不同，這些探索性的實踐也各具特色?？傮w來說，可以分為3個層面：第一層面是宏觀政策層面，通過制定相關(guān)政策提出將氣候變化融入環(huán)評的必要性；第二層面是技術(shù)層面，通過制定技術(shù)導則與指南將政策意愿轉(zhuǎn)化成能夠?qū)嶋H操作的技術(shù)規(guī)范；第三層面是實踐層面，即通過實踐案例來總結(jié)和積累經(jīng)驗。具體情況請參見圖1。

政策意愿

圖1 國際上將減緩和適應氣候變化融入環(huán)評的組織和國家

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》提出，可以利用影響評估工具將氣候變化因素納入社會、經(jīng)濟和環(huán)境政策及行動中。歐盟《關(guān)于某些規(guī)劃和計劃環(huán)境影響評估指令》要求，規(guī)劃編制部門應識別并評估擬議規(guī)劃對包括氣候因子在內(nèi)的一系列環(huán)境要素的影響，并采取適當措施減輕和應對顯著的環(huán)境影響。最近歐盟已開始關(guān)注將氣候變化融入環(huán)評指南和實踐的必要性。經(jīng)合組織(OECD)聲稱，應對氣候變化應更好地融入開發(fā)活動中，環(huán)評則為減緩和適應氣候變化融入建設項目和規(guī)劃過程提供了合適的切入點。OECD開發(fā)援助委員會（DAC）于2008年發(fā)布了《戰(zhàn)略環(huán)境評價與適應氣候變化》咨詢意見，闡述在戰(zhàn)略規(guī)劃過程中如何利用戰(zhàn)略環(huán)境評價綜合考慮氣候變化風險和機遇。

在區(qū)域?qū)用妫永毡乳_發(fā)銀行（CDB）和加勒比共同體于2004年提出，加勒比共同體成員國在實施環(huán)評過程中需要考慮氣候變化的影響。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和美洲開發(fā)銀行（IADB）確定了將環(huán)評作為氣候論證工具融入項目和基礎設施開發(fā)活動中的必要性。例如，亞洲開發(fā)銀行認為基礎設施項目中，如果在設計階段進行氣候論證評估，那將可能最大限度地避免大部分由氣候變化引起的成本損失。所有開發(fā)項目的環(huán)評和相關(guān)程序融入氣候因子可以進一步增強成本效益。

在發(fā)達國家中，加拿大是最早在環(huán)評中考慮氣候變化因素的國家。加拿大要求，將氣候變化影響納入大型開發(fā)項目環(huán)評程序中，不僅要考慮氣候變化對擬建項目的影響，還要考慮擬建項目對溫室氣體排放的貢獻。一些歐盟國家也將環(huán)評融入國家層面的發(fā)展規(guī)劃中。例如，西班牙《國家氣候變化適應計劃（2006年）》中提出制定相關(guān)導則和法規(guī)，將氣候變化影響融入環(huán)評過程，特別是水利項目中。事實上，西班牙環(huán)境部在現(xiàn)有法律框架下，已將環(huán)評作為氣候變化適應融入各部門決策的切入點。小島嶼發(fā)展中國家對于利用環(huán)評制度將氣候變化因素融入開發(fā)活動中則顯示出特別的興趣，如薩摩亞、基里巴斯、所羅門群島等均在其應對氣候變化的國家行動方案中表達了相關(guān)的政治意愿。

導則與指南

加拿大是最早將氣候變化因素納入環(huán)評的政策意愿轉(zhuǎn)化為實際行動的國家。加拿大聯(lián)邦政府要求，大型開發(fā)項目都要進行氣候變化影響評價，為此加拿大環(huán)境評估局（CEAA）專門制定了技術(shù)指南，即《氣候變化因素納入環(huán)境評價：從業(yè)者指南》。這一指南主要內(nèi)容包括：擬建項目溫室氣體排放的計算和評估方法；評估氣候變化后果對擬建項目影響的方法；氣候變化及其后果的數(shù)據(jù)和資料來源。加拿大環(huán)境評估局認為，氣候變化影響評價和有效適應措施識別是正在不斷發(fā)展的新領域，需要開展深入的研究，“隨著對氣候變化問題認識不斷深入，該指南可以幫助項目業(yè)主、環(huán)境影響評價從業(yè)者和決策者了解與擬議項目有關(guān)的氣候變化因素”。

此外，英國、澳大利亞、新西蘭等國家和地區(qū)，以及OECD和國際影響評價協(xié)會（IAIA）等國際組織和機構(gòu)，也陸續(xù)制定了相關(guān)的指南和導則，對于如何在環(huán)評中考慮氣候變化因素提出建議。具體情況如表1所示。

實踐案例

澳大利亞、加拿大、荷蘭這3個國家較早就開始了將氣候變化因素融入環(huán)評的實踐，尤其是在制定了各自的評價導則和指南之后，相關(guān)案例廣泛開展起來。其中涉及的主要行業(yè)領域包括：廢棄物管理、交通、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水資源、土地利用等；涉及的主要評價內(nèi)容包括：社會評價、費用—效益評價和健康評價。2010年，IAIA分別在丹麥奧爾堡和美國華盛頓召開了兩次關(guān)于氣候變化與影響評價的專題研討會，對目前世界范圍內(nèi)氣候變化因素融入影響評價研究和實踐進行了總結(jié)。

表1 將減緩和適應氣候變化融入環(huán)評中的導則和指南

將氣候變化因素融入環(huán)評的借鑒與啟示

國際環(huán)評領域針對氣候變化因素的研究和實踐活動，反映了各國政府和國際組織正在將氣候變化融入環(huán)評的政策意愿，以及逐步落實到制定具體技術(shù)指引和技術(shù)導則的實踐，并通過案例試點或示范加以推廣。上述國際經(jīng)驗為我國應用環(huán)境影響評價工具將氣候變化因素融入開發(fā)活動提供了良好的借鑒。

政策層面

國際經(jīng)驗表明，將氣候變化因素融入環(huán)評的政策意愿納入發(fā)展規(guī)劃、氣候變化戰(zhàn)略或其他國家和區(qū)域發(fā)展政策法規(guī)中，具有重要的意義。全球氣候變化深刻影響著人類的生存和發(fā)展，是世界各國共同面臨的重大挑戰(zhàn)。針對這類問題，采取自上而下的政策制定模式尤為有效。國家和權(quán)威機關(guān)需要從應對氣候變化這一目標出發(fā)，科學界定面臨的問題和形勢，提出適度的任務，為實現(xiàn)目標任務確定法定的行動綱領，通過自上而下地執(zhí)行，將政策轉(zhuǎn)化為具體行動。

制度層面

要將氣候變化因素融入環(huán)評的政策意愿轉(zhuǎn)化為具體行動，必須建立與完善相應的制度。包括通過修改相關(guān)法律法規(guī)，將氣候變化因素納入環(huán)評的法定評價要素；通過制定或修訂相關(guān)技術(shù)導則與指南，為實踐提供技術(shù)指引；通過繼續(xù)教育與培訓，提高政府部門和專業(yè)技術(shù)人員的實施能力。如何改進環(huán)評制度設計，將減緩和適應氣候變化的行動納入經(jīng)濟與社會發(fā)展的各個層面，并鼓勵政府、公眾、企業(yè)、各類組織參與其中，考驗著各級決策者的政治遠見和政策水平。

實踐層面

由圖1可以看出，盡管許多國家和國際組織認為環(huán)評是將氣候變化融入社會與經(jīng)濟發(fā)展過程的有效工具，但真正在實踐層面開展案例試點的國家并不多，開展較為系統(tǒng)性實踐的國家僅有澳大利亞、加拿大和荷蘭。這些國家已進入后工業(yè)社會時代，工業(yè)污染程度低，并在新能源技術(shù)領域處于領先地位，因此在應對氣候變化問題上態(tài)度積極。這也從一個側(cè)面反映出，目前將氣候變化因素融入環(huán)評制度尚存在一定的技術(shù)障礙。由于氣候變化的不確定性以及相應的預測難度，導致了在實踐層面的困難。上述國家在實踐方面取得進展深層原因是，這些國家建立環(huán)評制度時間較早，致力于將環(huán)評融入綜合決策的探索，在環(huán)評理念和技術(shù)創(chuàng)新領域相對走在國際社會前列。

將氣候變化融入中國環(huán)評實踐的對策與建議

將氣候變化因素融入環(huán)境評價在我國尚屬較新的議題，相關(guān)的理論研究和實踐案例不多。目前我國氣候變化融入環(huán)境評價的嘗試主要集中在戰(zhàn)略環(huán)評層面，考慮的影響包括能源消費、溫室氣體減排、低碳發(fā)展和氣候條件對發(fā)展的約束。

借鑒國外的相關(guān)實踐和經(jīng)驗，建議我國從以下方面加強氣候變化減緩與適應領域的能力建設：

納入評價范圍

目前，我國在環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)和標準中還沒有對氣候因子的強制評價要求，僅在推薦性行業(yè)標準《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導則（試行）》中將氣候因素納入環(huán)境因子，但并沒有給出明確的評價指標和評價方法。在個別規(guī)劃環(huán)評或戰(zhàn)略環(huán)評的試點項目中有少量關(guān)于氣候變化問題的討論或研究，而在建設項目環(huán)評中基本上都沒有考慮氣候變化的因素。

因此，建議通過相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標準或?qū)t的形式，將氣候變化因素納入法定評價范圍，從而確保氣候變化因素在決策過程中能夠得到充分考慮。

完善技術(shù)導則

由于沒有相關(guān)技術(shù)導則指引，同時缺乏實踐經(jīng)驗，在有限的實踐案例中考慮氣候變化因素的角度和評價方法大相徑庭。盡管我國在國家層面已提出了明確的二氧化碳強度減排目標，并制定了《中國應對氣候變化國家方案》，但由于缺乏地方層面和行業(yè)層面明確的溫室氣體減排目標和應對氣候變化行動目標，無法對現(xiàn)有的多數(shù)評價指標預測結(jié)果進行有針對性的評價。

為了更好地利用環(huán)評工具將氣候變化因素納入社會、經(jīng)濟和環(huán)境政策及行動中，建議在對現(xiàn)有實踐經(jīng)驗分析研究基礎上，開展將氣候變化因素納入環(huán)評指標的相關(guān)研究，制定新的環(huán)評導則和指南，將氣候變化問題納入其中。

推進案例試點

將氣候變化因素融入環(huán)評在國內(nèi)和國際上都屬于較新的研究課題，可資借鑒的成果不多。我國制度化的環(huán)評實踐為新思想新理論的探索提供了廣闊的平臺。因此，針對氣候變化這一廣泛影響人類生存和發(fā)展的因素，應在戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評多個層面開展案例試點研究，在實踐中總結(jié)積累經(jīng)驗，為制度建設和完善提供有力支撐。

國家社會科學基金重點項目“極端氣候事件對中國沿海城市群影響評估及應對機制研究”（11AZD103）

吳婧，南開大學副教授；施明旻、周渝、周明，南開大學。