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        基于地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作模式視角下的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)探究

        2014-06-01 17:49:59楊慧
        2014年45期
        關(guān)鍵詞:融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)作模式

        楊慧

        摘 要:本文站在地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作模式視角,對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行探究,從而提出相應(yīng)的化解措施,以期有助于融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的溶解。

        關(guān)鍵詞:融資平臺(tái);運(yùn)作模式;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

        地方政府融資平臺(tái)是我國(guó)城市化發(fā)展的產(chǎn)物,是我國(guó)特殊經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)兒,自其誕生以來(lái),有效地推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但自2008年我國(guó)出臺(tái)了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)救助計(jì)劃后,其債務(wù)規(guī)模劇增,引發(fā)社會(huì)學(xué)者乃至商界的關(guān)注。本文擬從融資平臺(tái)運(yùn)作模式出發(fā)探析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在性。

        一、地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作模式

        地方政府融資平臺(tái),是地方政府通過(guò)劃撥土地、注入資金等形式設(shè)立,使其現(xiàn)金及現(xiàn)金流能夠達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司制企業(yè),該公司以政府信用為依托,通過(guò)向銀行借款、發(fā)行債券等方式籌集資金,再將資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中,從而替政府完成舉借、推動(dòng)城市發(fā)展的重任。

        因此,地方政府融資平臺(tái)的日常運(yùn)作是以項(xiàng)目建設(shè)為中心,利用政府劃撥的土地等資產(chǎn)作為抵押物,包裝項(xiàng)目以推銷(xiāo)至銀行等借款主體,繼而投資項(xiàng)目工程建設(shè)。在整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中包括融資和投資兩個(gè)環(huán)節(jié),但由于地方政府融資平臺(tái)是一家以政府為依靠的國(guó)有制企業(yè),其運(yùn)作環(huán)節(jié)擁有不同與一般企業(yè)的特點(diǎn)。

        (1)在融資環(huán)節(jié)中,一是項(xiàng)目是為融資服務(wù),被予以包裝的項(xiàng)目的必要性、可行性被放大,以切實(shí)符合銀行放款的要求,該類(lèi)項(xiàng)目的回收期長(zhǎng),政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目缺乏后續(xù)的跟蹤監(jiān)督,融資資金是否被投入難以預(yù)測(cè),回收益沒(méi)有保障。二是融資以政府的信用為依托,以政府的資產(chǎn)作擔(dān)保,但政府的信息具有隱蔽性,銀行等借款主體難以獲取相應(yīng)的政府債務(wù)信息,借貸是建立于政府無(wú)形的信譽(yù)之上,政府財(cái)政實(shí)力的擔(dān)保缺乏法律制度的保障。

        (2)在投資環(huán)節(jié)中,一是政府的主導(dǎo)性控制較強(qiáng),融資平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目的投資并不是根據(jù)自身的資金實(shí)力、負(fù)債能力來(lái)確定項(xiàng)目的具體投向、規(guī)劃投資進(jìn)度,而是根據(jù)政府已確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目來(lái)安排資金需求,大多數(shù)項(xiàng)目帶有濃厚的行政色彩,融資平臺(tái)更多的經(jīng)營(yíng)決策是一種政府導(dǎo)向而非市場(chǎng)導(dǎo)向。二是投資的核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng),投資項(xiàng)目大都是政府交辦的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱,“等、靠、要”的思想嚴(yán)重,加之融資平臺(tái)的工作人員以公務(wù)員安置、系統(tǒng)內(nèi)招為主,人員能力單薄,不足以滿足市場(chǎng)的多樣性需求。

        二、運(yùn)作模式下的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素

        通過(guò)上述對(duì)地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作模式的簡(jiǎn)要分析,可透射融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)潛伏性的存在。

        1.融資渠道單一,償還來(lái)源少

        以土地作為抵押物向銀行借款是融資平臺(tái)的傳統(tǒng)籌資方式,具有普遍存在性,土地對(duì)融資平臺(tái)來(lái)說(shuō)是非常重要也是很微妙的資源,土地價(jià)值隨國(guó)家土地政策、房地產(chǎn)行情的波動(dòng)性較大,一旦土地抵押物匱乏,抵押物價(jià)值不足以滿足貸款條件,融資平臺(tái)的融資渠道受阻,后續(xù)運(yùn)作皆無(wú)法運(yùn)行,對(duì)于以新債還舊債的融資平臺(tái)來(lái)說(shuō),債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存量劇增。

        2.項(xiàng)目盈利能力弱,投資回報(bào)率小

        融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目公益性較強(qiáng),資金的需求量大,投資收益幾乎為零,加之項(xiàng)目的投資主體是政府,政府官員為追求政績(jī),通常注入大量無(wú)效資產(chǎn)填充融資平臺(tái)的資產(chǎn)池,美化平臺(tái)公司的債務(wù)數(shù)據(jù),以降低資產(chǎn)負(fù)債率,但該類(lèi)項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)助于企業(yè)的盈利能力和長(zhǎng)期融資能力的提升,融資平臺(tái)自身的低收益性無(wú)力作為債務(wù)償還的有效來(lái)源。

        3.過(guò)渡依賴政府,市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)力低

        融資平臺(tái)是政府舉債的形象代言,以政府資本的投入而衍生,政府可視為其控制人,具有經(jīng)營(yíng)決策的權(quán)利,與生俱來(lái)的依托性決定其融資乃至投資活動(dòng)的運(yùn)作必依賴政府的信譽(yù)、財(cái)政實(shí)力,而這種過(guò)渡的依賴性使其喪失了自我的發(fā)展平臺(tái),難以卷入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,優(yōu)越的靠山環(huán)境使敢拼闖的精神減弱,倘若政府自身債務(wù)一旦加重,對(duì)融資平臺(tái)的擔(dān)保性自然降低。

        4.經(jīng)營(yíng)范圍窄,可持續(xù)發(fā)展程度低

        融資平臺(tái)目前主要經(jīng)營(yíng)的范圍是土地開(kāi)發(fā)、水利項(xiàng)目建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施,雖然平臺(tái)公司的存量債務(wù)規(guī)模劇增,壓力增大,但該類(lèi)平臺(tái)公司的自由資產(chǎn)占據(jù)一定的比例,而尚未得到有效的利用,國(guó)有資產(chǎn)的閑置情況比較突出,譬如許多圈地空置廢棄,沒(méi)有得到開(kāi)發(fā),分配后的安置房因殘損也停住久擱,現(xiàn)金資產(chǎn)長(zhǎng)期留置銀行賬面,平臺(tái)資本造血能力不足,可持續(xù)發(fā)展性不強(qiáng)。

        三、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解措施

        針對(duì)融資平臺(tái)運(yùn)作模式下的風(fēng)險(xiǎn)因素,本文提出如下措施以期能夠有助于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解。

        1.開(kāi)拓融資平臺(tái)新渠道,實(shí)現(xiàn)融資多元性

        (1)實(shí)行股權(quán)融資,全面清理整頓融資平臺(tái)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn),把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)有效結(jié)合起來(lái),通過(guò)在股票市場(chǎng)發(fā)行股票,并力爭(zhēng)在國(guó)內(nèi)外證券市場(chǎng)上市,實(shí)現(xiàn)資金的可持續(xù)性流入,減輕負(fù)債壓力。

        (2)嘗試項(xiàng)目融資,運(yùn)行PPP模式,引入民間資本共同參與到交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等城市基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè),實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享,有效利用社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值最大化。

        (3)擴(kuò)大債券融資,倡導(dǎo)市級(jí)融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債、工業(yè)債券,以市場(chǎng)運(yùn)作方式在境外發(fā)債籌集建設(shè)資金,在人民幣升值的市場(chǎng)條件下,可以通過(guò)匯兌收益降低融資的相對(duì)成本。

        2.轉(zhuǎn)變項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式,提高項(xiàng)目收益性

        有效區(qū)分融資平臺(tái)運(yùn)作項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性質(zhì),針對(duì)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采取不同的經(jīng)營(yíng)策略,首先,有效管理經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的跟蹤力度,規(guī)避該類(lèi)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),提高經(jīng)營(yíng)效益的可得性;其次,適時(shí)創(chuàng)造條件,抓住機(jī)遇,轉(zhuǎn)變非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的性質(zhì),由準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目過(guò)渡到經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益的突破性增加。

        3.構(gòu)建現(xiàn)代運(yùn)營(yíng)體制,打造隊(duì)伍高效性

        按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,逐步推行政企分開(kāi),弱化融資平臺(tái)的政府主導(dǎo)性,明確政府的監(jiān)督管理職能,政府既可以設(shè)立一定的激勵(lì)吸引社會(huì)資本的投入,也可以設(shè)計(jì)合理的利益分享機(jī)制,促進(jìn)融資平臺(tái)在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí)滿足政府項(xiàng)目建設(shè)的要求,實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的自行運(yùn)作,參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),引入高素質(zhì)人才,打造高效團(tuán)隊(duì),實(shí)現(xiàn)良性高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

        4.做足做實(shí)資本活力,提升造血功能性

        盤(pán)活各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn),逐步發(fā)揮資源效益,首先,清查核實(shí)國(guó)有資產(chǎn),抓好產(chǎn)權(quán)界定工作,依據(jù)盈利性和盤(pán)活性分別進(jìn)行保留、處置;其次,抓住國(guó)發(fā)(43)號(hào)文件關(guān)于地方債務(wù)化解要義,轉(zhuǎn)移開(kāi)發(fā)不當(dāng)產(chǎn)生的不良資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型;最后,充分挖掘可經(jīng)營(yíng)資源,通過(guò)經(jīng)營(yíng)租賃、資產(chǎn)證券化等方式盤(pán)活現(xiàn)有的存量資產(chǎn),增強(qiáng)融資平臺(tái)的內(nèi)生性。

        (作者單位:湖南科技大學(xué)商學(xué)院)

        參考文獻(xiàn):

        [1] 沈謙.地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作模式及風(fēng)險(xiǎn)探析.金融與經(jīng)濟(jì).2010(3)

        [2] 徐繼兵.地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)透視及化解策略.經(jīng)濟(jì)師.2011(7)

        [3] 楊帆.地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理探討.城市建設(shè)理論研究.2011(32)

        [4] 江引妹.加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)監(jiān)管與防范化解地方政府性風(fēng)險(xiǎn)研究.2013(2)

        [5] 閆勝利.PPP模式:地方政府債務(wù)治理新選擇.2014(7)

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