楊慧

摘 要：本文站在地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作模式視角，對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行探究，從而提出相應(yīng)的化解措施，以期有助于融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的溶解。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái)；運(yùn)作模式；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)是我國(guó)城市化發(fā)展的產(chǎn)物，是我國(guó)特殊經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)兒，自其誕生以來(lái)，有效地推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但自2008年我國(guó)出臺(tái)了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)救助計(jì)劃后，其債務(wù)規(guī)模劇增，引發(fā)社會(huì)學(xué)者乃至商界的關(guān)注。本文擬從融資平臺(tái)運(yùn)作模式出發(fā)探析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在性。

一、地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作模式

地方政府融資平臺(tái)，是地方政府通過(guò)劃撥土地、注入資金等形式設(shè)立，使其現(xiàn)金及現(xiàn)金流能夠達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司制企業(yè)，該公司以政府信用為依托，通過(guò)向銀行借款、發(fā)行債券等方式籌集資金，再將資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，從而替政府完成舉借、推動(dòng)城市發(fā)展的重任。

因此，地方政府融資平臺(tái)的日常運(yùn)作是以項(xiàng)目建設(shè)為中心，利用政府劃撥的土地等資產(chǎn)作為抵押物，包裝項(xiàng)目以推銷(xiāo)至銀行等借款主體，繼而投資項(xiàng)目工程建設(shè)。在整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中包括融資和投資兩個(gè)環(huán)節(jié)，但由于地方政府融資平臺(tái)是一家以政府為依靠的國(guó)有制企業(yè)，其運(yùn)作環(huán)節(jié)擁有不同與一般企業(yè)的特點(diǎn)。

（1）在融資環(huán)節(jié)中，一是項(xiàng)目是為融資服務(wù)，被予以包裝的項(xiàng)目的必要性、可行性被放大，以切實(shí)符合銀行放款的要求，該類(lèi)項(xiàng)目的回收期長(zhǎng)，政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目缺乏后續(xù)的跟蹤監(jiān)督，融資資金是否被投入難以預(yù)測(cè)，回收益沒(méi)有保障。二是融資以政府的信用為依托，以政府的資產(chǎn)作擔(dān)保，但政府的信息具有隱蔽性，銀行等借款主體難以獲取相應(yīng)的政府債務(wù)信息，借貸是建立于政府無(wú)形的信譽(yù)之上，政府財(cái)政實(shí)力的擔(dān)保缺乏法律制度的保障。

（2）在投資環(huán)節(jié)中，一是政府的主導(dǎo)性控制較強(qiáng)，融資平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目的投資并不是根據(jù)自身的資金實(shí)力、負(fù)債能力來(lái)確定項(xiàng)目的具體投向、規(guī)劃投資進(jìn)度，而是根據(jù)政府已確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目來(lái)安排資金需求，大多數(shù)項(xiàng)目帶有濃厚的行政色彩，融資平臺(tái)更多的經(jīng)營(yíng)決策是一種政府導(dǎo)向而非市場(chǎng)導(dǎo)向。二是投資的核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，投資項(xiàng)目大都是政府交辦的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，“等、靠、要”的思想嚴(yán)重，加之融資平臺(tái)的工作人員以公務(wù)員安置、系統(tǒng)內(nèi)招為主，人員能力單薄，不足以滿足市場(chǎng)的多樣性需求。

二、運(yùn)作模式下的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素

通過(guò)上述對(duì)地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作模式的簡(jiǎn)要分析，可透射融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)潛伏性的存在。

1.融資渠道單一，償還來(lái)源少

以土地作為抵押物向銀行借款是融資平臺(tái)的傳統(tǒng)籌資方式，具有普遍存在性，土地對(duì)融資平臺(tái)來(lái)說(shuō)是非常重要也是很微妙的資源，土地價(jià)值隨國(guó)家土地政策、房地產(chǎn)行情的波動(dòng)性較大，一旦土地抵押物匱乏，抵押物價(jià)值不足以滿足貸款條件，融資平臺(tái)的融資渠道受阻，后續(xù)運(yùn)作皆無(wú)法運(yùn)行，對(duì)于以新債還舊債的融資平臺(tái)來(lái)說(shuō)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存量劇增。

2.項(xiàng)目盈利能力弱，投資回報(bào)率小

融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，資金的需求量大，投資收益幾乎為零，加之項(xiàng)目的投資主體是政府，政府官員為追求政績(jī)，通常注入大量無(wú)效資產(chǎn)填充融資平臺(tái)的資產(chǎn)池，美化平臺(tái)公司的債務(wù)數(shù)據(jù)，以降低資產(chǎn)負(fù)債率，但該類(lèi)項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)助于企業(yè)的盈利能力和長(zhǎng)期融資能力的提升，融資平臺(tái)自身的低收益性無(wú)力作為債務(wù)償還的有效來(lái)源。

3.過(guò)渡依賴政府，市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)力低

融資平臺(tái)是政府舉債的形象代言，以政府資本的投入而衍生，政府可視為其控制人，具有經(jīng)營(yíng)決策的權(quán)利，與生俱來(lái)的依托性決定其融資乃至投資活動(dòng)的運(yùn)作必依賴政府的信譽(yù)、財(cái)政實(shí)力，而這種過(guò)渡的依賴性使其喪失了自我的發(fā)展平臺(tái)，難以卷入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，優(yōu)越的靠山環(huán)境使敢拼闖的精神減弱，倘若政府自身債務(wù)一旦加重，對(duì)融資平臺(tái)的擔(dān)保性自然降低。

4.經(jīng)營(yíng)范圍窄，可持續(xù)發(fā)展程度低

融資平臺(tái)目前主要經(jīng)營(yíng)的范圍是土地開(kāi)發(fā)、水利項(xiàng)目建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施，雖然平臺(tái)公司的存量債務(wù)規(guī)模劇增，壓力增大，但該類(lèi)平臺(tái)公司的自由資產(chǎn)占據(jù)一定的比例，而尚未得到有效的利用，國(guó)有資產(chǎn)的閑置情況比較突出，譬如許多圈地空置廢棄，沒(méi)有得到開(kāi)發(fā)，分配后的安置房因殘損也停住久擱，現(xiàn)金資產(chǎn)長(zhǎng)期留置銀行賬面，平臺(tái)資本造血能力不足，可持續(xù)發(fā)展性不強(qiáng)。

三、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解措施

針對(duì)融資平臺(tái)運(yùn)作模式下的風(fēng)險(xiǎn)因素，本文提出如下措施以期能夠有助于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解。

1.開(kāi)拓融資平臺(tái)新渠道，實(shí)現(xiàn)融資多元性

（1）實(shí)行股權(quán)融資，全面清理整頓融資平臺(tái)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)，把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)有效結(jié)合起來(lái)，通過(guò)在股票市場(chǎng)發(fā)行股票，并力爭(zhēng)在國(guó)內(nèi)外證券市場(chǎng)上市，實(shí)現(xiàn)資金的可持續(xù)性流入，減輕負(fù)債壓力。

（2）嘗試項(xiàng)目融資，運(yùn)行PPP模式，引入民間資本共同參與到交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等城市基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，有效利用社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值最大化。

（3）擴(kuò)大債券融資，倡導(dǎo)市級(jí)融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債、工業(yè)債券，以市場(chǎng)運(yùn)作方式在境外發(fā)債籌集建設(shè)資金，在人民幣升值的市場(chǎng)條件下，可以通過(guò)匯兌收益降低融資的相對(duì)成本。

2.轉(zhuǎn)變項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式，提高項(xiàng)目收益性

有效區(qū)分融資平臺(tái)運(yùn)作項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，針對(duì)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采取不同的經(jīng)營(yíng)策略，首先，有效管理經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的跟蹤力度，規(guī)避該類(lèi)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營(yíng)效益的可得性；其次，適時(shí)創(chuàng)造條件，抓住機(jī)遇，轉(zhuǎn)變非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的性質(zhì)，由準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目過(guò)渡到經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益的突破性增加。

3.構(gòu)建現(xiàn)代運(yùn)營(yíng)體制，打造隊(duì)伍高效性

按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，逐步推行政企分開(kāi)，弱化融資平臺(tái)的政府主導(dǎo)性，明確政府的監(jiān)督管理職能，政府既可以設(shè)立一定的激勵(lì)吸引社會(huì)資本的投入，也可以設(shè)計(jì)合理的利益分享機(jī)制，促進(jìn)融資平臺(tái)在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí)滿足政府項(xiàng)目建設(shè)的要求，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的自行運(yùn)作，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，引入高素質(zhì)人才，打造高效團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)良性高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.做足做實(shí)資本活力，提升造血功能性

盤(pán)活各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，逐步發(fā)揮資源效益，首先，清查核實(shí)國(guó)有資產(chǎn)，抓好產(chǎn)權(quán)界定工作，依據(jù)盈利性和盤(pán)活性分別進(jìn)行保留、處置；其次，抓住國(guó)發(fā)（43）號(hào)文件關(guān)于地方債務(wù)化解要義，轉(zhuǎn)移開(kāi)發(fā)不當(dāng)產(chǎn)生的不良資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型；最后，充分挖掘可經(jīng)營(yíng)資源，通過(guò)經(jīng)營(yíng)租賃、資產(chǎn)證券化等方式盤(pán)活現(xiàn)有的存量資產(chǎn)，增強(qiáng)融資平臺(tái)的內(nèi)生性。

（作者單位：湖南科技大學(xué)商學(xué)院）

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