王珊珊

摘 要：我國(guó)政府傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式以硬性管理為主，其中內(nèi)部的職能設(shè)置與權(quán)力配置方式引發(fā)了若干管理與決策問(wèn)題。隨著政府能力創(chuàng)新與職能創(chuàng)新的改革進(jìn)程，環(huán)境管理也應(yīng)順應(yīng)改革的步伐而進(jìn)行調(diào)適：通過(guò)政府、社會(huì)與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)來(lái)進(jìn)行治理；通過(guò)收縮不必要的管理權(quán)來(lái)實(shí)施有效率的環(huán)境管理。

關(guān)鍵詞：政府創(chuàng)新；環(huán)境管理；協(xié)調(diào)；收縮

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型是政府創(chuàng)新的客觀環(huán)境，面對(duì)客觀環(huán)境的變化，作為轉(zhuǎn)型中重要角色的政府需要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)自身能力、職能、權(quán)力構(gòu)架進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整。大體而言，政府改革沿著“管理——服務(wù)”與“官僚——協(xié)同”的路徑。指涉于具體的環(huán)境管理職能中，政府創(chuàng)新旨在克服原有環(huán)境管理體制中隱含的弊端，即通過(guò)一種合理的調(diào)整方式，對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境管理體制進(jìn)行重構(gòu)。其根本是在生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，重新定位政府在環(huán)境管理中的角色，通過(guò)合理有效的手段，促進(jìn)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)政府環(huán)境管理體制的現(xiàn)狀

公共環(huán)境是全體公民共有的巨大公共資源，其需要代表全體公民意志的機(jī)關(guān)實(shí)行環(huán)境管理權(quán)。政府從事環(huán)境管理可以從宏觀大局出發(fā)，整合多種資源來(lái)根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)政策法規(guī)，對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行控制與解決，從而將人類(lèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的負(fù)外部性最小化。隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，政府中的環(huán)保部門(mén)在環(huán)境管理中發(fā)揮不可忽視的作用，其職能也根據(jù)不斷出現(xiàn)的問(wèn)題而不斷得到改變與強(qiáng)化。但中央政府與地方政府的在環(huán)境管理方面調(diào)整的不對(duì)等，造成了地方政府層級(jí)在環(huán)境管理中存在諸多困境。

第一，環(huán)境部門(mén)的環(huán)境管理權(quán)受到不同政府部門(mén)的分割，導(dǎo)致了其分散性強(qiáng)的問(wèn)題。我國(guó)政府職能中的顯著問(wèn)題就是職能劃分不清，這不僅嚴(yán)重地降低了政府工作效率，還造成了政府部門(mén)之間的矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)對(duì)政府的不滿。例如，環(huán)保部門(mén)與國(guó)土資源、海洋漁業(yè)、發(fā)展改革等政府機(jī)構(gòu)存在著不同程度的職能交叉與重疊。由此可見(jiàn)，環(huán)保部門(mén)的統(tǒng)一職能通過(guò)這種分解導(dǎo)致了其無(wú)法行使統(tǒng)一的權(quán)力，造成管理的無(wú)序與無(wú)效。

第二，環(huán)保部門(mén)的地位處于政府中的弱勢(shì)地位。地方環(huán)境行政部門(mén)受上級(jí)環(huán)境部門(mén)和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，造成環(huán)境管理的無(wú)法擺脫地方政府的干預(yù)。環(huán)保部門(mén)的“權(quán)小、資源少”是政府內(nèi)部的共識(shí)。由于自身處境或是地位，淪為政府的“審批機(jī)器”或“項(xiàng)目官員”。一方面無(wú)法做出有效的決策，另一方面在行政管理方面缺乏較大的影響力。

第三，環(huán)保部門(mén)與社會(huì)之間的互動(dòng)較少，沒(méi)有整合社會(huì)資源到環(huán)境管理中。政府與社會(huì)共同參與公共管理是一種新興且有效的治理模式，是政府由“管”變“理”的前進(jìn)方向。目前的管理模式很難傾聽(tīng)社會(huì)利益，忽視了社會(huì)在公共事務(wù)管理中的作用。這種僵化的結(jié)構(gòu)造成了政府績(jī)效要素的單一化，不利于社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督，也不利于提高政府管理的效率。

綜上幾種弊端，是緣于政府上下級(jí)之間與政府部門(mén)之間的錯(cuò)綜關(guān)系、權(quán)力對(duì)社會(huì)的壓制以及受到地方的利益驅(qū)動(dòng)。在弊端的作用下，導(dǎo)致民眾對(duì)環(huán)保部門(mén)日益不滿。調(diào)整環(huán)境管理模式，不僅對(duì)于政府本身的管理模式具有重要的意義，也有利于加強(qiáng)政府的權(quán)威。

二、協(xié)調(diào)與收縮：政府環(huán)境管理變革的價(jià)值定位

加快實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”是新時(shí)期我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的價(jià)值準(zhǔn)則，其目的是處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，這標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系正在發(fā)生戰(zhàn)略性、方向性、歷史性的轉(zhuǎn)變。結(jié)合“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求，我國(guó)政府應(yīng)適時(shí)進(jìn)行環(huán)境管理模式變革，迎接新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作的新要求與挑戰(zhàn)。

所謂協(xié)調(diào)，是要求環(huán)境管理部門(mén)處理好同政府各級(jí)部門(mén)以及企業(yè)、社會(huì)之間的關(guān)系。政府由管理走向治理，由單中心結(jié)構(gòu)向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，行動(dòng)機(jī)制由競(jìng)爭(zhēng)向合作轉(zhuǎn)變。在過(guò)去，政府在環(huán)境保護(hù)工作中往往是一言堂，以權(quán)力為中心介入環(huán)境保護(hù)，通過(guò)規(guī)定影響指標(biāo)，建立行政獎(jiǎng)懲制度來(lái)進(jìn)行污控。在決策或建立預(yù)期過(guò)程中，政府往往立足于自身、采取應(yīng)然的方式建立目標(biāo)或?qū)嵭袥Q策，決策過(guò)程中不僅出現(xiàn)各級(jí)政府之間的扯皮，還忽視了企業(yè)和社會(huì)的實(shí)際要求。在這個(gè)過(guò)程中，企業(yè)與社會(huì)往往是利益相關(guān)者，他們要求自己能夠參與到政策的議程當(dāng)中并發(fā)揮影響力。在這種回應(yīng)下，如果讓企業(yè)與公眾直接對(duì)影響自身生存和安全的環(huán)境問(wèn)題行使決策權(quán)，有助于實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)地方政府的監(jiān)督，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的力量，以推動(dòng)地方政府環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合決策。在具體實(shí)施過(guò)程中，協(xié)調(diào)指涉這樣幾對(duì)關(guān)系：

1）中央政府與地方政府、不同地方政府之間的關(guān)系；2）環(huán)境管理部門(mén)與企業(yè)的關(guān)系；3）環(huán)境管理部門(mén)與社會(huì)之間的關(guān)系。

以圖表示例，筆者通過(guò)確定要素（權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系與互動(dòng)關(guān)系）來(lái)表述環(huán)境管理部門(mén)同其他各部門(mén)組織的協(xié)調(diào)方式，具體如下：

中央（上級(jí)）政府其他政府部門(mén)企業(yè)社會(huì)

權(quán)力關(guān)系根據(jù)地方實(shí)際執(zhí)行（中央）上級(jí)政策理順權(quán)力結(jié)構(gòu)，明確責(zé)任，相互合作獎(jiǎng)懲分明，引導(dǎo)企業(yè)清潔生產(chǎn)放松社會(huì)控制，擴(kuò)大公民參與

利益關(guān)系留下自己的，防止地方保護(hù)主義明確關(guān)系，各取所需共享經(jīng)濟(jì)環(huán)境利益而非官商勾結(jié)盡量滿足社會(huì)正常偏好

互動(dòng)關(guān)系服從命令，根據(jù)自主的空間自主行動(dòng)防止相互扯皮，明確行政程序公共產(chǎn)品市場(chǎng)化、民營(yíng)化改革營(yíng)造積極的社會(huì)參與環(huán)境

通過(guò)采取表1.中表述協(xié)調(diào)模式，使環(huán)境管理部門(mén)能夠與其他組織整合各種資源協(xié)同合作，理順各種關(guān)系，實(shí)施有效的管理與提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)良性治理。

收縮則具體指涉權(quán)力的收縮，即裁撤不必要的管理權(quán)，試行公共產(chǎn)品市場(chǎng)化、民營(yíng)化，提高社會(huì)在保護(hù)環(huán)境、控制污染方面的影響力；通過(guò)政府與社會(huì)的協(xié)商合作共同進(jìn)行環(huán)境管理。

裁撤不必要的管理權(quán)是政府精簡(jiǎn)的重要手段，也是從管制型政府走向服務(wù)型政府的必要步伐。通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與公共服務(wù)提供職能回歸社會(huì)，這種措施一方面為國(guó)家提供了良好的經(jīng)濟(jì)收益、保護(hù)了稀缺的環(huán)境資源，還有效地促進(jìn)了公共物品與公共服務(wù)的產(chǎn)出與提供效率。

另一方面，隨著公眾環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，目前我國(guó)已經(jīng)成立了多家致力于環(huán)境保護(hù)的非政府組織（NGO），這些NGO在生態(tài)保護(hù)、保護(hù)野生動(dòng)物、抗議損害環(huán)境的基建設(shè)置等方面發(fā)揮著重要的作用。實(shí)踐表明，通過(guò)這些NGO的不斷努力，不僅改善了某些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，進(jìn)行了生態(tài)保護(hù)的有效宣傳動(dòng)員，還推動(dòng)了政府進(jìn)一步考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。但目前，我國(guó)的NGO的發(fā)展還基本處于起步階段，這需要政府一方面收縮自身的權(quán)力，另一方面則需從法律、制度規(guī)則等方面積極支持、鼓勵(lì)與引導(dǎo)其發(fā)展。

三、協(xié)調(diào)與收縮視角下我國(guó)政府環(huán)境管理改革路徑的對(duì)策建議

1.理順中央和地方關(guān)系與地方政府的府際及部際關(guān)系

府際關(guān)系是政府實(shí)施有效管理的價(jià)值定位。具體的改革措施指涉三個(gè)方面，即確立明確的權(quán)責(zé)體系、形成合理的分工機(jī)制、構(gòu)建有效的問(wèn)責(zé)制度。第一，明確中央政府與地方政府對(duì)于環(huán)境管理方面的權(quán)責(zé)，中央政府制訂宏觀目標(biāo)、方針、政策，由地方政府根據(jù)實(shí)際情況執(zhí)行，在實(shí)際管理中注意權(quán)變，根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況制訂具體的施政方針。同時(shí)區(qū)分中央與地方在環(huán)境管理中的財(cái)權(quán)與事權(quán)，防止多級(jí)政府沖突。第二，地方政府各部門(mén)做好分工協(xié)調(diào)，推進(jìn)“大部制”改革，增強(qiáng)環(huán)保部門(mén)的環(huán)保動(dòng)力。在行政審批、宣傳教育、污染處理與行政懲戒等方面形成“一條龍”的行政程序，防止多頭管理、互相扯皮的無(wú)效狀態(tài)；樹(shù)立綠色GDP意識(shí)，建構(gòu)有效的行政問(wèn)責(zé)制度，對(duì)環(huán)境管理部門(mén)實(shí)施績(jī)效考核，對(duì)于未完成預(yù)期目標(biāo)的部門(mén)令其承擔(dān)消極責(zé)任。

2.建立多中心的環(huán)境管理體系，發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)的作用

多中心的環(huán)境管理體系是指在環(huán)境管理過(guò)程中轉(zhuǎn)變政府絕對(duì)主導(dǎo)的模式，引入市場(chǎng)與社會(huì)的作用，通過(guò)三者的共同作用達(dá)到環(huán)境管理的目標(biāo)。簡(jiǎn)言之，政府的角色由原有的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)槎鄠€(gè)主體的協(xié)調(diào)者，積極發(fā)揮自身的協(xié)商合作作用。具體來(lái)說(shuō)，建立有效的公共參與環(huán)境，保證社會(huì)公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，將他們的組織化要求整合到政策議程中來(lái)。鼓勵(lì)非政府組織在環(huán)境宣傳與環(huán)境保護(hù)中的重要性，引導(dǎo)其合理合法地進(jìn)行環(huán)境維權(quán)，通過(guò)他們的行動(dòng)來(lái)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，提高政府的環(huán)保效率。市場(chǎng)化中，將關(guān)于環(huán)境管理的產(chǎn)品與服務(wù)推向市場(chǎng)，例如一些準(zhǔn)公共物品則可以交由企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)管理抑或要全交由私人部門(mén)進(jìn)行民營(yíng)化生產(chǎn)管理。

3.強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)與法律手段，建立完善環(huán)境管理激勵(lì)機(jī)制與法制化管理模式

經(jīng)濟(jì)手段是用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)對(duì)保護(hù)環(huán)境施加影響，利用價(jià)格機(jī)制與稅收收費(fèi)機(jī)制來(lái)激勵(lì)企業(yè)提高環(huán)保意識(shí)，在生產(chǎn)的過(guò)程中注重環(huán)境保護(hù)。價(jià)值機(jī)制包括環(huán)境資源與環(huán)境產(chǎn)品服務(wù)的定價(jià)，稅收收費(fèi)機(jī)制包括排污費(fèi)的收取、環(huán)境稅的征收等。本質(zhì)看來(lái)，經(jīng)濟(jì)手段是對(duì)環(huán)境資源的有效利用，通過(guò)對(duì)這些環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)、分配與利用，有效地制約企業(yè)對(duì)環(huán)境資源的獲取能力，通過(guò)這種制約，可以激勵(lì)企業(yè)減少或治理其造成的環(huán)境污染，從而減輕政府治理環(huán)境污染的壓力。

法律手段旨在營(yíng)造法制化的管理環(huán)境，通過(guò)法律來(lái)制約政府、市場(chǎng)與社會(huì)的行為。第一，完善環(huán)境管理的立法，通過(guò)法律來(lái)明確各部門(mén)的管理職責(zé)與活動(dòng)范圍。第二，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法與處罰力度。目前我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法與處罰的力度不強(qiáng)，所以應(yīng)嚴(yán)格打擊違法企業(yè)，樹(shù)立懲戒的威懾力。但應(yīng)注意采取執(zhí)法與處罰相分離的結(jié)構(gòu)，這樣有利于避免權(quán)力腐敗。第三，完善環(huán)境訴訟信訪制度，讓社會(huì)公眾能夠通過(guò)有效的訴訟信訪制度對(duì)政府與環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)反映情況，對(duì)違法行為及時(shí)糾正。簡(jiǎn)言之，法律手段要求在環(huán)境管理中制定政策法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)督、嚴(yán)格執(zhí)法和對(duì)環(huán)境沖突具有良好的反饋機(jī)制與公正的裁決機(jī)制。

（作者單位：吉林大學(xué)）

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