張瑾

摘要：隨著國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變、行政權(quán)內(nèi)涵和外延的擴(kuò)大，行政權(quán)在公民從“搖籃”到“墳?zāi)埂敝邪缪葜匾巧?，?duì)行政權(quán)力控制的必要性日益凸顯。公眾參與到行政過(guò)程中是控制行政權(quán)力和行使公民政治權(quán)利的應(yīng)有之義。公眾參與的范圍包括立法、公共決策和公共治理層面，方式有聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、公開(kāi)征集意見(jiàn)等。本文僅對(duì)立法層面行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)的公眾參與予以解讀。

關(guān)鍵詞：公眾參與；行政立法；行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)；參與人

公眾參與是指在行政立法和決策過(guò)程中，政府相關(guān)主體通過(guò)允許、鼓勵(lì)利害相關(guān)人和一般社會(huì)公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問(wèn)題，以提供信息、表發(fā)意見(jiàn)、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過(guò)程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制。①蔡定劍教授認(rèn)為公眾參與包括三個(gè)層面：第一個(gè)層面是立法層面的公眾參與，如立法聽(tīng)證和利益集團(tuán)參與立法；第二個(gè)層面是公共決策層面，包括政府和公共機(jī)構(gòu)在制定公共政策過(guò)程中的公眾參與，如城市規(guī)劃政策中的參與；第三個(gè)層面是公共治理層面的公眾參與，包括法律政策的實(shí)施，如行政決策中的聽(tīng)證②。本文僅對(duì)立法層面行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)的公眾參與做一定的解讀。

一、概述

我國(guó)公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與行政立法的途徑主要有網(wǎng)站主頁(yè)、網(wǎng)站留言板、在線訪談、電子郵件和專(zhuān)門(mén)的公開(kāi)征求意見(jiàn)系統(tǒng)。國(guó)務(wù)院法制辦建立了“行政法規(guī)草案意見(jiàn)征集系統(tǒng)”和“部門(mén)規(guī)章草案意見(jiàn)征集系統(tǒng)”，并規(guī)定除涉及國(guó)家秘密、國(guó)家安全以外，我國(guó)行政法規(guī)草案原則上都將在網(wǎng)上公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。

二、有效性分析

本文主要從公眾參與行政立法相關(guān)因素來(lái)分析行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)的有效性。

（一）參與資格問(wèn)題。參與資格問(wèn)題關(guān)鍵在于代表人的選取和代表人范圍。參與到行政立法過(guò)程中的代表人都是代表一定利益的，因此對(duì)各種利益群體的選取、選取的地域和范圍需要行政機(jī)關(guān)仔細(xì)斟酌。而行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)不需要對(duì)參與人的地域以及范圍做出選擇。

（二）時(shí)間限制。美國(guó)行政學(xué)家埃莉諾教授指出，“一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來(lái)的利益之外，就沒(méi)有動(dòng)力為共同的利益做貢獻(xiàn)，而只會(huì)選擇做一個(gè)‘搭便車(chē)者。如果所有的參與人都選擇‘搭便車(chē)，就不會(huì)產(chǎn)生集體利益?！行┤丝赡芴峁┘w物品而另一些人‘搭便車(chē)，這會(huì)導(dǎo)致集體利益的供給達(dá)不到最優(yōu)水平”③。如果沒(méi)有相應(yīng)的制度保障，即使公民擁有參與行政立法的資格，囿于時(shí)間和惰性，也不一定愿意參加到行政立法的過(guò)程中。傳統(tǒng)的公眾參與模式，如聽(tīng)證會(huì)，耗費(fèi)了公民大量的時(shí)間，作為理性人，公民可能會(huì)放棄參與聽(tīng)證。西方發(fā)達(dá)國(guó)家一般從兩方面進(jìn)行考慮：一是通過(guò)制度設(shè)計(jì)對(duì)公眾的時(shí)間損失進(jìn)行補(bǔ)償；另一種是通過(guò)技術(shù)安排縮短時(shí)間。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)設(shè)立網(wǎng)上行政草案征集系統(tǒng)，較為方便快捷，能夠提高公民參與的積極性。

（三）費(fèi)用與便利性限制。以聽(tīng)證會(huì)舉例，首先行政機(jī)關(guān)要耗費(fèi)高額的財(cái)政進(jìn)行布置。其次，交通費(fèi)用較高、路途較遠(yuǎn)以及聽(tīng)證會(huì)冗長(zhǎng)也可能使公民放棄參加。行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)在很大程度上避免了上述的問(wèn)題，公民無(wú)需出門(mén)即可參與到行政立法的過(guò)程中來(lái)，這也極大地提高了公民的參與熱情。

三、存在問(wèn)題

（一）參與人的身份識(shí)別

行政法規(guī)的制定是各種利益平衡的結(jié)果，當(dāng)前行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)未實(shí)行實(shí)名制，對(duì)于行政法規(guī)草案征集的參加人的性別、年齡、職業(yè)、教育水平并沒(méi)有一個(gè)全面的掌握，一些利益集團(tuán)可能會(huì)雇傭“網(wǎng)絡(luò)水軍”，發(fā)表對(duì)自己有利的意見(jiàn)，這會(huì)對(duì)分析征集數(shù)據(jù)產(chǎn)生一定的阻礙。但若實(shí)行實(shí)名制，在我國(guó)信息保護(hù)不發(fā)達(dá)的情況下，可能會(huì)有很多參與人放棄參與。

（二）公民參與程度

根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第35次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2014年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為47.9%。其中我國(guó)農(nóng)村網(wǎng)民人數(shù)達(dá)1.78億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為28.8%；同期我國(guó)城鎮(zhèn)網(wǎng)民數(shù)達(dá)4.7億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為62.8%。農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)網(wǎng)民數(shù)量的差異，使得我國(guó)參與到行政法規(guī)草案征集意見(jiàn)的公民地域之間存在差異。而專(zhuān)業(yè)程度和受教育程度的限制，也使得一些比較專(zhuān)業(yè)的法規(guī)和規(guī)章公民參與程度不高。

（三）征求意見(jiàn)的反饋

公眾參與行政立法，提出自己的意見(jiàn)和建議，但是如若其認(rèn)為自己的意見(jiàn)沒(méi)有得到采納或者沒(méi)有得到解答，那么在相當(dāng)大的程度上會(huì)影響公民參與行政立法的積極性。有些法律草案征求意見(jiàn)過(guò)程中，有關(guān)方面將經(jīng)整理后的意見(jiàn)在中國(guó)人大網(wǎng)或者通過(guò)其他媒體向社會(huì)作了公布。但大多數(shù)法律草案征求意見(jiàn)結(jié)束后，有關(guān)部門(mén)并不向社會(huì)公開(kāi)征集到的意見(jiàn)情況，也未作任何形式的反饋。

公民參與行政立法的過(guò)程中存在許多問(wèn)題，“盡管有不少反對(duì)的聲音，但是，公民參與的案例依然是不斷地增加，而不是減少了。社會(huì)的變遷、治理模式的變革及其帶來(lái)的其他規(guī)范性價(jià)值的轉(zhuǎn)變，意味著公共管理者以及政府組織內(nèi)外的領(lǐng)導(dǎo)者都必須面對(duì)一個(gè)不斷強(qiáng)化的、必須履行的責(zé)任，那就是，在所有類(lèi)型的公共決策過(guò)程中，必須讓公民參與進(jìn)來(lái)”④。隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)發(fā)展以及公民參政意識(shí)的不斷提高，可以預(yù)見(jiàn)的是，行政法規(guī)草案征集系統(tǒng)將不僅限于國(guó)務(wù)院，還將擴(kuò)大到每個(gè)省政府、市政府，為公民參與到行政立法過(guò)程中來(lái)提供更大的便利。（作者單位：四川大學(xué)）

注解：

① 王錫鋅：《行政過(guò)程中公眾參與的制度實(shí)施》，中國(guó)法制出版社2008年版，第2頁(yè)。

② 蔡定劍主編：《公眾參與—風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)》，法律出版社2009年版，第5-6頁(yè)。

③ [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道—集體行動(dòng)制度的演講》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版，第18頁(yè)

④ 約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與—公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第5頁(yè)。