王偉華

摘要：經(jīng)濟的迅速發(fā)展所引發(fā)的土地問題日益凸顯，長期以來城鎮(zhèn)建設用地的低效開發(fā)帶來土地存量資源的嚴重不足。統(tǒng)籌土地資源開發(fā)利用和保護，協(xié)調土地利用與生態(tài)建設，保證土地資源可持續(xù)利用，是政府的職責所在。文章從“三舊”改造的背景出發(fā)，分析“三舊”改造過程中存在的問題，提出只有政府正確進行角色定位，才能突破當前土地資源貧乏的發(fā)展困境，推動城市建設走上集約、高效、可持續(xù)的發(fā)展之路。

關鍵詞：廣東??；經(jīng)濟；調控；改造

一、背景

“三舊”改造是國土資源部針對廣東省多年經(jīng)濟飛快發(fā)展所帶來的土地利用低效、土地資源緊缺、產業(yè)亟需轉型等一系列問題，特別賦予廣東省“建設節(jié)約集約用地試點示范省”的創(chuàng)新政策。2009 年廣東省人民政府頒布的《關于推進”三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（ 粵府[2009]78 號） 正式提出了“三舊”改造的概念，其中“三舊”是舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊的統(tǒng)稱。廣州市作為廣東的省會，率先作為試點城市，同年以《廣州市人民政府關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府[2009]56號）正式拉開“三舊”改造的序幕。

廣州是一個歷史悠久的城市，具有兩千多年的歷史，不斷進行城市更新。1985～1995 年，主要以地鐵、內環(huán)路等基礎設施建設拉動房地產開發(fā)探索舊城改造，突破發(fā)展空間的限制。進入21世紀后，廣州重點以向外擴張新城建設為主，城市更新改造的重心轉為公共建設及危改工程。同時，隨著城市不斷擴張，城中村問題日益浮現(xiàn)，城中村改造的項目增多。在廣東省提出以“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的號召后，廣州的改造提升為全面的“三舊”改造行動。

二、“三舊”改造中存在的問題

“三舊”改造雖然相比以往的城市更新做法有實質性的創(chuàng)新，但在具體操作過程中，仍存在眾多問題。

（一）政策的道德風險

“三舊”改造提出“經(jīng)營性土地使用權可采取協(xié)議方式出讓”，打破了我國規(guī)定的“招拍掛”政策，增加了土地交易過程中的“道德風險”的問題，在某種程度沖擊了政府主導土地一級市場的開發(fā)；在政策的推動下，大規(guī)模推進“三舊”改造易造成市場預期過熱、地價房價過高的問題；實物補償過多導致開發(fā)強度過大、區(qū)域人口過多、公建配套不足的問題。

（二）控規(guī)指標調整，缺乏法理基礎

“三舊”改造是以“行政命令”的方式號召全社會參與的城市更新探索，其實施流程和內容在某些方面對現(xiàn)有管理體制有所突破，規(guī)劃指標的調整缺乏相應的法理基礎，與現(xiàn)行的法定規(guī)劃體系難以有效銜接?！叭f”改造中對土地規(guī)劃調整的政策規(guī)定過于寬泛，在操作中與法定控規(guī)管理辦法有一定沖突，導致現(xiàn)有的控規(guī)管治體系面臨前所未有的挑戰(zhàn)，造成規(guī)劃失效和管理脫節(jié)。

（三）控規(guī)調整過于強調經(jīng)濟性

為降低規(guī)劃的阻力，通過改造成本反推容積率，進而確定規(guī)劃方案的技術方法，難以滿足城市功能優(yōu)化的發(fā)展目標。雖然實現(xiàn)了經(jīng)濟平衡，確保了“三舊”改造中各利益方實現(xiàn)經(jīng)濟效益，但是卻與城市規(guī)劃的公共屬性大相徑庭，也難以實現(xiàn)城市環(huán)境品質的提升和整體功能的優(yōu)化。

（四）審批程序過于繁雜

“三舊”改造繁雜的審批程序，難以適應城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展要求。一個改造項目首先要制訂改造方案報區(qū)城市更新改造辦公室，審查后再報市“三舊”改造辦公室，在兩級審批過程中還要咨詢區(qū)、市國土、規(guī)劃等部門的意見，甚至還需要報市政府最終審批。一個改造項目從開始，到順利拿到同意改造的批復，少則一年半載，多則長達數(shù)年。在長期反復的博弈過程中，審批周期長，不能適應城鎮(zhèn)快速發(fā)展的需求。

（五）容易造成短視行為

負責控規(guī)調整的城市規(guī)劃管理部門由于自身空間權益體系沒有系統(tǒng)的建構，缺乏明確的空間權益分配、協(xié)調技術與政策方法，為滿足“高效率”的改造，容易形成規(guī)劃短視，批準低標準的方案。這容易使規(guī)劃師在編制規(guī)劃調整方案時，實現(xiàn)了政府的政績，滿足了開發(fā)商的利益，解決了居民的安置，但卻喪失了城市的公共利益。

三、政府的角色定位分析

基于目前“三舊”改造的發(fā)展現(xiàn)實，筆者提出為更有效地推進“三舊”改造，政府的角色定位需重新明晰。通過剛性與彈性相結合、技術與政策相協(xié)調的管控體系對“三舊”改造地區(qū)的開發(fā)過程進行必要的公共干預，保障“三舊”改造的順利實施，最終實現(xiàn)多方共贏。

（一）穩(wěn)定政策，明確流程

政策是政府充分發(fā)揮其引導作用，為“三舊”改造工作規(guī)范運行、有序推進而制定相關的行為準則。政策規(guī)范、有序、依法、高效執(zhí)行是提高政府公信力的必要條件?！叭f”改造以來，廣州市政府根據(jù)穗府[2009]56號文和實際發(fā)展情況制定了相關政策，在一定程度上促進了“三舊”改造，但是個別政策由于權限劃分不清，導致執(zhí)行效果不佳，如《關于廣州市“三舊”改造管理簡政放權的意見》（穗府辦[2011]17號）目的是提高效率，將審批權限下移到區(qū)一級政府，但由于文中沒有具體劃分審批權限，區(qū)一級政府往往還是對改造項目進行初審后上報市一級政府部門，流程還是照舊；個別政策降低了補償標準，限制了自行改造模式的審批，一定程度上挫傷了參與方的積極性，如《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》（穗府[2012]20號）。為保證“三舊”改造工作的順利推進，必須對“三舊”改造工作實際情況進行調研，充分聽取參與方的意見，制定出穩(wěn)定的政策，明確各審批主體的權限和流程。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調，有效監(jiān)管

為避免“三舊”改造政策執(zhí)行過程中產生偏差，統(tǒng)籌協(xié)調和有效監(jiān)管必不可少?，F(xiàn)行“三舊”改造政策以權屬人的產權邊界為依據(jù)，來制訂改造項目方案，而由于歷史原因，產權邊界往往不規(guī)整，與周邊權屬人位于同一規(guī)劃單元，無法單獨申請改造，需要與周邊權屬人達成一致意見，聯(lián)合申請共同改造，但是單靠改造主體與周邊權屬人溝通難度巨大，若是混合舊廠、舊村、舊城不同類型的改造，更是難上加難。政府作為“三舊”改造政策制定者，必須承擔起統(tǒng)籌各改造主體、協(xié)調各方利益的責任，要求市、區(qū)兩級的“三舊”辦、規(guī)劃局、國土房管局、財政局等行政部門的相互配合，遵循統(tǒng)籌全局原則，確立整體觀念，發(fā)揮有效監(jiān)管的作用，對改造項目不間斷地進行跟蹤、檢查、控制和反饋，最終促進城市更新目標的實現(xiàn)。

（三）規(guī)劃先行，合理調整

城市空間資源有限，導致參與改造的利益群體不斷進行爭奪，在利益關系復雜的“三舊”改造中更是如此，因此政府對城市的規(guī)劃尤為重要。規(guī)劃條件直接影響到土地的價值，在現(xiàn)實操作中，開發(fā)商往往故意做大改造成本，倒逼政府調整規(guī)劃，提高容積率，增加開發(fā)強度，結果導致區(qū)域人口大量增加，基礎配套設施無法承受。為避免產生修改規(guī)劃條件的現(xiàn)象不斷發(fā)生，筆者認為在審批改造項目前應對整個片區(qū)的規(guī)劃整體考慮，充分發(fā)揮規(guī)劃先行的理念，以控規(guī)管理單元為基準，結合改造項目的權屬邊界，調整規(guī)劃單元的范圍，確定區(qū)域的開發(fā)總量。再根據(jù)項目的實際情況，核定改造成本，對個別項目確實存在具體原因（如“釘子戶”、地質原因），在充分論證后，由市政府統(tǒng)一進行調整，合理提高容積率，最終確定科學的開發(fā)容量指標。

四、結語

盡管“三舊”改造存在諸多的問題和不足，但廣州市先行先試的精神仍然顯示政府盤活存量土地資源的決心。如何避免城市更新改造過快引致的一系列社會問題，政府的角色定位最為重要。制定政策、統(tǒng)籌協(xié)調、合理規(guī)劃等作為政府對城市的管控方式，具有重要意義。在借鑒其它城市更新改造先進經(jīng)驗的基礎上，對照自身的優(yōu)缺點，創(chuàng)新思路，完善體制，使城市更新改造流程化、制度化，推進廣州市走上集約、高效、可持續(xù)的發(fā)展之路。

參與文獻：

[1]魏良，王世福. 城市規(guī)劃視角下的“三舊”改造公共干預機制研究——以廣東省“三舊”改造項目為例[J].南方建筑，2011（01）.

[2]葉劍平.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與土地利用[J].現(xiàn)代城市研究，2009（02）.

[3]謝戈力.如何實現(xiàn)“三舊”改造中的“共贏”——“三舊”改造參與者利益平衡的博弈分析[J].中國土地，2011（02）.

[4]呂嘉欣.“三舊”改造政策執(zhí)行中政府職責分析[J].內蒙古電大學刊.2012（01）.

[5]賴壽華，吳軍.新型城市化背景下廣州“三舊”改造政策探討[J].規(guī)劃師，2013（05）.

[6]周曉，傅方煜.由廣東省“三舊改造”引發(fā)的對城市更新的思考[J].現(xiàn)代城市研究，2011（08）.

（作者單位：廣州建材企業(yè)集團有限公司）