徐衛(wèi)

為加速土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民收益和規(guī)?；?jīng)營(yíng)之個(gè)體目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)，理論界和實(shí)務(wù)界在出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、股份制等流轉(zhuǎn)模式基礎(chǔ)上不斷探索新的流轉(zhuǎn)模式。在此背景下，信托模式開始受到重視。然而，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)信托模式的內(nèi)涵及運(yùn)作的根本問(wèn)題卻存在諸多誤解，從而嚴(yán)重影響了信托流轉(zhuǎn)模式優(yōu)勢(shì)功能的發(fā)揮，需要加以澄清。

一、信托流轉(zhuǎn)的標(biāo)的：經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）還是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

在農(nóng)村土地權(quán)利問(wèn)題上，理論界存在一種農(nóng)村集體土地的“三權(quán)分離”論，這就是，在穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制前提下，堅(jiān)持“穩(wěn)制、分權(quán)、放活”的原則，實(shí)行土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。正是基于土地三權(quán)分離理論和土地流轉(zhuǎn)權(quán)利分離理論，在土地信托流轉(zhuǎn)模式中，許多人認(rèn)為，信托轉(zhuǎn)移的標(biāo)的是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。如有人指出，土地信托是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)依法自愿、有償轉(zhuǎn)讓給其他公民或法人進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。[1]還有人明確指出，土地信托中的信托財(cái)產(chǎn)只能是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是說(shuō)受托人在接受委托代人理財(cái)后，只能享有對(duì)信托土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而信托土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸委托人享有。[2]還有一些人采用的不是經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念而是使用權(quán)的概念，認(rèn)為信托流轉(zhuǎn)的標(biāo)的是土地使用權(quán)。[3]客觀地說(shuō)，無(wú)論是土地三權(quán)分離論、土地流轉(zhuǎn)權(quán)利分離論，還是在此理論影響下產(chǎn)生的土地信托流轉(zhuǎn)標(biāo)的是經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）的觀點(diǎn)，都是具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值的，即有利于打消農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的顧慮，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。因?yàn)橐坏┩恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)可派生出承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，就意味著承包人可以通過(guò)流轉(zhuǎn)讓與土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)而不改變土地承包關(guān)系。其適用于信托流轉(zhuǎn)模式中，就是農(nóng)民設(shè)立信托時(shí)，可以只向受托人轉(zhuǎn)移土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)而保留土地的承包權(quán)。這樣農(nóng)民設(shè)立信托就不會(huì)擔(dān)心失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如此一來(lái)，通過(guò)土地信托模式流轉(zhuǎn)土地的做法就能被農(nóng)戶所接收。

信托流轉(zhuǎn)的只是經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）的觀點(diǎn)雖然具有政策支撐并有實(shí)踐價(jià)值，但卻值得商榷。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)完整的民事權(quán)利，并非是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)單疊加，其中無(wú)法“分解為（土地）承包權(quán)和（土地）經(jīng)營(yíng)權(quán)或（土地）使用權(quán)”。因?yàn)橐罁?jù)民法理論，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中只有占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能，并不存在（土地）承包權(quán)、（土地）經(jīng)營(yíng)權(quán)或（土地）使用權(quán)。[4]其次，現(xiàn)行民事法律沒(méi)有規(guī)定“土地使用權(quán)”或“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。將民事權(quán)利體系中并不存在且無(wú)明確法律意義的權(quán)利作為信托轉(zhuǎn)移的標(biāo)的本身就是不可取的。最后，根據(jù)我國(guó)《信托法》第2條的規(guī)定，信托是“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的委托（實(shí)際為轉(zhuǎn)移），不屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的東西是不能設(shè)立信托的。土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）只不過(guò)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用等權(quán)能被人為地、主觀地從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中抽離出來(lái)之后所形成的一種不太嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范的稱謂，實(shí)際上是物權(quán)權(quán)能的“外化”，其本身并無(wú)明確的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，難以成為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。既然不是財(cái)產(chǎn)權(quán)，何以能成為信托的標(biāo)的？！

在土地的信托流轉(zhuǎn)模式中，既然轉(zhuǎn)移的標(biāo)的不是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)，那究竟是什么呢？我們認(rèn)為應(yīng)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看做是信托流轉(zhuǎn)的標(biāo)的（信托財(cái)產(chǎn)），有人提出批評(píng)說(shuō)：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的主要成果是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的根本目的在于保障農(nóng)民的基本生活，如果將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托出去，一旦受托人處分了該信托財(cái)產(chǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將完全歸于他人，農(nóng)民將因此失去基本生活來(lái)源。這種觀點(diǎn)是對(duì)信托制度的誤解?！靶磐械谋举|(zhì)源于其獨(dú)特的制度構(gòu)造，即財(cái)產(chǎn)權(quán)與受益權(quán)的分離?！盵5]財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托之后，受托人雖然擁有信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，但信托受益權(quán)則歸受益人享有。這種特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)決定了信托的“財(cái)產(chǎn)在法律上、形式上雖歸屬于受托人，但在經(jīng)濟(jì)上、實(shí)質(zhì)上則歸屬于受益人?！盵6]（P.5）因此，在信托模式下，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人，但受托人并不享有土地經(jīng)營(yíng)管理所產(chǎn)生的利益和收益（信托利益），信托利益歸受益人（通常是農(nóng)戶自身）。在自益信托的情況下，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的利益依然歸農(nóng)戶所有，所以從這個(gè)角度而言，農(nóng)民設(shè)立信托之后并沒(méi)有失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“利益保障”?！皺?quán)利的本質(zhì)在于利益”，在這個(gè)意義上，可以說(shuō)農(nóng)民并沒(méi)有真正“失去”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不僅如此，信托存在期限的限制，信托期限一旦屆滿，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即會(huì)自動(dòng)回到農(nóng)民手中。綜上，農(nóng)民是不會(huì)因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托轉(zhuǎn)移而喪失基本生活來(lái)源的。

二、受托人的角色：“中介人”還是土地經(jīng)營(yíng)管理人

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立信托之后，受托人是親自經(jīng)營(yíng)管理土地，還是簡(jiǎn)單地將土地再次流轉(zhuǎn)給其他人（經(jīng)營(yíng)）？對(duì)于這一問(wèn)題，有人指出，農(nóng)村土地信托運(yùn)作模式是：原土地承包者作為委托人（受益人）將土地信托給土地信托機(jī)構(gòu)，土地信托機(jī)構(gòu)作為受托人既可將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包 、入股等方式給土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)者從而收取租金、轉(zhuǎn)讓（包）金或股利；也可以與專業(yè)土地開發(fā)公司簽訂土地開發(fā)合同，然后將土地使用權(quán)再進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓，土地信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將信托紅利給委托人。[7]根據(jù)這一觀點(diǎn)，受托人只負(fù)責(zé)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包，而土地的具體經(jīng)營(yíng)由土地開發(fā)公司負(fù)責(zé)，受托人只收取租金、轉(zhuǎn)讓金等并交付委托人。在這里，受托人的角色顯然只是消極的“中介人”角色。還有的學(xué)者更為明確地將土地信托機(jī)構(gòu)的職能定位于提供服務(wù)上：“信托機(jī)構(gòu)的職能主要是服務(wù)……包括：土地流轉(zhuǎn)前的土地使用權(quán)供求登記和信息發(fā)布；土地流轉(zhuǎn)中的中介協(xié)調(diào)和合同簽訂指導(dǎo)；土地流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù)和糾紛調(diào)處?！盵8]在土地的信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，受托人扮演的基本都是消極的“中介人”角色。以湖南益陽(yáng)摸索的土地信托模式為例。在該模式中，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給土地信托機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶再?gòu)男磐泄臼种羞B片租賃土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)。信托公司負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司或大戶協(xié)商土地流轉(zhuǎn)和租賃（新華網(wǎng)，2012年7月3日）。在這種信托模式中，信托機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)“與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司或大戶協(xié)商土地流轉(zhuǎn)和租賃”，而不負(fù)責(zé)土地的具體經(jīng)營(yíng)管理。福建沙縣的土地信托流轉(zhuǎn)模式也基本如此：已流轉(zhuǎn)的農(nóng)地全部納入信托公司管理；信托公司對(duì)有流轉(zhuǎn)意向的土地進(jìn)行集中整理，統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)；信托公司統(tǒng)一支付農(nóng)戶的田地租金（人民日?qǐng)?bào)，2012年5月28日）。在這里，信托公司對(duì)土地進(jìn)行整理后進(jìn)行“統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)”，并不具體實(shí)施經(jīng)營(yíng)管理。

關(guān)于受托人角色的上述觀點(diǎn)以及實(shí)踐定位是值得反思的。首先，這種觀點(diǎn)和做法減損了信托的制度優(yōu)勢(shì)?！巴恋匦磐械闹匾獌?yōu)勢(shì)之一在于，受托人并非傳統(tǒng)意義上的村集體內(nèi)部成員，受托方的特別之處在于其特有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)或所從事行業(yè)的特定性，能使土地在信托期間得到更為專業(yè)的管理和使用，大大提高了土地利用的效率和經(jīng)濟(jì)效益?！盵9]如果土地信托后，受托人不實(shí)施經(jīng)營(yíng)管理，只是扮演將土地再次流轉(zhuǎn)的“中介”和服務(wù)角色，那么信托就失去了上述優(yōu)勢(shì)和價(jià)值。也許有人認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托并不是鼓勵(lì)農(nóng)民將土地委托給信托機(jī)構(gòu)親自經(jīng)營(yíng)，而是通過(guò)信托機(jī)構(gòu)的信息優(yōu)勢(shì)、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)選擇合適的耕種對(duì)象，發(fā)揮資源和渠道的優(yōu)勢(shì)。我們認(rèn)為，如果信托的目的真是如此，信托流轉(zhuǎn)的價(jià)值就會(huì)大打折扣，因?yàn)殡S著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)（中心）的建立，農(nóng)戶自己就能輕易地找到合適的耕種對(duì)象，而且由于農(nóng)戶具有長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，他們自己挑選耕種對(duì)象要比信托機(jī)構(gòu)更加專業(yè)，更能挑選出合適的耕種者。不僅如此，如果受托人的作用只是“中介”角色，僅負(fù)責(zé)將土地通過(guò)租賃等再流轉(zhuǎn)出去，那么信托對(duì)農(nóng)民就會(huì)失去吸引力。因?yàn)閷?duì)農(nóng)民而言，衡量土地流轉(zhuǎn)模式優(yōu)劣的一個(gè)最重要標(biāo)準(zhǔn)就是收益的大小，而在受托人扮演“中介”服務(wù)角色的信托模式中，農(nóng)民得到的利益并非大于他們自己出租或轉(zhuǎn)包等獲取的利益，甚至很多時(shí)候要小于通過(guò)后者獲得的利益，畢竟在后者，在租賃費(fèi)（轉(zhuǎn)包費(fèi)）不變的情況下，還可以節(jié)省信托管理費(fèi)的支出。

其次，這種觀點(diǎn)和做法也不符合現(xiàn)代信托的實(shí)質(zhì)。信托不是居間，不是服務(wù)“中介”，信托是一種財(cái)產(chǎn)管理的制度，即將財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人由受托人實(shí)施管理的制度。不僅如此，這里的管理還應(yīng)當(dāng)是受托人的親自管理。理由在于：信托是委托人基于對(duì)受托人的信任而成立的，這種信任是建立在委托人對(duì)受托人的資質(zhì)、能力、人品、見識(shí)、工作業(yè)績(jī)等基礎(chǔ)之上的。委托人之所以挑選特定自然人或法人作為受托人，即意味著對(duì)該自然人或法人的信任和肯定，同時(shí)也隱含著要求該受托人須以自己之行為處理信托事務(wù)。[10]（P.184）我國(guó)信托法表明了這種原則性立場(chǎng)，《信托法》第30條第1款規(guī)定：“受托人應(yīng)當(dāng)自己處理信托事務(wù)……”當(dāng)然，“管理”有廣義的管理之說(shuō)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再次出租或轉(zhuǎn)包也一種管理，但這種意義上的管理不應(yīng)解釋為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的應(yīng)有之意，理由在于：信托法要求受托人對(duì)信托事務(wù)的管理必須能實(shí)現(xiàn)受益人利益的最大化（《信托法》第25條第1款）。通常情況下，受托人親自經(jīng)營(yíng)管理土地和將土地再出租、轉(zhuǎn)包相比，后者在受益人利益最大化方面不及前者：在前者，受益人獲得的收益是土地經(jīng)營(yíng)收益扣除信托管理費(fèi)的剩余部分；在后者，受益人獲得的收益是租賃費(fèi)或轉(zhuǎn)包費(fèi)扣除信托管理費(fèi)的剩余部分。由于承租人或接包人要獲取相當(dāng)?shù)睦?，所以租賃費(fèi)或轉(zhuǎn)包費(fèi)必定是土地經(jīng)營(yíng)收益之大部分被承租人或接包人拿走后的剩余部分。這樣一來(lái)，受益人（農(nóng)戶）在受托人再次出租、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)土地中取得的收益通常小于受托人親自經(jīng)營(yíng)管理土地的收益。既然如此，從受益人利益最大化的角度來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理應(yīng)解釋為親自經(jīng)營(yíng)意義上的管理。

尤其需要指出的是，農(nóng)業(yè)低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益上，利益攝取主體的鏈條設(shè)置過(guò)多，將無(wú)法增進(jìn)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。主張受托人可再次出租或轉(zhuǎn)包而不親自經(jīng)營(yíng)，無(wú)疑增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益上的利益攝取主體，嚴(yán)重稀釋了本來(lái)就不顯著的農(nóng)業(yè)收益，無(wú)益于農(nóng)民利益的提升。從這個(gè)角度而言，受托人原則上也應(yīng)親自管理經(jīng)營(yíng)土地，不應(yīng)扮演簡(jiǎn)單的“中介”或服務(wù)的角色。因此，在接受信托的受托人是農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的情況下，他們具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的能力和條件，應(yīng)當(dāng)親自經(jīng)營(yíng)管理土地，不得隨意將土地出租或轉(zhuǎn)包?；蛟S有人會(huì)說(shuō)，有的受托人（如信托投資公司）缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)驗(yàn)，如果強(qiáng)調(diào)親自經(jīng)營(yíng)管理，將無(wú)法實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)營(yíng)收益，更加不利于農(nóng)民利益的增進(jìn)。對(duì)此，有必要強(qiáng)調(diào)的是，第一，受托人親自經(jīng)營(yíng)管理是原則，在受托人沒(méi)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的情況下，當(dāng)然可以委托他人經(jīng)營(yíng)，對(duì)此信托法也有明確的規(guī)定（《信托法》第30條）。第二，這個(gè)問(wèn)題不是親自經(jīng)營(yíng)管理本身產(chǎn)生的問(wèn)題，受托人沒(méi)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題完全可以通過(guò)受托人資格準(zhǔn)入加以解決，即在制度構(gòu)造上，為實(shí)現(xiàn)受托人的親自經(jīng)營(yíng)管理，應(yīng)對(duì)土地信托的受托人設(shè)置資格準(zhǔn)入的限制：要求受托人必須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和條件。

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