柳建龍

除組織和機(jī)構(gòu)保持著高度獨(dú)立性，需要特別指出的是，香港公眾對貪污腐敗的容忍度極低，這本身也是確保廉政公署獨(dú)立性和廉潔性的重要因素

在香港，人們已經(jīng)達(dá)成一個(gè)基本共識(shí)：“廉署是香港社會(huì)發(fā)展的基石?！?/p>

廉署是香港廉政公署（Independent Commission Against Corruption，ICAC）的簡稱；前身是香港回歸前的“總督特派廉政專員公署”，成立于1974年2月15日。它在香港的政治和社會(huì)生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。過去四十年里，香港社會(huì)的政治清明程度的變遷無疑是此最為有力的證明。

當(dāng)貪污成為一種生活方式

從19世紀(jì)末至20世紀(jì)中葉，隨著香港政府機(jī)構(gòu)的增多、職能的擴(kuò)張，公務(wù)人員貪污受賄的規(guī)模逐漸增大，并出現(xiàn)集團(tuán)化、組織化的傾向，這突出反映在警察隊(duì)伍的貪污上，如警務(wù)部門串通黑社會(huì)營私舞弊、坐地分贓等，到20世紀(jì)六七十年代，香港社會(huì)的腐敗達(dá)到了頂峰。據(jù)估計(jì)，當(dāng)時(shí)整個(gè)警察部門每年貪污受賄的金額高達(dá)10億港元以上?，F(xiàn)任廉政專員白韞六在其隨筆《四十年堅(jiān)守崗位 竭力維護(hù)廉潔價(jià)值》中頗為感慨地指出：在香港，當(dāng)時(shí)“行賄有如生活平常事，甚至可以說是必不可缺”。因貪污而被判刑的前香港警務(wù)處外籍警司韓德在接受調(diào)查時(shí)也供述說：“貪污在香港警察隊(duì)伍中已成為一種生活方式，就像晚上睡覺，白天起床、刷牙一樣自然?！?/p>

正如學(xué)者所指出的，盡管普通民眾對公務(wù)人員的貪污腐敗并且從一開始就采取了不容忍的立場，有識(shí)之士也通過各種途徑督促政府采取措施打擊貪污腐敗，而且香港政府對當(dāng)時(shí)的貪污腐敗現(xiàn)象也非視而不見、聽而不聞，他們也清楚，“反腐敗事關(guān)香港穩(wěn)定，如果因腐敗而喪失了民眾的信任，政府便無法在香港實(shí)施管治”。

為此，港英政府早在1898年便頒布了《懲罰不端行為條例》，試圖從健全法制入手遏制貪污腐敗。其后，于1948年頒布了《防止貪污條例》，于1956年頒布了《舞弊及非法行為條例》，為了加大反貪肅賄的力度，于20世紀(jì)60年代對相關(guān)法律進(jìn)行修改，并于1971年5月頒發(fā)了《防止賄賂條例》，然而由于制衡和監(jiān)督不力，終使得這些立法形同虛文、反貪機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，而香港社會(huì)的貪污腐敗更是如病入膏肓、回天乏術(shù)，人民自然也怨聲載道，1966年和1967年更是爆發(fā)了兩次大規(guī)模的群眾騷亂。

靜默的革命

不幸中的幸運(yùn)是，1973年葛柏東窗事發(fā)使得民眾的反貪污腐敗的呼聲達(dá)到了前所未有的高潮，使得當(dāng)局不得不著力改革，最終為香港社會(huì)由貪腐猖獗而向廉潔公平蛻變贏得了機(jī)會(huì)。

葛柏（Peter Godber），英國人，生于1922年；自1952年起至1973年6月在香港警隊(duì)效力。其間因表現(xiàn)突出，屢獲嘉獎(jiǎng)和擢升，事發(fā)前，任職直至皇家香港警隊(duì)總警司。由于他行事謹(jǐn)慎、作風(fēng)簡樸，雖然位高權(quán)重，但是，他一家子也只是在深水埗郝德杰道的高級(jí)公務(wù)員宿舍居住，為此，并沒有人相信他會(huì)貪污受賄。不過，事實(shí)上，葛柏多年來利用職權(quán)貪斂了大筆財(cái)富。隨著20世紀(jì)70年代初警方反貪部門的權(quán)力的擴(kuò)大和反貪力度的加強(qiáng)，葛柏開始向海外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。在這種情形下，警方接到線報(bào)并嘗試對葛柏著手進(jìn)行調(diào)查。而得悉自己受到警方內(nèi)部調(diào)查后，葛柏于1972年1月以妻子健康欠佳和自己的體力倒退為理由，申請?zhí)嵩缤诵?，盡管當(dāng)時(shí)他還未滿50歲，之后并設(shè)法將剩余款項(xiàng)轉(zhuǎn)移海外。

在律政司署檢察官彭亮廷的協(xié)助下，警方反貪部發(fā)現(xiàn)，自1968年以來，葛柏約把65萬港元匯到海外，金額相當(dāng)于他1952-1973年任職香港警隊(duì)期間所得薪金的總和，即76 .7萬多港元。而之后對葛柏的寓所和汽車行搜查，警方更是檢獲大批文件，其中包括多個(gè)賬本和財(cái)務(wù)文件，據(jù)此推算，葛柏在加拿大、美國加州、新加坡、英國和香港都存有大筆來歷不明的疑似賄款，金額高達(dá)437萬港元，相當(dāng)于他自1952年任職警隊(duì)以來總收入的6倍，而他當(dāng)時(shí)的月薪僅為7200港元。

時(shí)任警務(wù)處副處長的竇信向葛柏出示了律政司何伯撰寫的信函，首次引用《防止賄賂條例》第10條，命令他在七日內(nèi)交代財(cái)產(chǎn)來源和解釋“收入與官職不相稱”的原因。不過，由于根據(jù)規(guī)定，葛柏只要在七日內(nèi)向警方作出說明即可。而這七日的空當(dāng)給予葛柏以充分的準(zhǔn)備時(shí)間，使得他能夠在調(diào)查期間成功脫逃出境。

不過，葛柏的出逃引起了香港社會(huì)的極大反彈。已對貪腐忍無可忍的香港市民極為憤慨，于是走上街頭，展開了聲勢浩大的“反貪污捉葛柏”大游行，提出了兩方面的訴求：一方面敦促請香港政府盡早緝拿葛柏歸案，另一方面則要求正視香港的貪污問題。在這種情形下，時(shí)任港督的麥理浩認(rèn)為事態(tài)嚴(yán)重，遂于1973年6月緊急委任最高法院高級(jí)副按察司百里渠爵士，就葛柏潛逃一事和香港的貪污問題提交報(bào)告。

百里渠隨后發(fā)表的著名的“百里渠報(bào)告”指出：“除非設(shè)在香港警隊(duì)內(nèi)部的反貪污部能從警方脫離，否則大眾永遠(yuǎn)不會(huì)相信政府確實(shí)有心撲滅貪污?！边@得到麥理浩的認(rèn)同，同年10月，他在《施政報(bào)告》中提出要成立一個(gè)向港督本人負(fù)責(zé)并獨(dú)立于警隊(duì)的反貪機(jī)構(gòu)。在他的推動(dòng)下，1974年2月15日立法局通過《香港特派廉政專員公署條例》，宣布成立一個(gè)“與任何政府部門包括警務(wù)處沒有關(guān)系的獨(dú)立的反貪組織”，即香港廉政公署。

而在廉政公署設(shè)立之后，香港政府立即掀起了一場“靜默的革命”，嚴(yán)厲打擊各種貪污腐敗犯罪。在隨后的20多年，在香港政府和民眾的支持下，廉政公署很快地將香港由一個(gè)貪污腐敗盛行的城市變成廉潔之都，使香港成為反貪污腐敗的典范。因此，1997年7月1日香港回歸之后，廉政公署制度作為一項(xiàng)重要的制度也得到了沿用?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》第57條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)設(shè)立廉政公署，獨(dú)立工作，對行政長官負(fù)責(zé)?！背酥?，為強(qiáng)調(diào)廉政公署的重要性，其第48條第5項(xiàng)還將廉政專員與各司司長、副司長、各局局長、審計(jì)署署長、警務(wù)處處長、入境事務(wù)處處長、海關(guān)關(guān)長并列為香港特別行政區(qū)的主要官員。

就廉署機(jī)構(gòu)組成而言，除廉政專員辦公室外，廉政公署除設(shè)有負(fù)責(zé)署內(nèi)的行政工作的行政總部外，還設(shè)有執(zhí)行處、防止貪污處與社區(qū)關(guān)系處三個(gè)業(yè)務(wù)部門，其工作相輔相成，通過（檢控的）威懾、預(yù)防及教育“三管齊下”的策略反貪污腐敗，并著重培養(yǎng)公眾對抗貪污腐敗的意識(shí)。

廉署獨(dú)立性的保障

應(yīng)當(dāng)說，廉政公署的上述組織架構(gòu)為其有效展開和實(shí)現(xiàn)反貪職能提供了重要的組織基礎(chǔ)。不過，正如我們所看到的，雖然絕大多數(shù)國家為反貪污腐敗都建立專門反貪污腐敗的專門機(jī)構(gòu)，但是，令人失望的是，在多數(shù)情形下，這類機(jī)構(gòu)并未能很好地實(shí)現(xiàn)反貪的目標(biāo)，“雷聲大，雨點(diǎn)小”，更糟糕的是有些機(jī)構(gòu)及其工作人員不僅未能發(fā)揮發(fā)揮反貪的職能，而且與貪腐官員同流合污、沆瀣一氣，為其保駕護(hù)航，甚或自己本身就充當(dāng)貪污腐敗的急先鋒。

那么，廉政公署何以有此不同呢？多數(shù)研究表明，香港廉政公署之所以在反貪污腐敗問題上能夠如此成績斐然，除了上述組織機(jī)構(gòu)的保障外，更為重要的原因或許在于制度方面保障，即，它享有高度的獨(dú)立性。

那么，什么獨(dú)立性呢？簡單而言，廉政公署獨(dú)立工作，只對行政長官負(fù)責(zé)，不受行政長官以外的任何人和機(jī)構(gòu)的干預(yù)。該原則早在廉政公署建立之時(shí)就已經(jīng)確立，依照《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》等法律的規(guī)定，廉政專員直接向港督負(fù)責(zé)，不受港督以外的其他任何人士的指揮和管轄。

事實(shí)上，所謂的向特首負(fù)責(zé)或者說廉署——特首關(guān)系，遠(yuǎn)比法律規(guī)定的字面含義要復(fù)雜得多：一方面：正如有的人所指出的，“實(shí)際上行政長官很大程度上也不去管廉署，他沒有很多精力去管。比如董建華在任八年，大概只去過廉署一兩次，不能說他不重視，也可以理解為廉署本身就是一個(gè)機(jī)器，它在良好地運(yùn)轉(zhuǎn)，他沒什么理由特別要去管”；另一方面，即便是特首有問題，“廉署也有權(quán)力決定是否查特首，前特首曾蔭權(quán)就是個(gè)例子”。

此外，廉政公署的獨(dú)立性更體現(xiàn)在，廉政公署不是香港政府的組成機(jī)構(gòu)，與香港警務(wù)處也不存在聯(lián)系，其經(jīng)費(fèi)由香港特區(qū)政府財(cái)政預(yù)算單獨(dú)撥付，專款專用；廉政公署成員不是政府公務(wù)員，他們差不多全部以合約形式予以聘任，雖然其招募、培訓(xùn)、升遷、退休、全部比照公務(wù)員制度，但薪資則高于同等級(jí)別的公務(wù)員。這些廉政公署展開調(diào)查時(shí)能夠獨(dú)立工作，從而有效地排除其他政府部門和人士的“掣肘”的重要保障。

誰來監(jiān)督監(jiān)督者

雖然廉政公署因?yàn)槠鋵ο愀凵鐣?huì)所作的貢獻(xiàn)而在民眾心中享有極高的聲譽(yù)，不過，在過去的幾年里，由于廉政公署屢爆丑聞，這不僅在很大程度上損害了這一聲譽(yù)，也減低了民眾對廉署的信任程度。

其中給香港社會(huì)造成較大震動(dòng)的，包括2011年前廉政公署首席調(diào)查主任阮律文被捕以及2012前任“廉署一哥”湯顯明專員公款吃喝超標(biāo)的丑聞。阮律文1998 年加入廉政公署，因表現(xiàn)突出，屢破大案，而深獲高層器重，2009年底升為首席調(diào)查主任，被視為“明日廉政之星”。但2011年4月阮律文于深夜被廉政公署L組人員拘捕。雖然廉政公署并未說明逮捕他的具體理由，但外界猜測，阮律文之所以被捕，或因其在處理案件時(shí)操守有問題，涉嫌違反貪污法例。

而2013年前任“廉署一哥”湯顯明專員則被爆料公款吃喝超標(biāo)而被廉政公署執(zhí)行家法，以涉嫌貪污被廉政公署的調(diào)查。據(jù)報(bào)道，湯顯明自2007年上任至事發(fā)前的5年內(nèi)，花費(fèi)400萬元公款，出訪34次，先后向各地政府官員及機(jī)構(gòu)贈(zèng)禮物137次，其中超過100次是贈(zèng)送予內(nèi)地政府官員及機(jī)構(gòu)，禮物總數(shù)約1400份，總值近22萬元。其中有24份禮物的價(jià)值超過800元限額，由湯顯明親自特批送出。另，2010年11月和12月廉政公署兩次在灣仔五星級(jí)酒店君悅酒店宴請內(nèi)地官員，人均消費(fèi)高達(dá)1100元，席間有超過并消費(fèi)廉政公署自備的20支中外名酒款客，其中包括茅臺(tái)及XO。除此之外，還有為數(shù)不少的一些涉及廉政公務(wù)的成員的案件，也讓許多人頗為擔(dān)心廉政公署的未來去向。

于是，最近幾年來，誰來監(jiān)督監(jiān)督者的話題日益成為一個(gè)繞不開的話題。

那么，誰來監(jiān)督廉政公署，或者如何才能確保廉政公署本身的廉潔性呢？一方面為了監(jiān)督廉政公署的運(yùn)作，香港設(shè)立了貪污問題咨詢委員會(huì)、審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)、防止貪污咨詢委員會(huì)和社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會(huì)四個(gè)獨(dú)立咨詢委員會(huì)。除部分當(dāng)然委員會(huì)，各委員會(huì)成員都為社會(huì)知名人士，且由非官方人士出任主席。這能夠?qū)α鹌鸬胶芎玫闹坪庾饔?。并且在該四個(gè)委員會(huì)外，還有廉政公署事宜投訴委員會(huì)和設(shè)于廉政公署內(nèi)部的L組分別負(fù)責(zé)監(jiān)察廉政公署的外部及內(nèi)部運(yùn)作。

除上述組織和機(jī)構(gòu)外，另一方面需要特別指出的是，香港公眾對貪污腐敗的容忍度極低，這本身也是確保廉政公署獨(dú)立性和廉潔性的重要環(huán)境。根據(jù)廉政公署最近所做的民意調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，近八成的民眾愿意舉報(bào)貪污。近幾年，廉政公署每年收到的舉報(bào)案例約為4000例，其中70%為實(shí)名舉報(bào)。而這也使得一些人即便想貪污受賄，也不敢為之。更為重要的是，香港的新聞媒體享有廣泛的新聞自由，而貪污腐敗案件往往又具有很強(qiáng)的新聞價(jià)值，故新聞媒體樂于報(bào)道此類案件，而這對規(guī)范廉政公署的運(yùn)作無疑也具有重要的意義。

學(xué)習(xí)香港是否可行

正如前文所指的，廉政公署用了近20年的時(shí)間，將一個(gè)貪污腐敗猖獗的香港變成“廉潔之都”，成為各國學(xué)習(xí)典范。為此，越來越多的人主張內(nèi)地應(yīng)當(dāng)仿效香港，建立與廉政公署相類似的機(jī)構(gòu)。

竊以為，此類主張雖有一定合理性，但卻未必可行。這是因?yàn)橐环矫嬖诂F(xiàn)有的憲法框架下，我們并不缺少此類機(jī)構(gòu)，如檢察機(jī)關(guān)，只是更為重要的問題在于如何才能有效地確保其獨(dú)立性并實(shí)現(xiàn)反貪功能。

倘若未能解決這一前提性問題，又草率地設(shè)立另外一個(gè)機(jī)構(gòu)，不僅將使得國家機(jī)構(gòu)變得更加龐大，增加財(cái)政和人民的負(fù)擔(dān)，甚至可能新增一個(gè)依靠權(quán)力尋租的部門，多一個(gè)貪污腐敗的據(jù)點(diǎn)；就內(nèi)地而言，更為重要的或許在于如何提高人民的反貪污腐敗的意識(shí)。雖然絕大多數(shù)人對貪污腐敗恨得咬牙切齒，但面對腐敗往往聽之任之，且一旦有所需要，多又希望通過尋租以獲取特權(quán)，而這本身無疑也為滋生貪污腐敗提供了肥沃的土壤。

為此，個(gè)人以為，對于內(nèi)地而言，要想更有效地實(shí)現(xiàn)肅貪的目標(biāo)，除加大反貪污腐敗的力度外，或許更為有效的做法是加大新聞媒體的監(jiān)督力度，這不僅能夠使得民眾更為廣泛地參與到政府反貪污腐敗的行動(dòng)中來，也能很好地起到對官員和民眾教育作用，使其具有更強(qiáng)的反貪污腐敗意識(shí)。

此外，更為重要的是，在一個(gè)透明的社會(huì)中，能夠確保反貪污腐敗的行動(dòng)是沿著法治軌道展開的，才能使反貪污腐敗的行動(dòng)取得確實(shí)的效果。不僅要加強(qiáng)反貪機(jī)構(gòu)的建設(shè)，更要注重外部環(huán)境的建設(shè)，或許這才是香港廉政公署制度對我們最大的啟示。