陳書平　王曉輝

檢察權(quán)運行機制改革是檢察理論研究的重要課題。近年來，檢察理論界和實務(wù)界經(jīng)過深入研究探索，在這方面形成了很多理論成果，其中就包括已在全國推行的案件統(tǒng)一集中管理機制。案件統(tǒng)一集中管理機制構(gòu)建的初衷是為了充分運用現(xiàn)代管理理論和信息科技手段，將各辦案部門的受案登記、分流轉(zhuǎn)辦、程序監(jiān)督、結(jié)案登記、業(yè)務(wù)統(tǒng)計、案卷歸檔、辦案考評等業(yè)務(wù)集中到一起，使各業(yè)務(wù)部門辦案工作更加科學(xué)、規(guī)范、有序、便捷運行，從而在檢察機關(guān)內(nèi)部管理機制上更有利于檢察權(quán)依法、獨立、公正、高效行使。但是，長期以來，檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)部門一直采用層層審批的行政化模式辦理案件，這一方面與檢察工作的司法特性相悖，另一方面使案件管理機構(gòu)不能按照構(gòu)建初衷更好的發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，在原本就很冗繁的行政層級化辦案程序中又增加了案件統(tǒng)一集中管理的諸多程序，使案件管理機構(gòu)的設(shè)立在實踐中頗有多此一舉、節(jié)外生枝、浪費資源之嫌。筆者現(xiàn)從檢察機關(guān)行政化辦案方式的固有弊端、行政化辦案方式與案件統(tǒng)一集中管理不相適應(yīng)的具體表現(xiàn)、以檢察官為相對獨立辦案主體的主辦檢察官辦案機制構(gòu)建三個方面論述改革構(gòu)想。

一、行政化辦案方式的固有弊端

長期以來，檢察機關(guān)辦理案件一直采用行政化模式。近幾年，很多地方開始探索實踐主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制，突出了檢察官的職權(quán)責(zé)任，弱化了內(nèi)部行政權(quán)力對檢察辦案的掣肘。但是，主訴、主辦檢察官的職權(quán)并沒有在行政級別上加以體現(xiàn)，沒有得到黨委組織部門的認(rèn)可，也沒有與財政工資掛鉤。檢察官的職權(quán)個性仍然受制于內(nèi)部行政權(quán)力的約束，其潛能無法充分發(fā)揮，需求沒有得到滿足，價值沒有更好實現(xiàn)。行政化辦案方式一直束縛著檢察權(quán)獨立、公正、高效、依法行使，其固有弊端具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，辦案業(yè)務(wù)實行行政化管理，形成一級領(lǐng)導(dǎo)一級的制度，層層肢解了檢察權(quán)，造成辦案程序繁雜、效率低下。現(xiàn)代司法中的檢察官級別有高低之分，但其職業(yè)身份是相對獨立的，行使職權(quán)的意志也是相對獨立的，因而一個檢察官就是一個相對完整獨立的檢察權(quán)行使主體。檢察官級別高低表現(xiàn)在行使檢察權(quán)上，應(yīng)該是大案由高級別的檢察官負(fù)責(zé)辦理，小案由低級別的檢察官負(fù)責(zé)辦理，或者大案、難案由高級別的檢察官擔(dān)任主辦人，其他若干低級別的檢察官擔(dān)任主辦助理。但無論何種情形，檢察官都具有獨立的職權(quán)意志。在行政層級化的領(lǐng)導(dǎo)制度下，大多數(shù)不擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官實際上并未真正行使檢察權(quán)，而是在執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)會議決定、指示或命令。行政領(lǐng)導(dǎo)也因為檢察權(quán)按行政級別發(fā)生層變，并沒有誰能真正成為辦理具體案件的權(quán)力行使主體。由此，產(chǎn)生了諸多掣肘檢察辦案的現(xiàn)象，最突出的表現(xiàn)是案件辦理由始至終要經(jīng)層層匯報、請示和審批。如果把這種行政層級化辦案方式也稱之為辦案程序的話，那么檢察官辦案實際上就受兩套程序的約束，一套是《刑事訴訟法》規(guī)定的訴訟程序，一套是行政層級化的匯報、請示、審批程序，程序繁雜、效率低下。

第二，行政層級化辦案機制注重的是行政權(quán)力、行政責(zé)任，忽視了檢察官的職權(quán)和責(zé)任，無論是一般檢察官還是行政領(lǐng)導(dǎo)，辦案時大多都不會具有明確職責(zé)基礎(chǔ)上形成的積極性和主觀能動性。其中，最突出的表現(xiàn)是各項辦案工作都必須領(lǐng)導(dǎo)重視、強調(diào)、督促甚至親自著手才行，沒有行政領(lǐng)導(dǎo)，辦案業(yè)務(wù)就不能開展甚至停滯。在行政化管理模式之下，有一些管理能力強的領(lǐng)導(dǎo)，采取一系列行之有效的方式，也能使一個檢察院、一個部門的檢察官扎實工作，認(rèn)真辦案，但這種扎實、認(rèn)真來源于對領(lǐng)導(dǎo)的服從，而非責(zé)任。因而，檢察官在主觀上是被動的，換一個管理能力差的領(lǐng)導(dǎo)，將又會是另一種局面。有些政治業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、愛崗敬業(yè)的檢察官，也會很負(fù)責(zé)的對待工作，但這種責(zé)任心并非來源于明確的職權(quán)責(zé)任，而是出自他本人的良知，在主觀上雖然是能動的但卻是消極的。

第三，行政化辦案方式抹殺了檢察官的職權(quán)，模糊了檢察官的責(zé)任，檢察官在承辦案件過程中缺乏應(yīng)有的原動力。檢察辦案工作是司法工作，每一項具體業(yè)務(wù)都會相應(yīng)產(chǎn)生一定的法律后果，因而必須突出、明確檢察官的職權(quán)和責(zé)任。行政化辦案機制之下，強調(diào)的是行政層級。行政級別既是權(quán)力大小的區(qū)分標(biāo)志，也是能力和水平高低的體現(xiàn)。在具體辦理案件過程中，行政級別既抹殺了個人的專長和能力，也忽視了專業(yè)技術(shù)和水平的價值，從而使高素質(zhì)、專業(yè)化的檢察官在承辦案件時缺乏應(yīng)有的原動力，辦案無積極性，人浮于事。

第四，在行政化管理模式下，具體案件辦理中做事的少，把關(guān)的多；做主的少，發(fā)表意見的多；承擔(dān)責(zé)任的少，行使權(quán)力的多。案件質(zhì)量難以保證，一旦出錯，糾錯也難。按照檢察辦案工作規(guī)律，不同崗位的人員本應(yīng)有明確的職責(zé)權(quán)限劃分。但是，在行政化管理模式下，只要在行政級別上處于上級地位的領(lǐng)導(dǎo)，都可以向下級發(fā)號施令。加之行政管理的層級化特征，案件辦理中某項具體業(yè)務(wù)的實施需經(jīng)多個流程：檢察長拍板作了決定，向主管副檢察長下達(dá)命令，主管副檢察長將命令傳達(dá)給部門負(fù)責(zé)人，部門負(fù)責(zé)人再安排具體工作人員落實。具體工作任務(wù)完成后應(yīng)如何處理，由承辦人員先提出初步意見，向部門負(fù)責(zé)人匯報。部門負(fù)責(zé)人審核后提出自己意見，再給主管檢察長匯報。主管檢察長再審核一遍，提出意見后報檢察長或檢委會決定。辦案中大量的時間和精力消磨在了自上而下下達(dá)命令和自下而上匯報請示的行政程序中。在這種辦案模式下，具體做事的也許只有一兩個人，但把關(guān)的就要經(jīng)三道行政審批程序。對案件處理產(chǎn)生實質(zhì)作用的只有辦案的檢察官和檢察長或檢委會，發(fā)表意見的卻很多。辦案中訊問、詢問、制作法律文書、記筆錄等具體的工作沒人愿意做，做出處理決定時卻人人都要參與發(fā)言，唯恐案件處理決定不符合自己的意愿。這種辦案模式很難保證案件質(zhì)量，而且一旦出錯，要追究責(zé)任也確定不了責(zé)任人，因為具體辦理案件的人員并沒有決定權(quán)，只有執(zhí)行權(quán)，而有權(quán)決定的人并不負(fù)責(zé)辦案。為規(guī)范辦案行為，提高辦案質(zhì)量，最高人民檢察院制定了《錯案責(zé)任追究制》等多種辦案責(zé)任制度。這些制度，單從文字規(guī)定上看相關(guān)責(zé)任規(guī)定的都很明確，但在實踐中無法真正落實，根本原因也就是行政化辦案模式模糊了辦案人員責(zé)任，難以確定明確的辦案責(zé)任人。

第五，行政化管理模式在辦案中更容易產(chǎn)生司法腐敗，出現(xiàn)“關(guān)系案”、“人情案”和“金錢案”等現(xiàn)象。近年來，司法腐敗已成為人們關(guān)注的熱點。檢察系統(tǒng)也出現(xiàn)了一些腐敗官員，絕大多數(shù)是有一定行政級別的領(lǐng)導(dǎo)，有些級別還相當(dāng)高，普通檢察官很少。行政化的辦案模式之下，辦案檢察官是具體事務(wù)的執(zhí)行者、操作者，如果某個檢察官因為關(guān)系、人情、金錢而有意放縱犯罪，只能在調(diào)查取證或?qū)彶榘妇淼木唧w工作中做手腳，但這樣總會留下蛛絲馬跡，容易被人發(fā)現(xiàn)，實踐中很少有人會這么做，因此拉關(guān)系、送人情、搞賄賂的人一般也不找辦案檢察官，而行政領(lǐng)導(dǎo)就不同了。在辦案中，行政權(quán)力可以無視案件事實、法律左右檢察官的辦案行為，決定案件辦理的具體事項，對案件最終如何處理提出有決定性的意見。因此，相關(guān)涉案人員托關(guān)系時就找領(lǐng)導(dǎo)，有些從低到高一級一級疏通，有些直接找最高領(lǐng)導(dǎo)，這樣就會出現(xiàn)各種“關(guān)系案”、“人情案”、“金錢案”，而行政領(lǐng)導(dǎo)則是“關(guān)系案”、“人情案”、“金錢案”的真正制造者。

二、行政化辦案方式與案件統(tǒng)一集中管理不相適應(yīng)的具體表現(xiàn)

“規(guī)范化管理是管理科學(xué)理論的延續(xù)，它提供了研究制定和推行管理工作的目標(biāo)成果、指導(dǎo)原則、技術(shù)路線、組織方案、工作程序以及具體方法等一套完整的體系”[1]。檢察機關(guān)案件統(tǒng)一集中管理是以系統(tǒng)論、控制論等社會管理科學(xué)為指導(dǎo)的規(guī)范化管理機制，它是從紛繁復(fù)雜的檢察辦案業(yè)務(wù)工作中，提煉出穩(wěn)定的、操作性強的規(guī)范，通過對各業(yè)務(wù)部門所有案件和執(zhí)法活動進(jìn)行總體把握和質(zhì)量控制，將各項檢察業(yè)務(wù)工作有效的疏導(dǎo)和整合，以案件管理系統(tǒng)為操作平臺，使之處于規(guī)范的秩序狀態(tài)，從而使檢察業(yè)務(wù)整體平穩(wěn)、高效運行。這種管理模式，是按照依法、獨立、公正、高效等現(xiàn)代司法理念和科學(xué)、規(guī)范、有序、便捷等現(xiàn)代信息化管理理念設(shè)計的，對檢察人員的辦案活動有以下要求：

第一，檢察長、副檢察長、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、各部門檢察官、書記員、技術(shù)人員、工勤人員等所有從事辦案工作的人員的職權(quán)、責(zé)任都規(guī)范在系統(tǒng)之中。要求每個人依法、及時行使自己的職權(quán)，履行自己的責(zé)任。對于領(lǐng)導(dǎo)，對上要服從上級依法作出的決定和安排，認(rèn)真組織落實，不能超越自己的職權(quán)范圍，也不能消極怠慢甚至在其位不謀其政，對下要嚴(yán)但不能武斷專橫，在應(yīng)當(dāng)由下級人員依職權(quán)決定的事項上將自己的意志強加給他人，也不能軟弱怯懦、不盡責(zé)任、平庸糊涂；對于一般辦案人員，要認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)的決策、按領(lǐng)導(dǎo)安排行事，不能自以為是越權(quán)辦事，也不能推諉扯皮消極怠工。否則，各項檢察業(yè)務(wù)工作不僅不能順利開展，也無法通過統(tǒng)一集中管理有序高效運行。

第二，每個參與執(zhí)法辦案的人如同音樂曲譜中的音符，各有各的音調(diào)、韻律，各按各的調(diào)子、韻律跳動就會奏出一曲完美的音樂。在辦案中，需要各個角色都按各自的職權(quán)履行職責(zé)，每個人只對事實、法律負(fù)責(zé)，行政權(quán)力只在其職責(zé)范圍內(nèi)起到安排、調(diào)度、協(xié)調(diào)、服務(wù)的作用。如受理案件線索，依《刑事訴訟法》規(guī)定，屬于檢察機關(guān)管轄的控告、舉報等應(yīng)當(dāng)先受理登記，沒有部門負(fù)責(zé)人、分管副檢察長、檢察長審批同意一說。那么，受理登記線索就是內(nèi)勤的職責(zé)，不需任何人再審核，登記之后如何處理，這才涉及辦案人、部門負(fù)責(zé)人、分管副檢察長、檢察長的意見。再如初查案件，初查計劃如何制定是主辦案件的檢察官的職責(zé)，初查結(jié)束后是否立案首先主辦檢察官要有明確意見，部門負(fù)責(zé)人不能先入為主，將自己的意志強加給案件主辦人，分管副檢察長、檢察長更不能這么做。

第三，案件統(tǒng)一集中管理為檢察權(quán)的運行提供了有序規(guī)范的規(guī)則，行使檢察權(quán)的每一個人都應(yīng)當(dāng)按規(guī)則行事。這就如同產(chǎn)品生產(chǎn)車間流水線作業(yè)一樣，每個環(huán)節(jié)有具體的操作內(nèi)容，每個環(huán)節(jié)的人都應(yīng)當(dāng)及時準(zhǔn)確的按各自環(huán)節(jié)上的要求標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，一個環(huán)節(jié)有誤，就會影響整個業(yè)務(wù)流程。

然而，行政化辦案方式的固有弊端使檢察機關(guān)的辦案活動根本不可能符合上述要求，不僅使案件管理機構(gòu)不能按構(gòu)建的初衷更好的發(fā)揮應(yīng)有的作用，而且在原本冗繁的行政層級化辦案程序中又增加了案件集中管理的程序，使案件管理機構(gòu)的設(shè)立在實踐中頗有多此一舉、節(jié)外生枝、浪費資源之嫌。

三、建立主辦檢察官辦案機制的構(gòu)想

檢察業(yè)務(wù)工作機制改革必須打破陳舊僵化的完全行政化的管理模式，建立“一體化”業(yè)務(wù)管理的新模式。具體來說，應(yīng)以檢察官為相對獨立的檢察權(quán)行使主體和職權(quán)責(zé)任主體，突出檢察官職權(quán)地位，部門負(fù)責(zé)人在各自范圍內(nèi)安排調(diào)度、協(xié)調(diào)指揮，檢察長和檢委會最終決定，做到職責(zé)明確，權(quán)、責(zé)、利高度統(tǒng)一。只有這樣，才能確保各項檢察業(yè)務(wù)依法、規(guī)范、有序、高效運行，也才能夠適應(yīng)案件統(tǒng)一集中管理的需要，使案件管理機構(gòu)充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。改革的具體方法包括：

第一，精簡機構(gòu)，將現(xiàn)有的小業(yè)務(wù)部門按大的檢察職能分類進(jìn)行整合，職能部門的設(shè)立采用大業(yè)務(wù)部制。

按照《刑事訴訟法》及《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察職能有職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)、決定逮捕、公訴、刑事訴訟監(jiān)督、民事行政監(jiān)督、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督。檢察機關(guān)現(xiàn)有的職能部門，也是按上述具體職能對應(yīng)設(shè)置的。以縣級院為例，設(shè)有反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、偵查監(jiān)督科、公訴科、民事行政檢察科、監(jiān)所檢察科，另外還有與檢察職能有密切關(guān)系的非司法性質(zhì)的機構(gòu)，如職務(wù)犯罪預(yù)防科、控申科。這些職能部門的設(shè)置相對獨立，各自為政，行政色彩濃厚，既不符合獨立、公正、高效、文明的現(xiàn)代司法理念，也與當(dāng)前按照檢察業(yè)務(wù)“一體化”思路建立的案件統(tǒng)一集中管理工作機制不相適應(yīng)。實際上，檢察職能從大的方面可分成四類：一是職務(wù)犯罪偵查，包括貪污賄賂犯罪偵查和瀆職侵權(quán)犯罪偵查；二是刑事檢察，包括批準(zhǔn)、決定逮捕，公訴和刑事訴訟監(jiān)督；三是民事行政監(jiān)督；四是刑罰執(zhí)行、監(jiān)管活動監(jiān)督。在職能部門的設(shè)置上，可按四大類業(yè)務(wù)整合原有機構(gòu)，只設(shè)四個大的業(yè)務(wù)部門，即職務(wù)犯罪偵查部門（包括預(yù)防業(yè)務(wù)）、刑事檢察部門、民事行政檢察部門以及監(jiān)所檢察部門，原控申科業(yè)務(wù)可歸入案件管理機構(gòu)。

第二，在大業(yè)務(wù)部門內(nèi)（監(jiān)所部門業(yè)務(wù)相對獨立，暫除外），將人員分成固定的辦案組，每組確定一名主辦檢察官為辦案的職權(quán)主體和責(zé)任主體。

在大的業(yè)務(wù)部門內(nèi)部，以檢察官為主體分成若干個辦案組，每組兩人，確定一名檢察官擔(dān)任主辦檢察官，獨立行使職權(quán)，在辦理案件時直接對檢察長負(fù)責(zé)。案件管理中心接到案件線索或公安機關(guān)移送來的案件后，按性質(zhì)直接分流給業(yè)務(wù)部門具體的辦案組，辦案組將案件辦結(jié)后直接交案件管理中心歸檔。以職務(wù)犯罪偵查部門為例，如部門內(nèi)除負(fù)責(zé)人外共十個工作人員，就可分五個辦案組。某一辦案組接到統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理機構(gòu)分流來的案件線索后，該辦案組就是主辦組，該組主辦檢察官就是辦案的責(zé)任主體，領(lǐng)導(dǎo)本組和其它四個辦案組開展初查詢問、取證和偵查訊問、搜查等工作。案件辦理過程中，主辦檢察官職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，由其獨立作出決定，部門負(fù)責(zé)人、主管副檢察長按照主辦檢察官的初查計劃、偵查方案負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與安排保障。最后，由主辦檢察官提出案件處理意見，直接報請檢察長、檢委會決定。其他如批捕、起訴類案件的辦理，一個案件多數(shù)情況下只須一個辦案組即可，程序更為簡單。如果是特別重大復(fù)雜的案件，可以以部門負(fù)責(zé)人或主管副檢察長為主辦檢察官，指揮幾個辦案組進(jìn)行辦理。

第三，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、主管副檢察長對檢察官主辦的案件，不行使審核權(quán)，只起到安排調(diào)度、協(xié)助保障等作用。

對于業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和主管檢察長來說，有案件管理機構(gòu)對業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，有了以檢察官為責(zé)任主體的固定辦案組具體承辦案件，就不再需要對每個案子都行使審查權(quán)。辦案的決策者是辦案組的主辦檢察官，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和主管檢察長只對辦案組的活動起到安排調(diào)度、組織協(xié)調(diào)、后勤服務(wù)、監(jiān)督制約、綜合掌控等作用。也就是說，行政領(lǐng)導(dǎo)的作用是對辦案活動做好服務(wù)，而不再對每個案件辦理過程中檢察官的職權(quán)行為行使行政審核權(quán)。辦案的主體很明確就是各辦案組的檢察官，他們?yōu)榘讣幚淼淖罱K結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人和主管副檢察長相對來說大都是業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作能力較高的檢察官。在很多地方，尤其是基層院，在傳統(tǒng)的辦案機制下，業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人既是行政領(lǐng)導(dǎo)，也是業(yè)務(wù)骨干。在推行以主辦檢察官為責(zé)任主體、固定的辦案組承辦案件的辦案新方式之后，部門負(fù)責(zé)人除了履行自己的行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)外，可根據(jù)實際需要，擔(dān)任某一個辦案組的主辦檢察官，承擔(dān)具體辦案的職責(zé)。這種情況下，他行使的就只是主辦檢察官而非部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)。

通過上述改革，可形成檢察機關(guān)內(nèi)部辦案業(yè)務(wù)管理機制的新模式：以統(tǒng)一的案件管理機構(gòu)為統(tǒng)攬，對各項檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)行集中管理、督促、監(jiān)督、考核，內(nèi)設(shè)職務(wù)犯罪偵查、刑事檢察、民事行政檢察、監(jiān)所檢察四個大的業(yè)務(wù)部門，大業(yè)務(wù)部門內(nèi)以若干辦案組為辦案單位，每組確定一名主辦檢察官為辦案職權(quán)責(zé)任主體，各部門負(fù)責(zé)人對本部門的辦案活動進(jìn)行安排調(diào)度、協(xié)調(diào)保障，副檢察長按各自分管部門，協(xié)助檢察長開展工作。這種模式不僅從形式上與案件統(tǒng)一集中管理機制相適應(yīng)，而且從實質(zhì)上消除了行政化辦案方式的固有弊端，更有利于檢察權(quán)依法、獨立、公正、高效運行。當(dāng)然，這樣的改革不僅僅涉及檢察辦案業(yè)務(wù)，還需要檢察隊伍管理、財務(wù)后勤管理等都做出相應(yīng)調(diào)整，這還需在理論上進(jìn)一步研究，在實踐中進(jìn)一步探索。

注釋：

[1]李習(xí)彬：《規(guī)范化管理——管理系統(tǒng)運行設(shè)計方法論》，中國經(jīng)濟出版社2005年版，第13頁。