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        生態(tài)補償制度建設(shè)研究

        2014-05-29 11:17:48鄭古蕊
        人民論壇 2014年11期
        關(guān)鍵詞:生態(tài)補償生態(tài)文明遼寧省

        鄭古蕊

        【摘要】我國原有無償或廉價的環(huán)境使用機制是造成環(huán)境污染問題愈演愈烈的主要原因,資源有償使用和生態(tài)補償機制成為改變此現(xiàn)象的重要舉措。遼寧省生態(tài)補償試點工作起步較早,與浙江模式相比,遼寧的生態(tài)補償機制存在諸多問題,需要從體制機制、補償方式和途徑、補償立法等方面進行完善。

        【關(guān)鍵詞】資源有償使用 生態(tài)補償 生態(tài)文明 遼寧省

        黨的十八屆三中全會提出,建設(shè)生態(tài)文明,必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,用制度保護生態(tài)環(huán)境。實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度,改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。生態(tài)環(huán)境保護必須依靠制度來實現(xiàn)。新時期,作為一種新的文明形態(tài),生態(tài)文明是緊隨工業(yè)文明之后興起的,主要針對工業(yè)文明的弊端,在價值理念、生產(chǎn)生活方式和社會公平等方面有所不同。生態(tài)文明需要制度安排,通過制度去規(guī)范人及一切經(jīng)濟活動可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響,強調(diào)制度因素在生態(tài)文明建設(shè)中的主導作用,全面協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會的利益,從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護。

        在生態(tài)文明制度框架下,資源有償使用和生態(tài)補償機制是節(jié)約資源、保護環(huán)境、實現(xiàn)經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展的重要舉措。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展,作為老工業(yè)基地的遼寧省也面臨著資源稀缺和生態(tài)環(huán)境污染嚴重的雙重壓力,與我國整體現(xiàn)狀相似,這種狀況造成兩方面困境:一是重點生態(tài)功能區(qū)多數(shù)經(jīng)濟不發(fā)達,地方財力匱乏,對環(huán)境保護的資金投入有限,二是嚴格的環(huán)境排放標準又限制了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。①于是,實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度成為破解這一難題的重要經(jīng)濟手段。遼寧省的生態(tài)補償試點工作起步較早,涉及流域和水源地生態(tài)補償、森林生態(tài)效益補償和礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)确矫?,目前已初見成效,但也存在一些問題。

        資源有償使用制度和生態(tài)補償制度

        一直以來,水、空氣、森林、海洋、氣候等自然資源都是作為公共財產(chǎn)來參與人類活動的,而環(huán)境作為一種限定人類生存空間的自然條件在經(jīng)濟理論中也未加提及。傳統(tǒng)經(jīng)濟學認為,沒有勞動參與的東西沒有價值,也就是說,自然資源和環(huán)境沒有價值。自20世紀60年代以來,整體來看,需求過剩、供給不足造成環(huán)境資源的稀缺,在市場經(jīng)濟體系下,環(huán)境具有公共物品特性,表現(xiàn)為市場失靈或外部性。我國原有的無償或廉價的環(huán)境使用機制是造成環(huán)境問題愈演愈烈的主要原因,要從根本上扭轉(zhuǎn)這個趨勢,就要在市場機制的引導下,進行資源有償使用制度的改革。

        資源有償使用制度是以環(huán)境資源的有限性、有用性和價值性為基礎(chǔ)建立的,根據(jù)環(huán)境資源的價值和稀缺程度來確定環(huán)境資源消耗要付出的代價或費用。②可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟學認為,不僅人們生產(chǎn)的商品有價值,人們創(chuàng)造的生態(tài)環(huán)境也具有價值。這意味著人類在生活和生產(chǎn)活動中不能以破壞生態(tài)環(huán)境的方式肆意索取,而應(yīng)以促進自然資源的永續(xù)利用為前提,通過對環(huán)境友好方式利用環(huán)境,善待環(huán)境,并對所獲得的環(huán)境利益付出代價或費用,即資源的有償使用。

        與一般的生產(chǎn)要素不同,環(huán)境作為一種重要的稀缺資源,如何實現(xiàn)其有償使用在理論和實踐上一直是研究者們探索的重點領(lǐng)域。國內(nèi)外的建設(shè)和實踐經(jīng)驗證明,生態(tài)補償機制既是生態(tài)文明建設(shè)的制度保障,又是實現(xiàn)資源有償使用并能有效解決環(huán)境外部性問題的重要經(jīng)濟手段。國家“十二五”規(guī)劃綱要強調(diào),要按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則加快建立生態(tài)補償機制。實質(zhì)上,生態(tài)補償是一種體現(xiàn)社會公平的保障機制和環(huán)境政策,是對既有利益格局的調(diào)整與再分配。③市場經(jīng)濟體系下建立的生態(tài)補償機制主要通過經(jīng)濟手段促使重點生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟活動外部性問題內(nèi)部化,解決區(qū)際社會公平問題,并為環(huán)境保護的資金來源提供穩(wěn)定渠道。④

        遼寧省資源有償使用和生態(tài)補償制度的政策與實踐

        自2005年國家首次提出“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t,加快建立生態(tài)補償機制”以來,遼寧省積極探索和實踐生態(tài)補償機制建設(shè),在流域和水源地環(huán)境保護、森林生態(tài)效益補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域開展試點工作,并取得了初步成效,也存在一些需要完善的方面和亟待突破的領(lǐng)域。

        現(xiàn)行生態(tài)補償政策及成效。一是流域和水源地生態(tài)補償。從2001年開始,為了化解省內(nèi)流域上下游之間開發(fā)與保護的矛盾,遼寧省開始探索運用生態(tài)補償?shù)霓k法解決問題,主要從水資源市場供給關(guān)系和財政轉(zhuǎn)移支付的角度進行研究,實行對上游城市懲罰性補償?!哆|寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標考核暫行辦法》于2008年10月正式出臺,《辦法》對造成河流出市斷面水質(zhì)超標的上游城市實行懲罰性補償,補償金由省財政根據(jù)環(huán)保廳出具的監(jiān)測報告事項扣繳,補償給下游城市,專項用于重點流域生態(tài)修復和水污染防治項目。同年,遼寧省開始施行《遼寧省東部山區(qū)重點區(qū)域生態(tài)補償政策實施辦法》,決定每年從省級財政拿出1.5億元,對東部承擔水源涵養(yǎng)林建設(shè)與管護和水環(huán)境保護的重點區(qū)域?qū)嵭猩鷳B(tài)補償,范圍包括清源、岫巖在內(nèi)的16個縣(區(qū)),實際每年補償資金達1.9億元。大伙房水庫是沈陽經(jīng)濟區(qū)重要飲用水源,2009年,遼寧省制定《遼寧省大伙房水庫輸水工程保護條例》,為保證輸水質(zhì)量安全,上游地區(qū)犧牲了大量發(fā)展經(jīng)濟的機會,《條例》首次提出通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式對上游地區(qū)進行生態(tài)補償。2011年4月1日,《遼寧省遼河流域水污染防治條例》正式施行,通過建立上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制和市、縣交界處河流斷面水質(zhì)超標補償機制,有效推動了下游地區(qū)對上游地區(qū)的生態(tài)補償。2013年2月25日,遼寧省啟動流域水環(huán)境保護生態(tài)補償立法示范項目,這是我國第一個流域水環(huán)境保護生態(tài)補償立法國際合作項目,聯(lián)合國全球環(huán)境基金將出資17.04萬美元,專項用于遼寧流域水環(huán)境保護生態(tài)補償立法示范項目研究。

        對東部山區(qū)實施的生態(tài)補償制度,既緩解了當?shù)卣呢斦毫Γ謱Ξ數(shù)氐沫h(huán)境保護以資金支持,水源涵養(yǎng)能力、公益林和天然林林分質(zhì)量顯著提高,重點公益林年凈生長率達到了5.42%。對遼河流域?qū)嵤┑目缃鐢嗝嫠|(zhì)考核,提高了地方政府對本區(qū)河流水質(zhì)的重視程度,有效提高了全流域的水質(zhì)改善,2012年遼河流域水質(zhì)總體由重度污染好轉(zhuǎn)為輕度污染,全流域90個斷面水質(zhì)連續(xù)3個月達到財政部、國家發(fā)改委、環(huán)境保護部和遼寧省政府簽署的加快推進遼河流域水污染防治工作協(xié)議要求。⑤

        二是森林生態(tài)效益補償。2001年,遼寧省成為國家首批試點開始實行公益林管護補償制度的省份,森林的生態(tài)效益、社會效益和綜合效益逐年提升,至2005年遼寧全面啟動森林生態(tài)補償機制,全省2700多萬畝重點公益林和1萬多名護林員得到的補償資金每年超過1.3億元。2010年起,中央和省財政加大補償力度,將集體和個人等所有或經(jīng)營的國家級公益林和省級公益林平均補償標準分別提高到每畝每年10元和5元。同年出臺《遼寧省森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》,并在全省范圍內(nèi)全面開展森林生態(tài)效益補償基金直補到戶工作,這是遼寧林業(yè)改革的重大舉措,也是對國家惠林政策的貫徹和支撐。2011年11月1日起,遼寧省開始施行《遼寧省生態(tài)公益林管理辦法》,這是對全省行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)公益林建設(shè)、保護和管理工作進行的規(guī)章制度。

        總體來看,遼寧省森林生態(tài)效益補償工作取得了初步成效,2011年,全省森林面積571.69萬公頃,全年發(fā)揮生態(tài)效益價值為4052.48億元,比2006年增加56.36%;實有濕地面積139.22萬公頃,全年發(fā)揮生態(tài)效益價值1951.06億元。兩者林業(yè)生態(tài)效益的總價值達6003.54億元,是全省GDP的27.3%、公共財政預算收入的2.3倍。

        三是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償。2006年,遼寧省出臺《遼寧省探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款征收使用管理暫行辦法》和《關(guān)于印發(fā)遼寧省礦產(chǎn)資源補償費征收使用管理辦法的通知》,明確了探礦權(quán)采礦權(quán)使用費收取標準,規(guī)范礦產(chǎn)資源補償費的征收、管理和使用,對完善礦產(chǎn)資源有償使用制度起到重要作用。2007年,遼寧省先后出臺《遼寧省地質(zhì)環(huán)境保護條例》和《遼寧省礦山環(huán)境恢復治理保證金管理暫行辦法》,對礦山環(huán)境治理和恢復實行保證金制度?!掇k法》要求凡在遼寧省行政區(qū)域內(nèi)的采礦權(quán)申請人或采礦權(quán)人必須編制《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與綜合治理方案》,并對保證金數(shù)額的核定、交存和返還作了相關(guān)規(guī)定。2010年,遼寧省國土資源廳印發(fā)《關(guān)于加強遼寧省礦產(chǎn)資源補償費征收管理的通知》,加強了遼寧省礦產(chǎn)資源補償費征收工作的管理,規(guī)范了征收程序,促進應(yīng)收盡收。

        與浙江省生態(tài)補償實踐的比較分析。浙江省是我國第一個在省域范圍內(nèi)由政府提出完善生態(tài)補償機制意見的省份,“浙江模式”的經(jīng)驗和做法為其他省區(qū)生態(tài)補償機制建設(shè)提供了可借鑒的樣本。其發(fā)展歷程分三個階段:第一個階段,自2003年浙江省開始生態(tài)省建設(shè)工作之后,省內(nèi)各地對生態(tài)補償工作進行了大量的探索與實踐。臺州、紹興、金華、江山等地先后出臺了水源地環(huán)境保護專項資金管理辦法,并積極嘗試多種形式的生態(tài)補償方式,如異地開發(fā)、排污權(quán)交易、水資源使用權(quán)交易等,通過環(huán)境污染整治及異地搬遷、技術(shù)升級改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施和扶持政策,使上游欠發(fā)達地區(qū)重點污染源治理取得了一定成效,補償方式呈現(xiàn)橫向補償?shù)奶攸c。第二個階段,在基層自發(fā)實行生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)之上,浙江省于2005年8月出臺了《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》,對補償對象、補償標準、補償方式、資金來源及建立和完善生態(tài)補償機制的主要途徑和措施進行了明確規(guī)定。同時不斷加大補償力度,以森林生態(tài)效益補償為例,2013年浙江省級以上公益林補償標準已提高到每畝25元。第三個階段,以錢塘江流域為試點,進行源頭地區(qū)生態(tài)保護專項補貼,為區(qū)域流域生態(tài)補償積累了豐富經(jīng)驗。同時在其他地區(qū)逐步推進,并出臺相關(guān)配套政策作支撐,主要有生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)、行政激勵制度、產(chǎn)業(yè)扶持政策等。

        表1:遼寧省與浙江省生態(tài)補償政策的對比

        通過與浙江省的對比分析可以看出,盡管遼寧省的生態(tài)補償機制已取得一定成績,但也存在一些亟需完善的方面。主要表現(xiàn)在:一是補償方式單一,遼寧省的生態(tài)補償主要是通過財政轉(zhuǎn)移支付方式將補償金下?lián)艿缴鷳B(tài)提供區(qū),缺少與市場補償相結(jié)合的靈活性;二是生態(tài)補償費標準過低,隨著時代發(fā)展,原有的補償額度已不能滿足受償?shù)貐^(qū)環(huán)境污染治理成本和地方財政各項支出的需要;三是缺少必要的制度保障,生態(tài)補償政策出臺之后需要相應(yīng)的后續(xù)補充制度加以強化,同時補償金在受償者內(nèi)部的分配、管理和使用規(guī)則尚不明晰;四是重點領(lǐng)域的生態(tài)補償制度缺失,比如海洋生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償、跨省界河流生態(tài)補償?shù)取?/p>

        進一步完善遼寧省生態(tài)補償制度的建議

        體制機制的完善。首先,根據(jù)資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和環(huán)境損害成本來制定科學合理的自然資源價格體系,改變原有資源廉價或無償使用的價值觀念。遵照自然資源永續(xù)利用的發(fā)展原則,將資源本身的價值、產(chǎn)品成本和由此付出的環(huán)境代價納入自然資源價格體系,為資源的有償使用提供體制保障。其次,建立生態(tài)補償資金的監(jiān)管和使用機構(gòu),制定生態(tài)補償?shù)臉藴?,并負責生態(tài)補償資金的確定,既包括由環(huán)境污染治理、環(huán)境保護項目建設(shè)運營和自然資源養(yǎng)護等在內(nèi)的直接損失,又包括避免造成生態(tài)破壞而放棄的經(jīng)濟項目等間接損失。⑥最后,建立生態(tài)補償?shù)拈L效運行機制,加大對受償?shù)貐^(qū)和當?shù)卣难a償力度,協(xié)同發(fā)揮各參與主體的作用,積極、有效、穩(wěn)步地推進生態(tài)補償?shù)倪M行。

        補償方式和途徑需要多樣化。目前遼寧省的生態(tài)補償主要以資金補償為主,省財政向排污企業(yè)扣繳生態(tài)補償金,再下?lián)艿缴鷳B(tài)受償區(qū),這是一種“自上而下”的縱向補償方式,政府補償占主導作用,而市場補償比例不足。遼寧省的生態(tài)補償應(yīng)盡快建立政府補償與市場補償相結(jié)合的模式,充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用,省內(nèi)河流、重點生態(tài)功能區(qū)等可以嘗試市場補償?shù)哪J?,跨省界的生態(tài)補償可以考慮以政府補償為主,靈活掌握。另外,可以探索非資金補償方式,比如借鑒浙江的做法,選擇在某個受益區(qū)劃出一片土地,交于上游經(jīng)濟不發(fā)達的受償區(qū)開發(fā),稅收歸受償區(qū)所有,可謂“扶貧與環(huán)?!奔娴玫难a償模式。其他模式還有生態(tài)移民、就業(yè)補償、爭取國家資金等。

        生態(tài)補償?shù)姆杀U稀I鷳B(tài)補償不僅為環(huán)境保護提供了資金支持,還有效調(diào)節(jié)了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,但現(xiàn)有的生態(tài)補償政策也存在著許多問題,比如政府主導作用大、補償面窄、補償額度低、某些政策缺乏后續(xù)制度保障等,于是生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ髫叫柰七M和完善。應(yīng)以遼寧省現(xiàn)有生態(tài)補償政策的立法實踐為基礎(chǔ),盡快出臺專項法律法規(guī),進一步明確界定受償區(qū)和受益區(qū)的責任與義務(wù)、補償范圍和對象、補償標準和方式,對突發(fā)事件的解決途徑、環(huán)保項目的開發(fā)建設(shè)和管理等內(nèi)容進行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。同時,還應(yīng)制定專項生態(tài)補償政策的具體實施辦法或管理細則,使整個立法工作穩(wěn)步有序進行。

        重點領(lǐng)域生態(tài)補償制度建設(shè)。目前遼寧省一些重點領(lǐng)域的生態(tài)補償機制建設(shè)存在空白,如海洋生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償、跨省界河流生態(tài)補償?shù)?。近年來,跨省界河流污染問題在遼寧省頻繁出現(xiàn)。比如遼河、條子河、鴨綠江等均是跨吉林、遼寧兩省的河流,發(fā)生在兩岸人民用水或工程建設(shè)方面的矛盾有時很尖銳,于是跨省界流域生態(tài)補償機制的建設(shè)就顯得尤為迫切。此外,遼寧是沿海大省,海上作業(yè)、溢油污染、海洋排污等問題時刻威脅著沿海城市,在山東省制定我國第一個海洋生態(tài)補償法規(guī)基礎(chǔ)上,遼寧省應(yīng)加快建立起可操作性強的海洋生態(tài)補償制度,對破壞海洋生態(tài)環(huán)境、造成海洋污染的行為必須進行補償或賠償。擁有寶貴資源和巨大生態(tài)價值的遼寧盤錦濕地面臨著生態(tài)補償不足退化嚴重的現(xiàn)象,構(gòu)建濕地長效生態(tài)補償機制將是未來遼寧省的一項重大工程。

        (作者單位:遼寧省社會科學院)

        【注釋】

        ①鄭雪梅:“調(diào)查報告—遼寧飲用水源地的生態(tài)補償”,《環(huán)境經(jīng)濟》,2009年第10期,第41~46頁。

        ②陳文:“淺論環(huán)境資源有償使用制度”,《華章》,2012年第24期,第47頁,第73頁。

        ③山西省委黨校理論研究中心:“完善生態(tài)補償機制推進生態(tài)文明建設(shè)”,《山西日報》,2013年1月15日,第C02版。

        ④黃曉華等:“資源有償使用誰利用誰補償”,《海南日報》,2007年3月14日,第4版。

        ⑤遼寧省環(huán)境保護廳:《2012年遼寧省環(huán)境狀況公報》,2013年6月。

        ⑥包曉斌:“構(gòu)建國家補償與市場補償相結(jié)合的流域生態(tài)補償機制”,《黃河報》,2013年7月18日,第3版。

        責編/邊文鋒

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