王 杰，陳 卓

(大連海事大學(xué)交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

一、引言

海上執(zhí)法屬于行政執(zhí)法范疇，指由法定的或經(jīng)國(guó)家授權(quán)的海洋行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，依據(jù)國(guó)家現(xiàn)行海洋法律法規(guī)，實(shí)施具體行政管理的行為［1-2］。由于執(zhí)法環(huán)境與對(duì)象的特殊性，海上執(zhí)法特點(diǎn)眾多。一是國(guó)際性，海洋的開(kāi)放性，使得海上執(zhí)法涉及國(guó)內(nèi)外，涉及涉外執(zhí)法和國(guó)際合作等問(wèn)題;二是法律依據(jù)多重性，涉及國(guó)內(nèi)法和相關(guān)國(guó)際法;三是執(zhí)法復(fù)雜與風(fēng)險(xiǎn)性，海洋特殊的自然環(huán)境以及執(zhí)法對(duì)象的不確定性等，使得海上執(zhí)法的復(fù)雜與風(fēng)險(xiǎn)性遠(yuǎn)大于陸地執(zhí)法;四是設(shè)備專屬性，海上環(huán)境的惡劣以及執(zhí)法對(duì)象的機(jī)動(dòng)、智能和國(guó)際化傾向，使得海上執(zhí)法需要先進(jìn)的裝備作為保障［3－5］。

海上執(zhí)法作為一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及外交、國(guó)防、資源環(huán)境保護(hù)、海洋運(yùn)輸、海洋漁業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，需要一支強(qiáng)有力的海上執(zhí)法力量支持。該海上執(zhí)法力量必須能夠有效整合并充分運(yùn)用現(xiàn)有各種直接和間接資源，以保證海上執(zhí)法的順利進(jìn)行。2013年3月國(guó)家海洋局進(jìn)行重組后，以中國(guó)海警局名義對(duì)外開(kāi)展海上執(zhí)法，我國(guó)海上執(zhí)法力量建設(shè)由此步入新的轉(zhuǎn)型與整合期。盡管如此，考慮到我國(guó)海洋發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)趨勢(shì)，未來(lái)仍需繼續(xù)進(jìn)行海上執(zhí)法力量資源整合，以提升海上執(zhí)法效率，為我國(guó)從海洋大國(guó)向海洋強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變保駕護(hù)航。

二、我國(guó)海上執(zhí)法力量及其資源分析

我國(guó)海上執(zhí)法力量資源涉及組織機(jī)構(gòu)、人員、法律、設(shè)施設(shè)備和日常經(jīng)費(fèi)等，其中組織機(jī)構(gòu)既是海上執(zhí)法力量資源的核心，也是人員和設(shè)施設(shè)備等資源的平臺(tái)和載體，人員和設(shè)施設(shè)備等資源隨著組織機(jī)構(gòu)的變遷而不斷整合。據(jù)此，我國(guó)海上執(zhí)法力量及其資源分析應(yīng)抓住重點(diǎn)，以組織機(jī)構(gòu)演變?yōu)橹骶€，進(jìn)而反映相關(guān)資源配置與整合概況。

(一)我國(guó)海上執(zhí)法力量發(fā)展沿革概述

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)海上執(zhí)法力量歷經(jīng)變遷，相關(guān)執(zhí)法資源分分合合，使得我國(guó)海上執(zhí)法力量建設(shè)在不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。

回顧我國(guó)海上執(zhí)法力量建設(shè)歷程，大致可以劃分為萌芽期、探索期、成長(zhǎng)期和形成期四個(gè)階段。1949－1978年的萌芽期，我國(guó)海洋理念和政策以海洋防衛(wèi)為重點(diǎn)，海上執(zhí)法權(quán)多由海軍行使;1979－1997年的探索期，部分涉海行業(yè)和部門的海上管理機(jī)構(gòu)先后成立，海上執(zhí)法權(quán)由海軍轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)執(zhí)法隊(duì)伍行使;1998－2013年初的成長(zhǎng)期，形成海事、海監(jiān)、漁政、海警和海關(guān)緝私“五龍治水”的格局;2013年3月以后的轉(zhuǎn)型期，國(guó)家海洋局重組并以中國(guó)海警局名義對(duì)外執(zhí)法，標(biāo)志我國(guó)海上執(zhí)法力量建設(shè)進(jìn)入新階段。海上執(zhí)法力量沿革情況參見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)海上執(zhí)法力量建設(shè)歷程

由上可見(jiàn)，我國(guó)海洋管理經(jīng)歷了軍民不分到軍民分開(kāi)、單一管理向多頭管理、近岸管理向海洋管理、集中管理向行業(yè)管理的轉(zhuǎn)變過(guò)程，海上執(zhí)法力量資源也同樣經(jīng)歷了由集中向分散、由綜合向?qū)ｍ?xiàng)的轉(zhuǎn)變過(guò)程。這一轉(zhuǎn)變，既與我國(guó)的具體國(guó)情密切相關(guān)，與我國(guó)社會(huì)針對(duì)海洋認(rèn)識(shí)和利用的變化密切相關(guān)，又與海上執(zhí)法力量發(fā)展的自身特點(diǎn)直接相關(guān)。就海上執(zhí)法力量資源整合變遷而言，建國(guó)伊始，海上執(zhí)法初創(chuàng)，以國(guó)土防衛(wèi)為重點(diǎn)，海軍自然是執(zhí)法中堅(jiān)，海上執(zhí)法資源多由海軍掌握;改革開(kāi)放到20世紀(jì)末，伴隨改革開(kāi)放尤其是向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，海上執(zhí)法由“軍民不分”轉(zhuǎn)為“軍民分開(kāi)”，部分專業(yè)性海上管理機(jī)構(gòu)先后成立，海上執(zhí)法資源逐漸轉(zhuǎn)向行政部門集中，又由于主客觀多種因素，形成五支海上執(zhí)法隊(duì)伍并存的“五龍治水”格局，導(dǎo)致海上執(zhí)法力量分散;近幾年來(lái)，隨著我國(guó)加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，“五龍治水”業(yè)已難以適應(yīng)海洋事業(yè)迅速發(fā)展的要求，新的中國(guó)海警局組建，對(duì)我國(guó)部分海上執(zhí)法力量資源進(jìn)行了有效整合，執(zhí)法力量重新呈現(xiàn)出集中態(tài)勢(shì)。

(二)我國(guó)海上執(zhí)法力量及其資源現(xiàn)狀分析

2013年3月，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出重組國(guó)家海洋局，整合原國(guó)家海洋局海監(jiān)總隊(duì)、農(nóng)業(yè)部漁政局、公安部邊防局、海關(guān)總署緝私局，以中國(guó)海警局的名義開(kāi)展海上執(zhí)法。交通運(yùn)輸部海事局未納入國(guó)家海洋局整合范圍，但明確了兩者職責(zé)分工。根據(jù)2013年7月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，由國(guó)家海洋局統(tǒng)一指揮中國(guó)海警隊(duì)伍，設(shè)置北海、東海及南海三個(gè)分局，在沿海省設(shè)置11個(gè)海警總隊(duì)及其支隊(duì)，履行所轄海域海洋監(jiān)督管理和維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。目前，中央層面的海上執(zhí)法隊(duì)伍已精簡(jiǎn)為中國(guó)海警局和交通運(yùn)輸部海事局(見(jiàn)表2)，同時(shí)各級(jí)地方政府也多設(shè)有名目不一的海上執(zhí)法管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)［6］。

表2 我國(guó)海上執(zhí)法力量一覽表

隨著相關(guān)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，我國(guó)海上執(zhí)法力量資源進(jìn)行了初步整合，但是仍存在著海上執(zhí)法資源分散和分布不均衡等諸多問(wèn)題。

第一，海上執(zhí)法相關(guān)資源分散。首先，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)龐大繁復(fù)，尚未實(shí)現(xiàn)徹底整合。在中央層面，交通運(yùn)輸部海事局的相關(guān)職能仍獨(dú)立于中國(guó)海警局，兩者部分職能交叉(如防治船舶海洋污染)［7］，削弱了海上執(zhí)法的綜合性和全局性;在地方層面，相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置雜亂，如地方漁政和海監(jiān)機(jī)構(gòu)，各省市或?qū)烧吆隙橐?，或?dú)立設(shè)置，且隸屬關(guān)系復(fù)雜，同為海監(jiān)，河北省總隊(duì)直屬國(guó)土資源廳，山東總隊(duì)直屬海洋漁業(yè)廳，上?？傟?duì)則直屬上海市水務(wù)局。其次，海上執(zhí)法教育資源分散，中國(guó)海洋大學(xué)、大連海事大學(xué)、公安海警學(xué)院等院校均有涉及，缺乏綜合性培訓(xùn)院校，直接影響到我國(guó)海上執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)。再次，海上執(zhí)法相關(guān)法律資源分散重疊，各涉海行業(yè)管理部門規(guī)章在適用范圍和權(quán)限上往往有一定程度交叉，給海上執(zhí)法帶來(lái)諸多不便。

第二，海上執(zhí)法相關(guān)資源分布不均衡。首先，海上執(zhí)法人員分布不均。海事局的涉海執(zhí)法隊(duì)伍約為1.7萬(wàn)人①指海事局的涉海執(zhí)法隊(duì)伍，包括海事局下屬水上安全管理、船舶檢驗(yàn)、船舶管理、船員管理、海上危險(xiǎn)品與防污管理等執(zhí)法隊(duì)伍的人數(shù)總和;上述各執(zhí)法隊(duì)伍職能既涉及海上執(zhí)法職能，也涉及相關(guān)陸上執(zhí)法職能，如船員管理職能，既涉及陸上對(duì)船員注冊(cè)、任職資格的監(jiān)管，也包括海上對(duì)船舶上船員適任證書(shū)的審查等。，而承擔(dān)更多海上執(zhí)法責(zé)任的中國(guó)海警局編制卻僅為16296名。其次，相關(guān)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)分布不均。我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)費(fèi)收入包括財(cái)政撥款和自有收入，交通運(yùn)輸部海事局依靠港口建設(shè)費(fèi)、船舶港務(wù)費(fèi)和船舶噸稅等，具有經(jīng)費(fèi)來(lái)源保障;中國(guó)海警局的經(jīng)費(fèi)則主要來(lái)自于財(cái)政撥款，極易出現(xiàn)一邊無(wú)經(jīng)費(fèi)可用，一邊經(jīng)費(fèi)無(wú)處可用的尷尬局面。再次，執(zhí)法設(shè)施設(shè)備分布不均。3000噸級(jí)以上在役大型船艇，中國(guó)海警局擁有16艘，交通運(yùn)輸部海事局擁有3艘;飛機(jī)數(shù)量，中國(guó)海警局擁有固定翼飛機(jī)及直升機(jī)共17架，交通運(yùn)輸部海事局擁有21架。

第三，海上執(zhí)法相關(guān)資源過(guò)剩與匱乏并存。首先，相關(guān)資源過(guò)?；蛑貜?fù)，尤其是中央垂直管理的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)與地方相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)存在交叉，如地方水上公安的打擊海洋違法犯罪職能，在執(zhí)法權(quán)限和范圍上與海警存在交叉和沖突;其次，相關(guān)資源缺乏，尤其是大型船艇的缺失，我國(guó)現(xiàn)有千噸級(jí)公務(wù)執(zhí)法船共62艘，但3000噸級(jí)以上海上執(zhí)法船艇僅19艘，遠(yuǎn)遜于日本海上保安廳的30余艘，使得海上執(zhí)法的范圍和效率受到制約;空中力量更是明顯不足，海上執(zhí)法部門的38架飛機(jī)，不僅與美國(guó)250架無(wú)法相比，甚至遠(yuǎn)少于日本的75架。

(三)我國(guó)海上執(zhí)法力量建設(shè)的未來(lái)趨勢(shì)

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)。近些年來(lái)，各海洋強(qiáng)國(guó)日益強(qiáng)調(diào)海洋的系統(tǒng)治理和開(kāi)發(fā)，海上執(zhí)法更加體現(xiàn)出“軍民結(jié)合、有效維護(hù)、注重技術(shù)、提升空間”的特點(diǎn)。

第一，注重海上執(zhí)法隊(duì)伍和海軍的互動(dòng)［8］。一方面，海上執(zhí)法具有國(guó)際性、復(fù)雜與風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)，為了有效打擊海上違法行為，需要海軍給予海上執(zhí)法隊(duì)伍相應(yīng)支持;另一方面，海上執(zhí)法力量軍事化程度深強(qiáng)，戰(zhàn)時(shí)能夠配合海軍作戰(zhàn)。如美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)平時(shí)海上執(zhí)法，戰(zhàn)時(shí)配合海軍作戰(zhàn)行動(dòng)，海軍則反之。目前我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍與海軍缺乏一個(gè)有效配合機(jī)制，并且我國(guó)現(xiàn)有兩支海上執(zhí)法力量，與海軍的互動(dòng)更為復(fù)雜和不易協(xié)調(diào)。

第二，注重海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益的獲取和維護(hù)。隨著陸地資源的日益短缺，海洋已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間。各海洋國(guó)家紛紛實(shí)施一系列措施加強(qiáng)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益的獲取和維護(hù)，如日本政府制定《海洋基本計(jì)劃》，將培育壯大海洋經(jīng)濟(jì)定位為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)［9］。近年來(lái)，我國(guó)與鄰國(guó)的海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益糾紛眾多，涉及到黃海、東海、南海等海域的劃界、漁業(yè)及油氣資源開(kāi)發(fā)等多個(gè)方面［10］。中國(guó)海警局組建后，我國(guó)海上執(zhí)法力量有了質(zhì)的提升，但考慮到我國(guó)海域的廣闊以及與周邊國(guó)家不斷的海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益糾紛，有必要繼續(xù)強(qiáng)化海上執(zhí)法力量建設(shè)。

第三，注重海洋環(huán)境保護(hù)。海洋是人類重要的可持續(xù)發(fā)展空間，也是海洋國(guó)家實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)的重要依托。鑒此，各國(guó)不斷強(qiáng)化對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，英國(guó)政府即于2002年提出全面保護(hù)英國(guó)海洋生物計(jì)劃。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾尚未得到有效的解決，需要有一支強(qiáng)有力的海上執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)我國(guó)海洋資源環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

第四，注重執(zhí)法人員素質(zhì)的提高。隨著海洋開(kāi)發(fā)和利用的專業(yè)分工越來(lái)越細(xì)，海上執(zhí)法也向精細(xì)和專業(yè)化轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致影響海上執(zhí)法的技術(shù)因素增多，要求執(zhí)法人員具備更高的專業(yè)素質(zhì)。為此，各海洋強(qiáng)國(guó)大都設(shè)有專門的培訓(xùn)院校與機(jī)構(gòu)，如日本海上保安大學(xué)、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)學(xué)院。我國(guó)目前專業(yè)性的培訓(xùn)基地和機(jī)構(gòu)缺乏，相關(guān)教育資源分散，海上執(zhí)法人員的素質(zhì)得不到保障，難以適應(yīng)海上執(zhí)法的技術(shù)因素增多的趨勢(shì)。

鑒此，我國(guó)海上執(zhí)法體制需要在組織架構(gòu)、執(zhí)法范圍以及內(nèi)容上作出相應(yīng)改變，繼續(xù)整合現(xiàn)有海上執(zhí)法隊(duì)伍資源，建立統(tǒng)一的、國(guó)內(nèi)外一體化管理的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，發(fā)揮資源的系統(tǒng)、整體和規(guī)?；б?，以在環(huán)保、安全、經(jīng)濟(jì)權(quán)益等技術(shù)、經(jīng)濟(jì)要素相互交替的情況下，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)海洋的有效保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)。

三、國(guó)外海上執(zhí)法力量資源整合經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前，歐美日等海洋強(qiáng)國(guó)大多擁有完善的海上執(zhí)法體制，在機(jī)構(gòu)和人員以及資源分配方面有規(guī)可循，有章可依，為我國(guó)提供了豐富的海上執(zhí)法資源整合經(jīng)驗(yàn)。

海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職責(zé)上，做到了海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一化和職責(zé)綜合化［11］，并與其它相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)分工明確。一般而言，各國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，核心機(jī)構(gòu)職責(zé)涵蓋廣泛，是海上執(zhí)法的主力;輔助機(jī)構(gòu)與核心機(jī)構(gòu)各司其職，共同構(gòu)建其海上執(zhí)法體系。如韓國(guó)除海上警察廳外，海關(guān)也有海上緝私力量，主要負(fù)責(zé)港灣內(nèi)緝私工作［12］。

海上執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)上，重視相關(guān)培訓(xùn)，設(shè)有專門的培養(yǎng)院校和基地。如日本海上保安大學(xué)及海上保安學(xué)校，分別以本科正規(guī)教育和海上保安人員在職教育為目標(biāo)，進(jìn)行系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn);美國(guó)不僅有海岸警衛(wèi)隊(duì)學(xué)院，還設(shè)有多個(gè)專業(yè)培養(yǎng)基地和機(jī)構(gòu)，如約克鎮(zhèn)培訓(xùn)中心和五月角培訓(xùn)中心等。

船艇等設(shè)施設(shè)備上，各國(guó)設(shè)備配備先進(jìn)且構(gòu)成合理，尤其注重空中力量建設(shè)，突出機(jī)動(dòng)性。如美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)裝備有13種25個(gè)級(jí)別的大中型船艇、5種飛機(jī)以及11種小型船艇，包括不同續(xù)航能力的巡視船，并擁有6種型號(hào)的固定翼飛機(jī)和直升飛機(jī)約 250 架［13］。

法律法規(guī)體系上，各國(guó)相關(guān)法律層次較高，既有綜合性法律，又有針對(duì)海上執(zhí)法各領(lǐng)域的專業(yè)法律。如英國(guó)《海洋法》是綜合性法律，涉及到海洋的綜合管理;《海關(guān)和海關(guān)管理法》和《海洋與海岸使用法》是針對(duì)專門領(lǐng)域的立法;《1925年海上警衛(wèi)隊(duì)法案》則是專門針對(duì)海上警衛(wèi)隊(duì)的立法。

經(jīng)費(fèi)來(lái)源和使用上，大多財(cái)政撥款充足，?？顚Ｓ?，尤其重視特殊目的的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。如韓國(guó)海上警察廳經(jīng)費(fèi) 1996年為 2000億韓元［14］，2008年增至8134億韓元，平均增長(zhǎng)率達(dá)12.4%;日本政府在2012年釣魚(yú)島危機(jī)爆發(fā)后，向國(guó)土交通省劃撥720億日元經(jīng)費(fèi)，其中169億日元用來(lái)購(gòu)買海上保安廳所需的巡邏船及直升機(jī)等裝備。

綜之，各海洋強(qiáng)國(guó)的海上執(zhí)法力量及其資源，明顯具有職責(zé)綜合專業(yè)化、人員高素質(zhì)化、設(shè)備高端化、經(jīng)費(fèi)常態(tài)化、法律體系化等特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)相關(guān)資源的整合具有重要借鑒意義。

四、我國(guó)海上執(zhí)法力量資源整合方案設(shè)計(jì)與比選分析

如前所述，作為我國(guó)現(xiàn)有海上執(zhí)法力量資源的核心，組織架構(gòu)的整合必將帶動(dòng)人員、設(shè)施設(shè)備等資源的相應(yīng)整合，是資源整合的關(guān)鍵和重點(diǎn)，故此針對(duì)組織架構(gòu)整合提出設(shè)計(jì)方案。

(一)方案設(shè)計(jì)的基本思路

海上執(zhí)法力量資源整合方案的設(shè)計(jì)應(yīng)立足我國(guó)實(shí)際，充分考慮整合難度，抓住方案設(shè)計(jì)的關(guān)鍵和重點(diǎn)，以保證方案的科學(xué)性、完善性及適用性。

一是理清脈絡(luò)。中國(guó)海警局的組建，使我國(guó)海上執(zhí)法由“五龍治水”轉(zhuǎn)為以中國(guó)海警局為主的格局，為我國(guó)海上執(zhí)法力量資源整合提供了一個(gè)清晰的脈絡(luò)，即以中國(guó)海警局為核心，逐漸整合游離在中國(guó)海警局之外的中央及地方相關(guān)資源。這不僅能有效解決我國(guó)現(xiàn)有海上執(zhí)法力量資源分散和分布不均等問(wèn)題，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“海洋強(qiáng)國(guó)”的需要;又是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的必然選擇。

二是考慮縝密。資源整合應(yīng)充分考慮阻力及難度。資源整合本身就極易誘發(fā)不同層級(jí)不同部門間的利益糾葛，易導(dǎo)致多方阻力。鑒于我國(guó)地方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)眾多，人員、裝備和經(jīng)費(fèi)等執(zhí)法資源復(fù)雜，需要選準(zhǔn)整合次序和時(shí)機(jī);同時(shí)，現(xiàn)有海上執(zhí)法力量資源龐雜，數(shù)量和質(zhì)量分布相對(duì)不均衡，大大提升了整合的難度。

三是抓住重點(diǎn)。我國(guó)海上執(zhí)法力量現(xiàn)有資源均以組織架構(gòu)為平臺(tái)和核心，配置相關(guān)人員、裝備和經(jīng)費(fèi)等資源。為此，我國(guó)海上執(zhí)法力量資源整合應(yīng)抓住重點(diǎn)，綱舉目張，以組織架構(gòu)整合為核心，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行人員和裝備等資源整合。

基于上述考量，按照中央層面橫向整合、中央和地方縱向整合、一攬子縱橫向整合三種思路，設(shè)計(jì)4種方案并加以比較。

(二)方案設(shè)計(jì)

1.方案1:中國(guó)海警局整合交通運(yùn)輸部海事局的部分涉海職能

方案1:近期以中央層面的橫向整合為重點(diǎn)，按照國(guó)際慣例，將交通運(yùn)輸部海事局的海上執(zhí)法(海巡)職能歸并到中國(guó)海警局。具體方案見(jiàn)圖1。

如圖1所示，近期內(nèi)以中央層面的橫向整合為主，將交通運(yùn)輸部海事局的海上相關(guān)職能歸并到中國(guó)海警局，仍保留海事局其它職能，如船舶登記、船舶檢驗(yàn)、船員管理等;中長(zhǎng)期進(jìn)行中央與地方層面的整合。

方案1具有難度小而效果好特點(diǎn)。一是難度小，近期內(nèi)進(jìn)行中央層面的整合，涉及部門及內(nèi)容少。在中長(zhǎng)期，待時(shí)機(jī)成熟后，再將地方相關(guān)機(jī)構(gòu)歸并到中國(guó)海警局。由易到難，由淺及深，能夠最大限度地減小整合難度。二是效果好，在中央層面統(tǒng)一我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍，能夠集中力量，有效提高海上執(zhí)法效能，既符合我國(guó)實(shí)際，又與國(guó)際慣例接軌。當(dāng)然，方案1對(duì)地方層面的整合較遲，難以解決我國(guó)中央部門垂直管理的海上執(zhí)法部門與地方海上執(zhí)法部門的權(quán)限劃分問(wèn)題，不利于我國(guó)海洋事業(yè)的健康有序發(fā)展。

2.方案2:中國(guó)海警局整合交通運(yùn)輸部海事局的全部涉海職能

方案2:鑒于交通運(yùn)輸部海事局的一些海上職能是陸上相關(guān)管理職能向海上的自然延伸，例如船舶檢驗(yàn)，即由陸上的船舶制造檢驗(yàn)和特別檢驗(yàn)等，延伸至海上的航行船舶內(nèi)部設(shè)施設(shè)備的安全檢驗(yàn)。為此，需要將類似船舶檢驗(yàn)的海陸兼顧職能作為涉海職能，整合到中國(guó)海警局，亦即近期內(nèi)以中央層面的橫向整合為主，將交通運(yùn)輸部海事局的全部涉海職能歸并到中國(guó)海警局。具體方案見(jiàn)圖2。

圖1 中國(guó)海警局整合交通運(yùn)輸部海事局部分涉海職能方案

圖2 中國(guó)海警局整合交通運(yùn)輸部海事局全部涉海職能方案

如圖2所示，在近期內(nèi)進(jìn)行中央層面的整合，將交通運(yùn)輸部海事局的全部涉海職能歸并到中國(guó)海警局;在中長(zhǎng)期進(jìn)行中央與地方層面的相關(guān)整合。

方案2操作上有一定難度且效果一般。難度上，將交通運(yùn)輸部海事局的全部涉海職能歸并到中國(guó)海警局，整合內(nèi)容多，較之方案1難度增大;效果上，鑒于海事局的部分涉海職能(如港口航道測(cè)繪)與海上執(zhí)法職能關(guān)聯(lián)性較弱，全部整合雖然會(huì)使海上執(zhí)法相關(guān)事權(quán)更加集中，實(shí)現(xiàn)在中央層面的高度統(tǒng)一，但也會(huì)因職能繁復(fù)而影響中國(guó)海警局的執(zhí)法效率。

3.方案3:中央機(jī)構(gòu)整合地方相關(guān)機(jī)構(gòu)

方案3:在大部門體制改革持續(xù)進(jìn)行的背景下，在海洋和交通領(lǐng)域體制改革不斷深入推進(jìn)的前提下，近期以中央和地方的縱向整合為重點(diǎn)，自上向下開(kāi)展中央層面到地方層面的“條條”整合。具體方案見(jiàn)圖3。

圖3 中央機(jī)構(gòu)整合地方相關(guān)機(jī)構(gòu)方案

如上所示，按照機(jī)構(gòu)職能，近期內(nèi)對(duì)中央與地方具有相同職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。一方面，地方所屬漁政、海監(jiān)等相關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍歸并到中國(guó)海警局;另一方面，地方海事局歸并到交通運(yùn)輸部海事局，使我國(guó)海上執(zhí)法體制由條塊結(jié)構(gòu)變?yōu)闂l狀結(jié)構(gòu)，為進(jìn)一步整合做準(zhǔn)備。中長(zhǎng)期再進(jìn)行中央層面中國(guó)海警局與交通運(yùn)輸部海事局整合，構(gòu)建綜合海上執(zhí)法體制。

方案3具有難度大、效果好等特點(diǎn)。一是難度大，地方海上執(zhí)法資源紛多雜亂，水平參差不齊，并且整合涉及部門眾多，利益交錯(cuò)，整合難度相當(dāng)大;二是效果好，能夠即時(shí)厘清我國(guó)海上執(zhí)法的橫縱向權(quán)責(zé)劃分，一攬子解決中央部門垂直管理的海上執(zhí)法部門與地方海上執(zhí)法部門沖突的問(wèn)題，有利于海上執(zhí)法資源的統(tǒng)一和有效利用。

4.方案4:一攬子縱橫向整合

方案4:近期進(jìn)行中央和地方的“條條塊塊”一攬子縱橫向整合，具體方案見(jiàn)圖4。

圖4 一攬子縱橫向整合方案

如上所示，在近期內(nèi)，一方面將交通運(yùn)輸部海事局的全部職能歸并到中國(guó)海警局;另一方面，將地方所屬的漁政、海監(jiān)等相關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍歸并到中國(guó)海警局，構(gòu)建統(tǒng)一的綜合海上執(zhí)法體制。

方案4很難實(shí)施。一方面，海事局的職責(zé)既包括海上職責(zé)又涉及陸上職責(zé)，我國(guó)陸域廣闊，情況復(fù)雜，海事局陸上職責(zé)多樣，全部整合并不現(xiàn)實(shí);另一方面，此方案涉及到中央與地方分級(jí)的海洋管理體制，將同時(shí)面對(duì)多層級(jí)、多部門間的利益糾葛，需在全面大規(guī)模改革現(xiàn)有海洋管理體制的前提下才具備可操作性。鑒于中國(guó)海警局成立后，需要著力進(jìn)行現(xiàn)有中央層面海上執(zhí)法資源整合方案的落實(shí)和消化工作，我國(guó)海上執(zhí)法力量建設(shè)或?qū)⑦M(jìn)入一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)期，近期繼續(xù)進(jìn)行如此大的整合，極易導(dǎo)致海上執(zhí)法體系的混亂，不利于我國(guó)海洋事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)方案選取

為保證資源整合的順利進(jìn)行，設(shè)計(jì)方案必須兼具可行性和良好的預(yù)期效果。鑒此，從操作性、難度和效果等方面評(píng)價(jià)上述方案，具體見(jiàn)表3所示。

表3 方案特性分析與比較

4種方案中，方案1能夠保證資源整合的順利進(jìn)行，符合我國(guó)實(shí)際，與國(guó)際慣例接軌，能夠?qū)崿F(xiàn)近期與中長(zhǎng)期目標(biāo)的有效銜接和區(qū)分。首先，該方案由易到難，由淺及深，既抓住了當(dāng)前整合的重點(diǎn)和關(guān)鍵，又有利于相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的積累，降低后續(xù)整合的難度，可以保證資源整合的順利進(jìn)行。其次，該方案與國(guó)際慣例接軌，鑒于如美歐日等海洋強(qiáng)國(guó)的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)皆兼具我國(guó)海警局和海事局的海上執(zhí)法職能，有必要將交通運(yùn)輸部海事局相關(guān)海上職能歸并到中國(guó)海警局，以利于海上涉外執(zhí)法以及國(guó)際合作的開(kāi)展。再次，該方案能夠在近期實(shí)現(xiàn)中央層面的海上執(zhí)法資源統(tǒng)一，又可在中長(zhǎng)期進(jìn)行中央層面和地方層面的資源整合，目標(biāo)連貫明晰，循序漸進(jìn)，使得整合具備較高的可操作性。鑒此，下一步我國(guó)海上執(zhí)法力量資源整合，應(yīng)重點(diǎn)將交通運(yùn)輸部海事局相關(guān)海上職能歸并到中國(guó)海警局，以理順中央層面的相關(guān)機(jī)構(gòu)和資源有效配置問(wèn)題。

五、推進(jìn)我國(guó)海上執(zhí)法力量資源整合的若干建議

如前所述，組織架構(gòu)作為我國(guó)現(xiàn)有海上執(zhí)法力量資源的核心，是整合的關(guān)鍵和核心。但是僅有組織架構(gòu)的整合尚不足以實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法力量資源有效整合的目標(biāo)，為此需采取以下措施予以推進(jìn)。

(1)在中央層面的橫向整合方面，以2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》為基礎(chǔ)，在維持穩(wěn)定性的前提下，適時(shí)適地將交通運(yùn)輸部海事局的部分相關(guān)海上職能逐漸歸并到中國(guó)海警局，以實(shí)現(xiàn)中央層面的資源有效配置。

(2)在中央與地方的縱向整合方面，中國(guó)海警局應(yīng)首先整合原國(guó)家海洋局直屬(中央)垂直管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)海上執(zhí)法資源;在此基礎(chǔ)上，可在部分有條件的沿海大省進(jìn)行試點(diǎn)，將其省級(jí)主要海上執(zhí)法力量資源適時(shí)整合到中國(guó)海警局，為中央與地方層面海上執(zhí)法主要職能的進(jìn)一步縱向整合提供經(jīng)驗(yàn)支持。

(3)加大教育投入，設(shè)立相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。一方面成立中國(guó)海警學(xué)院，設(shè)置理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐兩個(gè)環(huán)節(jié)，專門培養(yǎng)海上執(zhí)法人才;另一方面設(shè)立專業(yè)性培訓(xùn)基地，對(duì)海上執(zhí)法人員進(jìn)行針對(duì)性訓(xùn)練，以提升其專業(yè)素養(yǎng)。

(4)加大對(duì)海上執(zhí)法設(shè)備的資金投入。針對(duì)我國(guó)海上執(zhí)法專用設(shè)施設(shè)備短缺的現(xiàn)狀，建議加大針對(duì)專門執(zhí)法船艇和飛機(jī)的資金投入，同時(shí)加大研發(fā)力度，提升我國(guó)自主開(kāi)發(fā)能力。

(5)建立統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)安排制度。經(jīng)費(fèi)是海上執(zhí)法順利進(jìn)行的必要保障，建議建立固定和常態(tài)化的統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)制度，統(tǒng)籌安排，?？顚Ｓ?量入為出，保證重點(diǎn)。此外，健全海上執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障監(jiān)督機(jī)制，以促使經(jīng)費(fèi)保障得以有效貫徹落實(shí)。

(6)加快相關(guān)立法，完善相關(guān)法律法規(guī)體系。建議加快制定我國(guó)《海洋法》，一方面針對(duì)海上執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格、程序以及海域管理范圍等現(xiàn)有法律缺失的部分作出明確規(guī)定;另一方面，相應(yīng)修改現(xiàn)有法律的不合理之處，進(jìn)而構(gòu)建層次清晰、體系健全的海上執(zhí)法法律體系。

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