黃明理

（作者系河海大學(xué)公民道德發(fā)展與人的現(xiàn)代化基地教授，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》副主編）

公務(wù)員由于自由裁量權(quán)較大而引起的公利與私利沖突的嚴(yán)重性、公共管理活動(dòng)的復(fù)雜性、行政行為選擇困境的常態(tài)性以及公務(wù)員職業(yè)道德實(shí)踐的復(fù)雜性等問題，都需要通過有章可循、有理可依的法制化方式來推動(dòng)公務(wù)員職業(yè)道德的真正落實(shí)。

一、公務(wù)員職業(yè)道德法制化是公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的根本保障

我們說道德主要依靠柔性力量來維持（法律則主要借助于剛性力量），道德的價(jià)值也主要體現(xiàn)在主體的自律，但這并不是說，二者在維持方式上不能相互借鑒。由于道德與法律在內(nèi)容上相互滲透，因此，在維持力量上也應(yīng)當(dāng)相互依托。不應(yīng)當(dāng)將二者對(duì)立起來，只是說法律主要依靠剛性力、道德主要依靠柔性力，不是說法律就排除柔性力量、道德必須排除剛性力量。

當(dāng)然，公務(wù)員職業(yè)道德之所以必須借助于法制力量走法制化道路，主要不是應(yīng)當(dāng)從法律與道德之間的聯(lián)系角度去說明，更應(yīng)當(dāng)從公務(wù)員職業(yè)自身的特殊性角度去尋找根據(jù)，職業(yè)道德之不同于一般道德就在于，它因職業(yè)的差異性而具有其特殊性。公務(wù)員掌握著社會(huì)公共資源和公共權(quán)力，資源與權(quán)力具有誘惑性和腐蝕性。不受約束的權(quán)力極易產(chǎn)生腐敗，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)律，而腐敗不僅使廣大民眾的公共利益受損，也會(huì)給公務(wù)員帶來災(zāi)難性后果。公務(wù)員職業(yè)道德法制化為公務(wù)員的公務(wù)行為設(shè)置了一條高壓線和警戒線，它對(duì)公務(wù)員起到提醒、警醒和保護(hù)作用。公務(wù)員職業(yè)道德法制化并不意味著否定公務(wù)員自身道德生活的自覺能動(dòng)性。既然公務(wù)員職業(yè)道德也是道德的一般，它的維持當(dāng)然離不開公務(wù)員的道德自覺與自律，問題在于不同的道德自身具有不同的特點(diǎn)，進(jìn)而在維護(hù)力量上也會(huì)有所區(qū)別或倚重。例如，社會(huì)公德這是最底線的道德，它就必須更多地借助于法制的力量。公務(wù)員職業(yè)道德的法制化能夠借助外部強(qiáng)制力量推動(dòng)職業(yè)道德由他律向自律升華，最終實(shí)現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)道德的內(nèi)化和信仰化。當(dāng)公務(wù)員真正認(rèn)識(shí)到如何對(duì)待公務(wù)員職業(yè)道德關(guān)系到自己的命運(yùn)前途時(shí)，他就會(huì)積極地將其內(nèi)化為道德自律。

公務(wù)員職業(yè)道德法制化是世界發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的普遍做法和基本經(jīng)驗(yàn)（當(dāng)然同時(shí)也是那些忽視公務(wù)員職業(yè)道德法制化的國(guó)家腐敗盛行的重要教訓(xùn)）。美國(guó)在“二戰(zhàn)”結(jié)束后，國(guó)家行政權(quán)力日益膨脹，行政官員的道德問題日益突出，為此，美國(guó)先后制定了《政府道德法》、《政府道德改革法》、《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》等，對(duì)公職人員在行使公共權(quán)力、進(jìn)行公共管理和提供服務(wù)等活動(dòng)中可以做什么、不可以做什么以及違反規(guī)定會(huì)受到什么懲罰等，都做了詳細(xì)而嚴(yán)格的規(guī)定，使腐敗現(xiàn)象得到了有效的遏制。韓國(guó)對(duì)公務(wù)員也制定了一系列的法律化的道德律令，如《國(guó)家公務(wù)員法》、《地方公務(wù)員法》、《公職人員倫理法》、《公務(wù)員服務(wù)規(guī)定》和《防止腐敗法》等，2002年還成立了防止腐敗委員會(huì)這一專門的組織機(jī)構(gòu)來推行公務(wù)員職業(yè)道德法制化的進(jìn)程。我國(guó)行政倫理法制化進(jìn)程也在逐步探索中前進(jìn)。1952年，政務(wù)院通過了《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》，這是新中國(guó)成立后第一部系統(tǒng)的反貪污法律文件。改革開放以來，公務(wù)員職業(yè)道德法制化進(jìn)程進(jìn)一步加快，特別是1997年頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》，第一次對(duì)黨員干部如何廉潔從政作了詳盡的規(guī)范，是我國(guó)第一個(gè)較為系統(tǒng)的黨員廉潔從政的準(zhǔn)則。2005年制定了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)步入了法制化的軌道。

總之，將公務(wù)員職業(yè)道德法制化，特別是健全遏制腐敗的制度是公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的根本保障。賦予公務(wù)員職業(yè)道德以法的強(qiáng)制力量不是為了消極懲處，而是為了更好地保護(hù)公共利益不受侵犯和保護(hù)公務(wù)員自身利益。制度引導(dǎo)人性，制度好可以使壞人變好，制度壞可以使好人變壞。如果對(duì)違反職業(yè)道德的行為過于寬容，缺乏剛性的法制力量的懲處，就會(huì)使其不道德行為的收益遠(yuǎn)大于其行為成本。這種情況對(duì)信守公務(wù)員職業(yè)道德的人也是不公平的，并且它還會(huì)起到非常壞的示范效應(yīng)。

二、公務(wù)員職業(yè)道德法制化的主要內(nèi)容

公務(wù)員道德法制化是一個(gè)系統(tǒng)工程，它主要包括公務(wù)員道德法律化、具體部門公務(wù)員道德的制度化和外部條件保障的優(yōu)化等環(huán)節(jié)和因素。公務(wù)員職業(yè)道德法制化的主要內(nèi)容包括以下方面：

對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德進(jìn)行立法。這一點(diǎn)似乎比較容易做到，因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家的成功實(shí)踐為我們提供了直接的經(jīng)驗(yàn)借鑒，但在我國(guó)具體做起來尤其是執(zhí)行起來卻一定相當(dāng)復(fù)雜而艱難。因?yàn)樗獙⒐珓?wù)員職業(yè)道德分解為更加詳細(xì)而可操作的規(guī)范，并將其制度化，如對(duì)公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范，制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、公開個(gè)人財(cái)務(wù)、嚴(yán)禁收受禮品等；限制公職以外的活動(dòng)，嚴(yán)禁經(jīng)商等營(yíng)利性活動(dòng)；禁止公權(quán)私用，即禁止利用公務(wù)行為直接獲取私利等；禁止不當(dāng)使用國(guó)家財(cái)產(chǎn)和未公開的政府信息等；因利害沖突而回避（如任職回避和公務(wù)回避）等；離職后就業(yè)行業(yè)的必要限制等。以上內(nèi)容經(jīng)常是公務(wù)活動(dòng)與私人交往相混雜，難以區(qū)分。近年來特別是自2012年以來，中共中央組織部和國(guó)家公務(wù)員局在全國(guó)開展公務(wù)員職業(yè)道德主題教育活動(dòng)，它與以往的教育活動(dòng)不同之處在于通過教育使公務(wù)員們改變過去所謂公務(wù)員道德是軟約束的觀念，讓他們明白，公務(wù)員道德是法制化的剛性要求，我國(guó)公務(wù)員道德建設(shè)的未來道路就是法制化之路。把職業(yè)道德作為公務(wù)員選拔使用的重要標(biāo)準(zhǔn)、考核獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)、監(jiān)督約束的重要手段，這不再是一般性的號(hào)召，而是要賦予其法律的力量和至上的權(quán)威性。如此，必能為公務(wù)員樹立起以德修身、以德服眾、以德領(lǐng)才、以德潤(rùn)才、德才兼?zhèn)涞孽r明導(dǎo)向。

建立和完善對(duì)違反公務(wù)員職業(yè)道德行為的懲處機(jī)制。這其中主要包括懲處和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立、功能和權(quán)限的規(guī)范與完善等。懲處可以分為司法機(jī)關(guān)的懲處、行政機(jī)關(guān)的懲處以及立法機(jī)關(guān)的懲處。在立法機(jī)關(guān)或中央行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)置相應(yīng)的倫理監(jiān)督或調(diào)查委員會(huì)，獨(dú)立開展倫理監(jiān)督和調(diào)查工作，向立法機(jī)關(guān)或最高行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。同時(shí)，對(duì)上述專門機(jī)構(gòu)規(guī)定其懲處的權(quán)限和程序，并賦予其受理舉報(bào)、揭發(fā)等職能。

不同系統(tǒng)和具體部門要將本系統(tǒng)內(nèi)的公務(wù)員道德制度化。也就是說將公務(wù)員共性的基本道德要求根據(jù)本系統(tǒng)和本部門的工作特點(diǎn)細(xì)化后再納入到日常工作中去，并將其規(guī)章制度化，它既包括對(duì)違反公務(wù)員道德的懲處，更包括對(duì)模范履行公務(wù)員道德的公務(wù)員之獎(jiǎng)勵(lì)。在具體部門將公務(wù)員道德制度化的實(shí)際操作過程中，會(huì)出現(xiàn)一種偏向，即重懲處、輕獎(jiǎng)勵(lì)，這一方面是由于把公務(wù)員道德法制化片面地理解為消極、懲罰，忽視了其積極引導(dǎo)和激勵(lì)的功能；另一方面是由于相對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)而言，違反公務(wù)員道德的現(xiàn)象相對(duì)較少，具體違反了什么也是明顯的，因此，懲處容易實(shí)施。獎(jiǎng)勵(lì)之所以更難操作，是因?yàn)楠?jiǎng)勵(lì)不僅僅是物質(zhì)上的獎(jiǎng)賞和精神上的表彰，還要落實(shí)到公務(wù)員的重用與提拔上來。因?yàn)檫@對(duì)公務(wù)員來說是其最主要的利益所在。在公務(wù)員任用的民主化程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不理想的今天，領(lǐng)導(dǎo)的意志和上層關(guān)系網(wǎng)的因素還起著非常重要的作用，這就使得在關(guān)系到公務(wù)員前途命運(yùn)的關(guān)口，道德的因素難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。這是目前制約公務(wù)員道德內(nèi)化的最重要原因，也是短期內(nèi)無以徹底克服的因素。這就是說，公務(wù)員道德要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還需要政治民主化進(jìn)程的提速。

三、公務(wù)員道德法制化的外部保障條件

公務(wù)員道德法制化是系統(tǒng)工程，無法必壞事，但徒法不成事。公務(wù)員道德法制化的外部保障條件是重要支撐，它主要包括以下三個(gè)方面：

真正落實(shí)公務(wù)員選拔任用的民主集中制度。要把道德素質(zhì)和民心民意兩個(gè)因素作為核心的考量指標(biāo)，盡量減少上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，杜絕任人唯親現(xiàn)象。這樣能有效減少或避免公務(wù)員違反職業(yè)道德的機(jī)會(huì)。如果公務(wù)員大多數(shù)人覺得重用或提拔缺乏公平公正，不僅心理失衡，而且還會(huì)使他們覺得公務(wù)員道德不過是遮羞布和騙人的法術(shù)；那些靠關(guān)系提拔的人也會(huì)有強(qiáng)烈的不安全感。這些年一些公務(wù)員尤其是一些官員屢屢造訪一些所謂風(fēng)水“大師”，所謂“不信馬列信‘先生’，不問蒼生問鬼神”的情結(jié)，也是上述不良官場(chǎng)生態(tài)的折射。

為公務(wù)員提供基本和有尊嚴(yán)的物質(zhì)生活保障。由于我國(guó)公民的生活條件遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，人們的思想境界同樣也遠(yuǎn)未能超越個(gè)人利益優(yōu)先的境界，選擇職業(yè)時(shí)無法排除謀生、求利的動(dòng)機(jī)，很多人進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的主要目的之一就是求得有一個(gè)很好的生活條件，尤其是他們以后會(huì)與其他行業(yè)的同學(xué)、朋友相比較：當(dāng)初能力比別人強(qiáng)，而收入待遇和日子卻遠(yuǎn)不如他們，心態(tài)易不平衡。這輕則影響其工作積極性，重則促使其走向腐敗。因此，唯有使公務(wù)員生活上無后顧之憂，不陷入相對(duì)貧困，使他們有尊嚴(yán)與自信，這樣便能提高其道德修養(yǎng)的積極性。沒有基本的生活必需品，就無道德的必要性，這是一條基本規(guī)律。

將公務(wù)員道德細(xì)化并落實(shí)到具體的工作細(xì)節(jié)中去。這樣既能夠克服公務(wù)員道德要求過于抽象化與泛化的不足，又能使公務(wù)員道德變得實(shí)實(shí)在在和具有可操作性。近年來，有些地方政府為落實(shí)中央八條規(guī)定出臺(tái)了非常具體的若干個(gè)“一律”，如南京市委、市政府2013年相繼出臺(tái)了33個(gè)“一律”，其中17個(gè)“一律”側(cè)重于市領(lǐng)導(dǎo)，諸如市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)在市內(nèi)開展各種調(diào)研考察，一律不掛標(biāo)語橫幅，不安排群眾迎送等；11個(gè)“一律”側(cè)重于機(jī)關(guān)工作人員，比如一律禁止工作日中午飲酒，一律禁止用公款宴請(qǐng)和送禮等；5個(gè)“一律”側(cè)重于市領(lǐng)導(dǎo)如何聽取群眾意見，比如一律禁止安排打前站，不得攔截反映問題的群眾等。33個(gè)“一律”的特點(diǎn)在于，一是規(guī)定得詳細(xì)周密，針對(duì)性強(qiáng)，具有極強(qiáng)可操作性；二是杜絕了過去各種規(guī)定中常見的“原則上”和“基本上”等模糊話語，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有例外，不留變通余地，剛性十足，給人以法規(guī)應(yīng)有的嚴(yán)肅感與權(quán)威感。上述的“一律”是將公務(wù)員道德細(xì)化和實(shí)踐化的成功范例，它不僅使公務(wù)員道德變得看得見、摸得著，而且便于具體考量。令人欣喜的是，類似上述“一律”正在全國(guó)各地方政府生根開花，但愿能夠結(jié)出公務(wù)員廉潔奉獻(xiàn)這一人民滿意的碩果。

總之，以公務(wù)員職業(yè)道德教育常態(tài)化和公務(wù)員道德法制化來實(shí)現(xiàn)公務(wù)員道德信仰化是公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的兩個(gè)重要維度。通過對(duì)道德與人生幸福規(guī)律的揭示，尤其是鮮明恪守“德才兼?zhèn)?、以德為先”的用人?biāo)準(zhǔn)，能夠進(jìn)一步提高公務(wù)員加強(qiáng)道德修養(yǎng)的自愿性；通過公務(wù)員道德法制化系統(tǒng)工程的建立與完善，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)公務(wù)員加強(qiáng)道德修養(yǎng)的自覺性。教育創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的剛?cè)岵?jì)，將有效地推動(dòng)公務(wù)員心無旁騖想正事、腳踏實(shí)地干實(shí)事、廉潔自律不出事。公務(wù)員職業(yè)道德是確保公務(wù)員職務(wù)行為順利進(jìn)行從而成就事業(yè)的根本保障，公務(wù)員加強(qiáng)自身職業(yè)道德修養(yǎng)，提升自己的職業(yè)道德境界，利在人民，功在自己。