張秀芹

政府應(yīng)急管理是風險管理的一種，其主要包括應(yīng)急措施的制訂、事件識別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急對策、處置、救援、善后及評估等一系列的管理行為。當出現(xiàn)各種災(zāi)害時應(yīng)如何采取科學的決策，怎樣建設(shè)應(yīng)急管理體系，在面臨環(huán)境、技術(shù)風險等帶來的災(zāi)害時，社會大眾如何承受環(huán)境、技術(shù)風險已成為應(yīng)急管理的重要目的。

一、應(yīng)急管理科學決策在預防和處置突發(fā)公共事件中的地位和作用

1.應(yīng)急管理決策是突發(fā)公共事件處置的前沿核心。當前，由于各種突發(fā)事件頻發(fā)，各級政府紛紛建立危機應(yīng)急管理機制，就未來可能發(fā)生的危機事件的事前預警系統(tǒng)、事中的處置效果、危機事件應(yīng)對的善后等環(huán)節(jié)作出規(guī)制，而在地方政府應(yīng)急管理體系中，處于最核心地位的則是應(yīng)急管理的科學決策過程。

2.應(yīng)急管理決策水平關(guān)系到突發(fā)公共事件的處置效能。政府應(yīng)急管理決策水平如何，直接影響著決策的質(zhì)量和效果，另外，應(yīng)急管理決策層的素質(zhì)、決策手段以及決策前期對突發(fā)危機的真實情況和發(fā)展態(tài)勢的掌握等，與應(yīng)急管理決策水平都有著十分緊密的聯(lián)系，從某種程度上講，面對突發(fā)事件時地方政府的決策水平影響決策質(zhì)量的高低，而突發(fā)事件的處置效能又與決策質(zhì)量密不可分。

二、地方政府應(yīng)急管理決策的現(xiàn)狀

1.觀念陳舊，主體單一。實踐中，一些地方政府在對突發(fā)事件作出應(yīng)急管理決策時，仍然采用行政慣性思維模式，觀念比較陳舊，對政府機構(gòu)和所屬部門的力量依賴性強，另外，對非政府組織在應(yīng)急管理決策中發(fā)揮的作用認識和重視不足，從而造成應(yīng)急管理的主體較為單一，社會大眾對應(yīng)急管理的參與程度低。

2.條塊分治，缺乏整合。地方政府轄區(qū)內(nèi)總是有這樣那樣的中央直屬、省市直屬的單位。而長期以來我國在危機應(yīng)急管理方面一直采用的是分災(zāi)種分行業(yè)的管理模式，對于應(yīng)急管理的職責、銜接配合等沒有明確的界定，“條”管理的單位，“塊”不干預，反之亦然。條塊分治情況下，面對突發(fā)公共事件，縱向無法直達，橫向缺乏聯(lián)系，決策難以有效執(zhí)行。

3.經(jīng)驗決策，缺乏科學。在以往發(fā)生的突發(fā)事件中，地方政府在進行決策時的失誤主要有：處置時忽視專家咨詢、專業(yè)知識指導、決策支持系統(tǒng)（DSS）的輔助決策作用，往往依靠行政命令、行政指導，帶有強烈的個人感情色彩。

三、建立地方政府應(yīng)急管理決策的新模式設(shè)想

1.事前（預案規(guī)劃階段）決策模式。基于實際需要，事前決策模式的主要內(nèi)容包括：（1）前期決策的任務(wù)（目標）。①組織機構(gòu)整體框架設(shè)計、專業(yè)分工、責任落實。設(shè)立最高領(lǐng)導機構(gòu)：市（縣）突發(fā)公共事件委員會，應(yīng)急管理協(xié)調(diào)各專業(yè)委員會；設(shè)立常設(shè)辦公機構(gòu)——市（縣）應(yīng)急管理工作辦公室。②審定突發(fā)公共事件應(yīng)急預案體系。應(yīng)急預案體系首先必須有明確的指揮系統(tǒng)，即在突發(fā)危機事件中，誰應(yīng)該是指揮者，誰應(yīng)該輔助指揮，誰應(yīng)在第一時間報告等一系列指令的上傳下達過程必須清晰，以便在突發(fā)事件出現(xiàn)時快速作出反應(yīng)，其次，確立啟用現(xiàn)場外應(yīng)急隊伍的方法；再次，構(gòu)建事態(tài)評估與應(yīng)急決策的程序。（2）前期決策使用的原理和方法。應(yīng)急管理中面對的都是社會經(jīng)濟系統(tǒng)中用數(shù)學模型無法進行精確描述的復雜型、復合型問題，網(wǎng)絡(luò)層次分析法即適應(yīng)這種決策的需要。如為預防并及時處置大型油庫可能發(fā)生的火災(zāi)災(zāi)害，消防部門則應(yīng)在油庫附近地段設(shè)立一個消防中隊。（3）事前決策支持系統(tǒng)。事前決策支持系統(tǒng)包括專業(yè)委員會或?qū)＜易稍兘M；人工智能決策支持系統(tǒng)。

2.事中（應(yīng)急處置階段）決策模式。（1）事中決策的方法。決策屬于非規(guī)范決策，決策目標追求“相對滿意”結(jié)果，確定“實際可行”方案。目標順序：保證人民生命——減少財產(chǎn)損失——縮小社會影響。①現(xiàn)場分析決策法。決策者“在進行政策工具的具體選擇時，往往不能適當?shù)囟嗷ㄒ恍r間來做分析的工作”。政策分析人員必須區(qū)分優(yōu)先的次序、風險的大小、成本效益的多少，不僅要看當前的，也要看將來的。對每一選項，政策分析人員必須了解它使用的詞匯，支持者、反對者和提出建議和實施的時間表。②直覺決策法。運用該種決策方法進行決策時，需要依賴于決策者的直覺以及已有的知識和經(jīng)驗。通過直覺決策，能夠防止“貽誤戰(zhàn)機”，造成公眾生命和財產(chǎn)的重大損失，以及發(fā)生更加嚴重的次生和衍生災(zāi)害。（2）事中決策的分析論證。事中決策的分析論證也包括可行性論證和逆向論證，逆向性論證也即反向論證，即從相反的角度去論證決策的不可行性。

3.事后（恢復重建階段）決策模式。事后決策的任務(wù)（目標）主要包括：（1）調(diào)查與評估。通過比較執(zhí)行管理活動的資源消耗和所獲得的利益來確定某一項政策的實際施行效果。（2）恢復重建。啟動恢復計劃和措施，組織開展各種善后工作，開始實施各項恢復重建工作。

四、地方政府應(yīng)急管理科學決策的政策建議

1.加快應(yīng)急管理預案體系建設(shè)。進行風險分析和應(yīng)急能力評估，為應(yīng)急準備和應(yīng)急響應(yīng)提供必要的信息和資料，提供劃分預案編制優(yōu)先級別的依據(jù)。

2.運用網(wǎng)絡(luò)平臺和技術(shù)支持提高應(yīng)急管理決策水平。從應(yīng)用整合、業(yè)務(wù)整合和數(shù)據(jù)整合三個層面建設(shè)應(yīng)急信息處置平臺，使分布于不同地理位置、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的領(lǐng)導和專家組成統(tǒng)一協(xié)同工作的虛擬指揮中心。通過應(yīng)急減災(zāi)信息系統(tǒng)，虛擬指揮中心可以控制不同的企業(yè)應(yīng)用，處理不同的業(yè)務(wù)流程，控制不同的數(shù)據(jù)資源。重視決策支持系統(tǒng)在應(yīng)急管理決策中的作用，注重聽取和采納專業(yè)委員會和專家的意見和建議，提高應(yīng)急管理決策的科學化程度，改進決策質(zhì)量。

3.構(gòu)建柔性行政指導的應(yīng)急管理新格局。在憲法、法律和規(guī)則允許的限度內(nèi)，各級政府和行政機關(guān)在處置突發(fā)危機事件中，需要以人為本，采取積極適度、剛?cè)嵯酀膽?yīng)急管理措施，選擇采用“勸告、說服、警示”等行政指導措施，與各項行政指令相配合，尋求行政相對人同意或協(xié)力，從而實現(xiàn)處置危機應(yīng)對的行政目標。目前，在我國現(xiàn)有的關(guān)于公共危機安全管理的應(yīng)急法律法規(guī)中，并未明確確立行政指導措施。筆者認為，今后我國在修訂現(xiàn)行的應(yīng)急管理法律法規(guī)或在條件成熟時，應(yīng)完善或通過立法將行政指導納入應(yīng)急管理法律規(guī)范，內(nèi)容應(yīng)主要包括行政指導的原則、方式、程序、監(jiān)督、責任、救濟等。同時，要充分實現(xiàn)行政指導措施在應(yīng)急管理中的積極作用，還需完善行政指導的運行機制，創(chuàng)造其運行的良好環(huán)境，盡量避免其負面效應(yīng)，為創(chuàng)建更加完善的應(yīng)急法制體系提供理論支持。

4.落實績效考核與責任追究機制。應(yīng)急管理作為一項系統(tǒng)性工程，往往牽涉到政府管理工作的方方面面，各地、各部門由于對應(yīng)急管理的重視程度存在差異，以致于當前我國各地的應(yīng)急管理進展不平衡，因此，我國在應(yīng)急管理中應(yīng)該實施績效評估，發(fā)揮其示范帶動、宣傳推動、考核促動的作用，可以確保應(yīng)急管理政策措施執(zhí)行無盲區(qū)、無弱化。績效評估作為政府應(yīng)急管理制度創(chuàng)新和有效管理的工具，能夠使政府在行政管理各環(huán)節(jié)實現(xiàn)行政資源的合理配置和使用，從而避免應(yīng)急管理資源的重復建設(shè)和鋪張浪費，實現(xiàn)降低行政成本和提高行政效率的目的。因此，構(gòu)建并完善應(yīng)急管理績效考評與責任追究體系是當前的重要任務(wù)之一。

5.重視網(wǎng)絡(luò)輿論危機應(yīng)急工作。網(wǎng)絡(luò)公共輿論在表達社會大眾的思想和感情方面發(fā)揮著巨大的作用，同時，網(wǎng)絡(luò)公共輿論也是政府了解民意、體察民情的重要途徑之一，因此，對待網(wǎng)絡(luò)輿論危機不能采用簡單的封和堵的辦法，而應(yīng)樹立與時俱進的原則與方針，快速搶占先機。為此，政府應(yīng)重點把握四個方面的原則：第一，開誠布公原則，工作中有差錯就虛心、坦誠地接受媒體的輿論監(jiān)督，以人為本，出發(fā)點是為老百姓的切身利益，而不是為了謀求個人政績或某些少數(shù)人的私利，一切都沒有什么隱瞞的，讓廣大老百姓有充分的知情權(quán)；第二，及時處理原則，當出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論公共危機時，各級政府應(yīng)在第一時間了解具體事件的發(fā)生原因和發(fā)展趨勢，并立刻作出回應(yīng)，占領(lǐng)公共輿論制高點，正確引導公共輿論導向（很多地方?jīng)]有處理好突發(fā)事件，與沒有做到第一時間處理有直接關(guān)系）；第三是依法行政的原則；第四是宜疏不宜堵的原則。

五、把創(chuàng)新社會管理與維護公共安全相結(jié)合

1.完善社會治安防控體系。社會治安防控體系建設(shè)是構(gòu)建社會主義和諧社會、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的保障工程，是提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的基礎(chǔ)工程，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要。要按照科學規(guī)劃、分類建設(shè)，政府投入與社會投資并重，信息資源共享和綜合利用相結(jié)合及“實用、可靠、先進、安全、經(jīng)濟”的原則，以社會化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化為重點，推進“天網(wǎng)工程”建設(shè)，構(gòu)建城市立體治安動態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

2.健全矛盾糾紛調(diào)處機制。當前，我國要構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，就需要及時、準確的處理人民之間發(fā)生的各種矛盾，將各種社會沖突化解于萌芽之中，使各種利益關(guān)系得到平衡。為此，要健全完善調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)，建立健全矛盾糾紛調(diào)處機制，做好群體性事件的預防預測、組織保障、排查、應(yīng)急、責任落實等，提升地方各級政府的應(yīng)急管理決策能力和水平。對矛盾糾紛發(fā)生的條件和原因認真分析，并掌握各種矛盾發(fā)生發(fā)展的規(guī)律和趨勢，提高對社會矛盾及民間糾紛的預測能力，從而使各級政府能夠主動工作，提前介入，把各種矛盾從源頭上化解，將重大群體性事件的發(fā)生扼殺在搖籃中。