王全寶

最近幾年，馬懷德在不同場合多次呼吁用“法治GDP”來推動行政法治建設(shè)，他呼吁將“法治GDP”納入官員政績考核體系。

最近，由馬懷德教授領(lǐng)銜的中國政法大學(xué)“全國法治政府評估”課題組，對53個城市的法治政府建設(shè)狀況進(jìn)行了調(diào)研測評，但結(jié)果并不樂觀。

中國新聞周刊：目前我國法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀存在哪些問題？

馬懷德：對于目前法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀，我持謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。目前建成法治政府所依托的法律體系框架初成，但有一些重要的立法任務(wù)如行政程序法還沒有完成。有些領(lǐng)域甚至還處于無法可依，而是依政策行政、依文件行政，或者一事一法、個別對待的狀態(tài)。

尤其是部分法律出臺多年后實(shí)施效果很不理想，制度運(yùn)行中的弊端長時間沒有得到根本解決，如行政訴訟法、行政復(fù)議法、國家賠償法等。有的制度在施行之后就處于被變相架空的狀態(tài)，如行政許可法。

從地方上看，地方政府的依法行政水平存在巨大的層級、區(qū)域差別。

從個體看，一部分公務(wù)人員包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對如期建成法治政府的信心不足，抱持消極觀望乃至抵觸的態(tài)度。相當(dāng)一部分社會公眾對中央建成法治政府的決心也持懷疑態(tài)度，對實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)期望不高。

中國新聞周刊：對于政府而言，“法無授權(quán)不可為”，目前各級政府的行政活動對于這一基本要求是否已經(jīng)達(dá)標(biāo)了呢？

馬懷德：客觀說，目前各級政府職權(quán)法定原則還沒有被完整地貫徹，目前一些地方政府的行政活動離這一基本要求還有不小差距。

第一，各級政府的權(quán)力清單還沒有明確和公布，各部門的“三定方案”還處于不公開的狀態(tài)；第二，對某些領(lǐng)域的行政管理一直沒有立法授權(quán)，這既導(dǎo)致管理部門不斷自授權(quán)力，擴(kuò)張管理邊界，又因臨事定規(guī)、朝令夕改使被管理者始終缺乏明確、穩(wěn)定的預(yù)期；第三，部分立法授權(quán)過于寬泛，法律條文設(shè)計過于原則和簡陋，使執(zhí)法者擁有巨大裁量權(quán)，權(quán)力實(shí)際運(yùn)行常常背離法律原旨；第五，行政規(guī)范性文件違法擴(kuò)權(quán)得不到有效治理，規(guī)范性文件在目前的國家治理中還發(fā)揮著巨大影響，但沒有得到有效規(guī)范。這些文件以言代法，使依法行政蛻變?yōu)橐牢募姓?/p>

中國新聞周刊：“全國法治政府評估”課題組對53個城市的法治政府建設(shè)狀況進(jìn)行了調(diào)研測評，總體評價情況如何？

馬懷德：課題組發(fā)現(xiàn)，各地法治政府建設(shè)發(fā)展并不平衡，還有很大提升空間。

本次評估滿分為300分。根據(jù)評估結(jié)果，被評估的53個城市的平均得分為188.87分。若以總分的60%為及格線，有36個城市得分及格，17個城市不及格。

53個城市政府對法治政府建設(shè)的重要性有一定認(rèn)識，相關(guān)制度建設(shè)框架基本形成，但還存在整體水平不高的問題。

通過測評，我們感覺法治政府建設(shè)中形式主義傾向特別嚴(yán)重。比如，一些地方政府對依法行政的組織推進(jìn)工作呈現(xiàn)模式化、套路化，停留于口頭承諾，缺乏實(shí)質(zhì)舉措；部分推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度過于簡略、粗糙，多宏觀和原則性規(guī)定，少可操作舉措，對行政權(quán)力剛性約束不足；一些制度，如行政問責(zé)等，有規(guī)定無落實(shí)，實(shí)際中運(yùn)用非常有限。

此外，部分制度如行政審批網(wǎng)上辦理、投訴舉報處理，實(shí)際效果低于其形式規(guī)定。部分建設(shè)舉措停留于應(yīng)付上級要求、顯示“政績”上，不能有效提升行政權(quán)的規(guī)范程度。這同時也導(dǎo)致本次評估中公眾的滿意度評價普遍偏低。

中國新聞周刊：中央提出2020年基本建成現(xiàn)代法治政府的總目標(biāo)，你認(rèn)為該如何進(jìn)一步去推動？

馬懷德：我認(rèn)為要加強(qiáng)和推動法治政府建設(shè)評估。中央政府應(yīng)當(dāng)出臺激勵機(jī)制，增強(qiáng)各級政府加快法治政府建設(shè)的動力，最能迅速見效的方式就是開展評估。

國務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定全國性的法治政府評估指標(biāo)，將2020年基本建成現(xiàn)代法治政府的總目標(biāo)分解到每一年度，自上而下逐級逐年進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為評價地方政府績效的重要部分，作為地方政府官員獎懲、任免的重要依據(jù)之一，使地方政府官員像重視GDP一樣來重視法治政府建設(shè)指標(biāo)。

另外，要大力支持學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會組織自主實(shí)施第三方的法治政府建設(shè)評估，營造全社會關(guān)注、討論法治政府建設(shè)的輿論環(huán)境，促使地方各級政府形成競爭心態(tài)，更加致力于盡早實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)。