王全寶

在廣東省“依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室工作人員的辦公桌上，放著兩部手機，一部是用于接聽日常工作電話，另一部是專門用來接聽依法行政考評聯(lián)系電話。

盡管對2013年度全省依法行政的考評工作已經(jīng)結(jié)束，但工作人員還會不時接到普通市民、人大代表和政協(xié)委員的電話。

去年年底，廣東省政府啟動了對2013年度全省依法行政的考評工作，并將其中的社會評議工作委托國家統(tǒng)計局廣東調(diào)查總隊（以下簡稱廣東調(diào)查總隊）實施。社會評議采取入戶訪問調(diào)查與函寄問卷調(diào)查相結(jié)合的方式進行，在全省范圍內(nèi)隨機抽選訪問調(diào)查對象，發(fā)出11570份調(diào)查問卷。

“專門開通考評聯(lián)系電話，把聯(lián)系電話印在調(diào)查問卷的首頁，及時接聽受訪者的來電，目的是要確保調(diào)查數(shù)據(jù)客觀、公正?！币晃还ぷ魅藛T告訴《中國新聞周刊》。

對外的調(diào)查以外，內(nèi)部考核也在2014年3月啟動，廣東省政府共派出12個考評組，對21個地級以上市政府和順德區(qū)政府，以及39個省直單位，共61個單位進行了實地考評。

如此高規(guī)格、內(nèi)容全面的依法行政考核在廣東是第一次。廣東省長朱小丹在考評工作部署會上強調(diào)，“考評必須動真格、強約束，決不允許搞形式主義、走過場、弄虛作假?！?/p>

“我可以負責任地說，這是一次動真格的、細致的、廣泛聽取意見的考評。”廣東省依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、省政府法制辦公室主任王學(xué)成告訴《中國新聞周刊》。他是考評工作的具體負責人。

廣東法治模式

作為改革開放的先行者，廣東省在取得經(jīng)濟持續(xù)增長的同時，伴隨經(jīng)濟發(fā)展而暴露出來的各種社會矛盾日漸突出。

因而，依法治省，樹立法律處理經(jīng)濟糾紛的權(quán)威性顯得尤為必要。廣東較早意識到法治在經(jīng)濟建設(shè)中的重要性。早在1993年5月，廣東省委就率先提出“依法治省”。

1996年10月，廣東省成立依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組，時任中共中央政治局委員、省委書記謝非擔任組長。此后，歷任廣東省委書記都擔任依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組組長。這被輿論喻為依法治省的廣東模式。

中共十八大明確提出到2020年要實現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的目標，更進一步加強了廣東推進依法行政的信心。

從去年年初開始，剛到任不久的廣東省委書記胡春華在不同場合曾多次強調(diào)法治的重要性。他同時擔任廣東省依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長。

去年8月5日，在廣東省維穩(wěn)工作會議上，中央政治局委員、廣東省委書記胡春華強調(diào)，維護社會穩(wěn)定，根本的出路是建設(shè)法治社會。

為了將依法治省落到實處，2013年3月，廣東省政府出臺《廣東省法治政府建設(shè)指標體系（試行）》（省政府令第184號）和《廣東省依法行政考評辦法》（省政府令第185號）（以下簡稱《指標體系》和《考評辦法》）。兩項措施的出臺，為約束行政權(quán)力提供了具體操作方案。

盡管廣東省推行依法治省多年，但是在政府依法行政方面仍然存在很多問題，如依法行政意識不夠強、措施不得力、行政機關(guān)工作人員的法律素質(zhì)和依法辦事能力有待提高等等。

“為了解決這些問題，省政府出臺了這兩項規(guī)章，《指標體系》有利于及時發(fā)現(xiàn)法治政府建設(shè)中存在的主要問題，《考評辦法》有利于及時促進和解決法治政府建設(shè)中存在的問題?！蓖鯇W(xué)成說。

廣東省既出臺指標體系，又出臺考評辦法，這在全國來說也是首例?！皬V東法治模式”為即將召開的四中全會討論“依法治國”提供了參考。

量化法治指標

與經(jīng)濟指標評價體系不同，法治更多是價值層面的理念要求，很難量化。但廣東通過制定詳細的《指標體系》，對建設(shè)法治政府進行量化考核，使量化法治有章可循。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，《指標體系》共設(shè)8項一級指標，40項二級指標，108項三級指標，并對法治政府建設(shè)具體目標進行分解、細化和量化。

《指標體系》劃分了法治政府建設(shè)的基本要素。其中，8項一級指標包括制度建設(shè)、行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、社會矛盾防范和化解、行政監(jiān)督、依法行政能力建設(shè)、依法行政保障。

同時，對每項一級指標均提出基本要求，明確工作目標。比如，依法行政能力建設(shè)的基本要求是：領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法機制健全、制度落實，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力明顯增強等等。

《指標體系》除規(guī)定定性指標外，還規(guī)定了量化指標。其中，量化指標主要包括：社會總體滿意度（滿意率+基本滿意率）均達80%以上，涉及民生重大決策的聽證率、民調(diào)率均達100%等。

為了從源頭上防范決策失誤或者政策失當，提高行政決策的科學(xué)化水平，《指標體系》明確將“民意調(diào)查、聽取意見、專家論證、社會聽證、風險評估、合法性審查和集體討論決定”作為重大行政決策的必經(jīng)程序。

為此，《指標體系》還在制度設(shè)計上突出了三個方面：未經(jīng)決策風險評估或者評估不通過的，不予決策；要堅持重大行政決策合法性審查和集體討論決定制度；落實行政決策責任追究制度。

在出臺《指標體系》的同時，還配套出臺了《考評辦法》，將考評結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、一般三個等次。

同時，《考評辦法》還進行了細化，考評包括社會評議和行政系統(tǒng)內(nèi)部考核兩方面。行政系統(tǒng)內(nèi)部考核，是由省政府派出考評組對各地、各部門依法行政狀況進行實地考評?？荚u按百分制計分，其中，行政系統(tǒng)內(nèi)部考核分值不超過80%，社會評議分值不低于20%；社會評議則是由社會各界對各地、各部門的依法行政狀況進行評議，聽取社會各界的評價和意見建議。社會評議由廣東省政府委托國家統(tǒng)計局廣東調(diào)查總隊實施。

《考評辦法》將社會評議作為必經(jīng)程序?？荚u除了硬性規(guī)定應(yīng)當邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、新聞媒體等代表參加外，程序中加進了最重要的一條，就是要通過網(wǎng)上測評、問卷調(diào)查、征求意見等方式，對被考評對象的依法行政狀況進行社會評議。

此外，考評過程中還實行獎勵加分制度和扣分制度。比如，根據(jù)行政系統(tǒng)內(nèi)部考核指標的相關(guān)規(guī)定，如果被考評單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員在履行職責過程中有嚴重違法違紀行為的，將在該單位的考評總得分中扣減2分。

“在考評中，就發(fā)生了因為扣分發(fā)生‘掐架的現(xiàn)象?！蓖鯇W(xué)成舉例說，省直某單位因領(lǐng)導(dǎo)班子中一名領(lǐng)導(dǎo)有違法違紀行為被紀檢部門查處，考評組考評時按規(guī)定相應(yīng)扣了該單位的分，該單位向省依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出復(fù)核申請，提出這名領(lǐng)導(dǎo)被查處行為發(fā)生在調(diào)任該單位之前，不是在該單位擔任領(lǐng)導(dǎo)班子成員期間發(fā)生違法違紀行為，因此不應(yīng)扣該單位的分；而原單位認為人已經(jīng)調(diào)離，再扣分也不適合。

最后，針對此事，法制辦還專門向紀檢監(jiān)察部門征詢了意見。

王學(xué)成曾帶隊考察省直某單位，該省直單位整個領(lǐng)導(dǎo)班子成員以及所有處室負責人員參加了考評會。王學(xué)成在聽匯報交談過程中，考評組其他幾名成員隨機抽查了該單位的行政執(zhí)法案宗，發(fā)現(xiàn)有重大行政處罰事項未經(jīng)單位集體討論決定，因此相應(yīng)指標項不得分。

“我們沒有客氣，當場就指出這些問題，因為這是要扣分的，讓被考評單位心服口服?！蓖鯇W(xué)成回憶說。

在抽查市政府部門的行政執(zhí)法案卷時，也發(fā)現(xiàn)類似問題而扣了市政府的考評得分。后來被考評單位向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出復(fù)核申請，提出有關(guān)處罰決定呈批時，由于時間緊、其他領(lǐng)導(dǎo)又外出，無法開會集體討論，因此分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意作出處罰決定。

經(jīng)復(fù)核，考評組認為該被考評單位在被抽查的行政處罰案卷中確實沒有體現(xiàn)經(jīng)集體討論的相關(guān)材料，認為該單位申請復(fù)核的理由不成立，決定維持有關(guān)指標項目評分不變。

“我們認為這就是被考評單位在找理由。對于行政執(zhí)法案卷的考評，嚴格按照《行政處罰法》的規(guī)定，要求重大行政處罰必須經(jīng)單位集體研究決定，而且案卷中必須有相關(guān)過程材料?！蓖鯇W(xué)成說。

在考評過程中，考評組將扣分情況反饋給各單位后，有8個單位提出異議，其中包括3個地方政府和5個省直單位。最后，省依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室經(jīng)認真核查，基本都維持了考評組的考評結(jié)果。

“行政執(zhí)法”滿意度低

根據(jù)2013年度廣東省依法行政考評社會評議調(diào)查結(jié)果，民眾對依法行政工作的總體評價達到“比較滿意”，但不同群體的評價有明顯差異。

調(diào)查顯示，對于“您對本地政府依法行政工作的總體評價？”的問題回答，群眾的總體評價達到比較滿意的程度。表明公眾對政府的依法行政工作總體評價較好，政府在依法行政方面做的有效工作得到多數(shù)民眾的充分肯定。

但從不同群體來看，評價的差異則比較明顯。普通城鎮(zhèn)居民認為滿意的比例為86.8%，比黨代表、人大代表、政協(xié)委員的滿意度高出7.7個百分點。

從年齡看，滿意的比例隨著年齡的增長呈下降的趨勢，16-23歲年齡群體認為滿意的比例相對較高（86.5%），54-65歲年齡群體認為滿意的比例最低（82.3%）。

從文化程度看，滿意的比例隨著文化程度的提高呈現(xiàn)下降的趨勢，初中及以下學(xué)歷群體認為滿意的比例最高（85.9%），而研究生以上學(xué)歷群體認為滿意的比例最低（79.2%）。

從職業(yè)看，在校學(xué)生群體認為滿意的比例最高（89.6%）；離退休人員次之（88.1%）；企業(yè)單位人員群體認為滿意的比例最低（80.0%）。

據(jù)王學(xué)成介紹，根據(jù)行政系統(tǒng)內(nèi)部考核、社會評議以及加扣分項目的初步結(jié)果匯總，全省平均得分80多分。

其中，依法化解行政爭議、維護社會和諧穩(wěn)定的能力明顯提升。從考評情況看，2013年，廣東省各級行政機關(guān)全年共新收到行政復(fù)議申請17408件，同比增長24.92%，其中受理16449件，審結(jié)16286宗，審結(jié)率為99.08%。辦理一審行政應(yīng)訴案件8012件，同比增長35.34%。

《指標體系》規(guī)定的量化指標中要求，“涉及民生重大決策的聽證率、民調(diào)率均達100%”。而從此次考評結(jié)果來看，全省各地、各部門對該項指標基本上都沒有達標。

對此，王學(xué)成認為，達標情況和具體推進程度受相關(guān)因素制約：一是國家層面對重大行政決策的專門立法尚未出臺，決策民調(diào)率和聽證率缺乏法律法規(guī)層面的剛性約束，重大行政決策的程序以及民調(diào)、聽證的范圍還不夠明確，具體引導(dǎo)規(guī)則、操作規(guī)則也不夠。另外，全省對重大行政決策聽證方面的配套制度建設(shè)等仍在建立過程中。

“從考評情況看，目前我省各地、各部門落實重大行政決策聽證率、民調(diào)率方面的確有待進一步加強?！蓖鯇W(xué)成說。

通過考評結(jié)果來看，對于“對社會公眾申請公開政府信息的答復(fù)率和答復(fù)及時率均達100%”的規(guī)定，目前大部分單位都已經(jīng)做到，只有個別單位尚未達標。個別基層單位仍對政府信息公開申請甚至上級轉(zhuǎn)辦的政府信息公開申請未能及時辦理。

此外，行政執(zhí)法問題是調(diào)查中群眾反映最多的問題。社會評議結(jié)果也顯示：群眾對“行政執(zhí)法”方面的滿意度相對較低。

群眾反映，有些執(zhí)法隊伍依法行政意識不強，執(zhí)法能力水平較低，執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公現(xiàn)象依然存在；行政執(zhí)法機關(guān)缺乏必要的強制執(zhí)行權(quán)力和手段，對很多事情執(zhí)法困難，存在人情執(zhí)法、法不責眾現(xiàn)象；政府職能交叉，權(quán)責劃分不清，也造成了執(zhí)法難。

“群眾對行政執(zhí)法滿意度低的原因，就是在執(zhí)法過程中存在‘潛規(guī)則，行政執(zhí)法需要經(jīng)受一場去潛規(guī)則的洗禮，用明規(guī)則代替潛規(guī)則，而明規(guī)則毫無疑問就是‘法治，就是依法行政?！蓖鯇W(xué)成說。

納入政績考核

推動依法行政，尤其是讓行政長官做到有法必依、執(zhí)法必嚴，必須尋找到一個動力機制，再造新的干部考核體系不失為良方。

《考評辦法》中規(guī)定，依法行政工作應(yīng)當納入地方各級人民政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部落實科學(xué)發(fā)展觀和政府績效考評體系。

同時，《考評辦法》還規(guī)定，依法行政考評結(jié)果應(yīng)當作為被考評對象的負責人職務(wù)任免、職級升降、交流培訓(xùn)、獎勵懲處的重要依據(jù)。

據(jù)悉，目前廣東一些地方如深圳、佛山市，都已將依法行政考評結(jié)果納入政府績效考核體系中。

早在2010年，深圳市就已將法治政府建設(shè)考評正式納入全市政府績效考核體系，分值比重逐年增加，已由最初的6%增至目前的8%；而且考核對象涵蓋市政府各工作部門、各區(qū)政府，實現(xiàn)了考核全覆蓋。

目前，干部政績考核正在去GDP化。專家認為，不妨借鑒GDP考核經(jīng)驗，將法治因素引入干部考核體系，推動依法行政。

在中國政法大學(xué)副校長馬懷德看來，從“法治GDP”入手，解決法治建設(shè)動力不足的問題，將“法治GDP”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核之中，形成全新的考核體系，才能讓依法行政成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部自主、自覺的理性行為。