吳 達(dá)，閆凌洲，陳金梅，高 文

(1. 天津市科技統(tǒng)計(jì)與發(fā)展研究中心 天津 300051；2. 天津市科學(xué)學(xué)研究所 天津 300011)

20世紀(jì) 80年代以來西方掀起了“新公共管理”改革浪潮，績效評價(jià)在政府部門得以廣泛運(yùn)用，各國不同程度地建立了績效評價(jià)制度。目前，我國政府績效評價(jià)尚處于探索起步階段，績效評價(jià)對政府工作的“助推器”功能還有待進(jìn)一步挖掘。

1 國外情況

國外學(xué)者對政府績效管理的研究主要集中在績效管理的基本性質(zhì)、績效測量及其在政府管理中的應(yīng)用。在研究方法上主要運(yùn)用實(shí)證研究設(shè)計(jì)定量指標(biāo)，測量城市政府績效的高低和公共服務(wù)質(zhì)量的好壞。

1.1 美國

1993年，美國國會通過《政府績效和結(jié)果法——GPRA(Government Performance and Results Act)》，從而將政府績效評估制度化、法定化。GPRA要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃，明確各自的使命和長期工作目標(biāo)；制定年度績效計(jì)劃，明確為實(shí)現(xiàn)長期目標(biāo)采取的重大措施和績效測量標(biāo)準(zhǔn)；提出年度績效報(bào)告，評估各自的績效狀況并向國會和公眾公開。GPRA管理就是事先設(shè)定目標(biāo)、事中測量目標(biāo)和事后解釋目標(biāo)結(jié)果的全過程目標(biāo)管理。

1.2 英國

英國政府績效管理的特征是，依據(jù)確定的績效目標(biāo)，考核政府各部門在預(yù)算內(nèi)提供服務(wù)效果和執(zhí)行績效。為此，英國政府采取了實(shí)施綜合支出評價(jià)(Comprehensive Spending Review，CSR)，要求相關(guān)部門簽訂政府公共服務(wù)協(xié)議(Public Service Agreements，PSA)，并在預(yù)算期內(nèi)分年度考核目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況。近年來，英國政府又推出了新績效管理框架(The New Performance Management Framework，NPMF)，要求各政府部門向財(cái)政部門提出的款項(xiàng)申請都要開展績效評價(jià)，明確本部門的戰(zhàn)略目標(biāo)和績效指標(biāo)，以及使用公共資源要實(shí)現(xiàn)的績效結(jié)果，并且“作為國會和內(nèi)閣對各政府的行政責(zé)任落實(shí)的重要依據(jù)?！?/p>

1.3 澳大利亞

1998年，澳大利頒布并實(shí)施的《誠實(shí)預(yù)算法——CBHA(Charter of Budget Honesty Act)》和《澳大利亞公共服務(wù)評估戰(zhàn)略——APSES(Australia Public Service Evaluation Strategy)》，是20世紀(jì)80年代以來，澳大利亞政府為應(yīng)對財(cái)政赤字、政府運(yùn)行成本持續(xù)上升而進(jìn)行的一系列行政改革中所建立的一套新績效管理體系。在《誠實(shí)預(yù)算法》中，明確了澳大利亞聯(lián)邦政府公共財(cái)政管理和報(bào)告方面的規(guī)定，提出了增加透明度的要求，以保證政府財(cái)政運(yùn)行結(jié)果有合適的測量標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞政府績效管理方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于從原來報(bào)告計(jì)劃績效轉(zhuǎn)向公共部門的產(chǎn)出及其對政府成效的貢獻(xiàn)情況，跟蹤與目標(biāo)相對應(yīng)的成果和進(jìn)程。

1.4 加拿大

加拿大聯(lián)邦部門的年度績效評估與審計(jì)問責(zé)以《行動(dòng)規(guī)劃報(bào)告——PAA》和《部門業(yè)績報(bào)告——DPR》為基礎(chǔ)開展，而經(jīng)費(fèi)開支及績效審查則按照《聯(lián)邦問責(zé)法和行動(dòng)規(guī)劃》每五年開展一次，并通過獨(dú)立于管理體系之外的內(nèi)部評估系統(tǒng)進(jìn)行評估。必要時(shí)，各部門評估機(jī)構(gòu)或國家財(cái)政委員會可以安排外部專業(yè)人員對有關(guān)政策和計(jì)劃進(jìn)行獨(dú)立評估或合作評估。加拿大政府的績效評估和審計(jì)問責(zé)制已經(jīng)成為政府行政部門目標(biāo)管理的一部分，把目標(biāo)——過程——結(jié)果三位一體有機(jī)地融合在一起，成為其加強(qiáng)預(yù)算管理、提高資助績效和實(shí)現(xiàn)管理卓越的有效手段。

1.5 日本

日本對行政部門的績效管理采取的是對公共政策的綜合評價(jià)。日本政府績效評估體系中，有兩個(gè)比較重要的法案：《會計(jì)檢察院法》和《政府政策評估法(GPEA)》。2001年，日本政府實(shí)行行政機(jī)構(gòu)改革，將原總務(wù)廳行政監(jiān)察局改為總務(wù)省行政評估局。在原有行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來一項(xiàng)新的行政監(jiān)察制度，工作內(nèi)容增加了政策評價(jià)和獨(dú)立行政法人評價(jià)，強(qiáng)化了對行政機(jī)關(guān)制定和實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的監(jiān)督。2002年4月該法案開始實(shí)施，在政府部門引入了政策評估制度。日本相關(guān)科技工作正是在該法案要求下開展績效評估。2005年3月，為配合第三期科技基本計(jì)劃的實(shí)施，日本再次修訂了《關(guān)于國家研究開發(fā)的評估綱領(lǐng)指南》，并且由內(nèi)閣總理批準(zhǔn)實(shí)施。該“綱領(lǐng)指南”以發(fā)展的眼光闡明了評估的方向，把評估在一定程度上固化下來。

1.6 國外第三方評價(jià)結(jié)論

一是國外重視對政府科技部門的監(jiān)管。二是國外科技部門績效管理評價(jià)強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)。三是科技評價(jià)向全過程多方位評價(jià)拓展。四是目標(biāo)管理與競爭力評價(jià)成為戰(zhàn)略管理的重要基礎(chǔ)。五是評價(jià)重視以人為本和塑造有利于人才競爭發(fā)展的環(huán)境。六是在評價(jià)方法上多樣化。七是評價(jià)模式分為以項(xiàng)目為導(dǎo)向的美國競爭模式和以質(zhì)量為導(dǎo)向的歐洲大陸弱競爭模式。

2 國內(nèi)情況

我國對政府服務(wù)績效管理的研究仍處于探索起步階段。王魯捷、陳龍(2006)等以政府與市民的有效互動(dòng)為立足點(diǎn)，利用平衡計(jì)分卡來設(shè)計(jì)評價(jià)市級政府績效的指標(biāo)，并賦予相應(yīng)的權(quán)重，具有一定的參考意義。張光進(jìn)等(2007)通過問卷調(diào)查提出了公眾主要關(guān)切的七個(gè)因子。彭向剛(2008)從價(jià)值取向、評估目標(biāo)、評估內(nèi)容及評估方式等方面論述了服務(wù)型政府績效評估的發(fā)展出現(xiàn)了新趨勢。唐興霖，唐琪(2010)從評估主體、評估對象、評估目標(biāo)及評估過程等方面論述了我國政府績效評估的現(xiàn)狀及存在的問題。目前，國內(nèi)研究主要包括以下幾種模式：

2.1 蘭州模式

2004—2005年，蘭州大學(xué)對甘肅全省所轄14個(gè)市(州)政府和省政府39個(gè)職能部門的工作績效進(jìn)行了評價(jià)，并于 2005年向社會發(fā)布了《甘肅省非公有制企業(yè)評價(jià)政府績效結(jié)果報(bào)告》。這一舉措被稱為“蘭州實(shí)驗(yàn)”，開創(chuàng)了我國第三方評價(jià)政府績效的先河。2007年 11月，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院課題組對外發(fā)布《2007廣東省市、縣兩級政府整體績效評價(jià)指數(shù)研究紅皮書》，也是第三方開展績效評價(jià)的一次探索。這表明，政府績效評價(jià)開始由政府自己組織實(shí)施向由政府以外的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、調(diào)查咨詢公司等組織實(shí)施的方向拓展。

2.2 青島模式

青島市政府的績效評價(jià)開始于1998年，于2006年將公眾滿意度納入政府績效考核體系，2008年開始委托第三方對“窗口部門”的績效進(jìn)行獨(dú)立評價(jià)，同時(shí)聘請由專家學(xué)者和相關(guān)代表組成“特邀考官”全程參與評價(jià)過程。通過廣播、視頻和網(wǎng)絡(luò)等媒體開展與市民的互動(dòng)，接受公眾的考核與監(jiān)督。建立了多渠道、多層次和多形式的信息溝通機(jī)制及全程監(jiān)督機(jī)制且取得了較好的效果。人民網(wǎng)、中央省市等各大媒體進(jìn)行了報(bào)道，被評為“青島市 2009年十大新聞”之一。目前，已經(jīng)形成了一整套完善的對政府職能進(jìn)行評價(jià)的目標(biāo)績效管理體系，實(shí)現(xiàn)了由封閉到開放，由內(nèi)部評價(jià)為主到外部評價(jià)為主的轉(zhuǎn)變。

2.3 杭州模式

杭州市政府的績效考評經(jīng)歷了單一目標(biāo)考核、目標(biāo)考核與社會評價(jià)雙軌并行綜合考評模式三個(gè)階段。杭州市政府績效考核的雛形始于 1992年的目標(biāo)管理責(zé)任制，由市政府辦公廳的市“目標(biāo)辦”組織實(shí)施。當(dāng)時(shí)推出目標(biāo)管理責(zé)任制的主要目的是檢查政府部門實(shí)施市委、市政府部署的各項(xiàng)工作任務(wù)的情況，政府對公眾負(fù)責(zé)的意識并沒有樹立起來。2000年，杭州市開展“滿意不滿意單位評選”活動(dòng)，由隸屬市直機(jī)關(guān)黨工委的市“滿意辦”組織實(shí)施，重在轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)、改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境。2003年，杭州市實(shí)施效能建設(shè)督察制度，由隸屬于市紀(jì)委(市監(jiān)察局)的市“機(jī)關(guān)效能建設(shè)辦公室”負(fù)責(zé)。2005年，杭州市將目標(biāo)考核、“滿意不滿意單位”評選(后改名為“社會評價(jià)”)整合，增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)考評，對市直單位實(shí)行綜合考核評價(jià)。2006年，3個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)——市目標(biāo)辦、市滿意辦、市效能辦合并調(diào)整為綜合考評委員會辦公室，作為市考評委員會的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，掛靠中共杭州市直屬機(jī)關(guān)工作委員會，機(jī)構(gòu)級別為正局級，主要職責(zé)有 3項(xiàng)：一是負(fù)責(zé)市直單位綜合考評、效能建設(shè)等工作；二是協(xié)調(diào)、管理市直單位各類工作檢查、評比、考核事項(xiàng)；三是指導(dǎo)區(qū)、縣(市)綜合考評和效能建設(shè)工作。

杭州市的綜合考評體制設(shè)計(jì)中體現(xiàn)了上述兩個(gè)導(dǎo)向，綜合考評由目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評、社會評價(jià)、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)四部分組成，社會評價(jià)分值 50分，目標(biāo)考核分值 45分，領(lǐng)導(dǎo)考評分值 5分，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)考核為加分項(xiàng)目，占 2分，總分為“100＋2”。在“目標(biāo)考核”和“創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)考核”兩個(gè)部分考核政府部門的目標(biāo)完成和主動(dòng)創(chuàng)新情況，在社會評價(jià)部分反映公眾對政府部門績效的評價(jià)和工作意見，設(shè)置“領(lǐng)導(dǎo)考評”環(huán)節(jié)以提高被考評部門對綜合考評結(jié)果的重視。

綜合我國地方政府績效評價(jià)模式及其特點(diǎn)如表1所示。

3 思考與啟示

首先，我國地方政府政府績效評價(jià)的模式大致可以分為四類：一是“自上而下”模式，由上級政府或部門將年度目標(biāo)分解、落實(shí)到下級政府(部門)及工作崗位，對目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，如山西省運(yùn)城市、福建省，以及 2007年試行的深圳市；二是“自下而上”模式，又稱為珠海模式，即直接由群眾評價(jià)政府機(jī)關(guān)的作風(fēng)，如廈門市、珠海市、南京市等地開展的“萬人評政府”活動(dòng)；三是“委托第三方”模式，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)，如甘肅省政府委托蘭州大學(xué)對所轄市(州)政府和所屬部門進(jìn)行的績效評估，被媒體稱為“甘肅模式”；四是“獨(dú)立第三方”模式，如廣東省率先由獨(dú)立第三方對全省市、縣兩級政府整體績效進(jìn)行的評價(jià)，也被稱為“廣東試驗(yàn)”(宋廣文，2005)。

其次，按照模式不同評估側(cè)重點(diǎn)不同。從 20世紀(jì)90年代初開始，我國大概有1/3的省(區(qū)、市)不同程度地開展了政府績效的評價(jià)工作，概括各地的評估模式大致有以下幾種情況：一是與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合的政府績效評估，以北京、陜西、青島等地為典型；二是與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合的績效評估，以遼寧等地為典型；三是以加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)為目標(biāo)的績效評估，以福建、浙江等地為典型；四是以公眾評議為主要方式的績效評估，以南京、杭州、上海市楊浦區(qū)等地為典型。

第三，政府績效評估方式向社會化規(guī)范性發(fā)展。我國政府績效評價(jià)隨著政府服務(wù)職能目標(biāo)的確立，為改善和提升政府服務(wù)質(zhì)量與水平提供了新的制度基礎(chǔ)和目標(biāo)導(dǎo)向，從而使政府績效評估出現(xiàn)了新的趨勢：評估價(jià)值取向由政府本位走向社會本位，評估目標(biāo)由內(nèi)部控制走向外部問責(zé)，評估內(nèi)容由工作導(dǎo)向走向職能導(dǎo)向，評估方式由“自發(fā)式”、“運(yùn)動(dòng)式”走向“自覺性”、“規(guī)范性”。

總之，我國地方政府的績效評估從宏觀上對體制、職能、機(jī)構(gòu)以及人事制度等方面的研究較多，而對管理過程、運(yùn)行機(jī)制等方面的研究較少。尚未發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)、完整地對地方政府服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)的評價(jià)體系、評價(jià)模型、實(shí)施方案以及實(shí)證進(jìn)行研究的文獻(xiàn)。這些新的政府考核機(jī)制中蘊(yùn)涵了系列重要的轉(zhuǎn)變：由上級評估轉(zhuǎn)向公眾參與評估，由主觀評估到量化評估，由專項(xiàng)評估到綜合評估，由“運(yùn)動(dòng)式”評估到評估常規(guī)化，從人工操作到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等新科技的運(yùn)用等。但是，政府績效評估體制建設(shè)對于我國來說還是新事物，如何把新的行政理念運(yùn)用到實(shí)踐中，各級地方政府還處在逐步探索的過程中。

表1 我國地方政府績效評價(jià)模式及其特點(diǎn)總結(jié)Tab.1 Overview of models of local government performance evaluation and their characteristics

［1］ The Maxwell School of Citizenship and Public Affairs.政府績效評估之路[M]. 鄧淑蓮譯. 上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.

［2］ 大衛(wèi)·伯寧瀚. 英國地方政府中運(yùn)用績效評估尺度的觀察[J]. 行政人事管理，1994(1)：32-33.

［3］ 約翰·鮑恩. 如何評估中央政府的工作績效[J]. 中國行政管理，1994(3)：15-16.

［4］ 阿里·哈拉契米. 政府業(yè)績與質(zhì)量測評[M]. 張夢中，丁煌，譯. 廣州：中山大學(xué)出版社，2003.

［5］ 凱瑟琳·紐科默. 迎接業(yè)績導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2003.

［6］ 張悅. “民評官”蘭州試驗(yàn)[J]. 嘹望東方周刊，2005(9)：28.

［7］ 包國憲. 績效評價(jià)：推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變的科學(xué)工具——甘肅省政府績效評價(jià)活動(dòng)的實(shí)踐與理論思考[J]. 中國行政管理，2005(7)：86-91.

［8］ 鄭方輝，張文方. 中國地方政府整體績效評價(jià)：理論方法與“廣東試驗(yàn)”[M]. 北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008.