單 美，王 靜，王 訓(xùn)

(1.泰山學(xué)院 旅游學(xué)院，山東 泰安 271021;2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，山東 泰安 271000;3.中國土地勘測規(guī)劃院 ，北京 100035;4.山東省泰安市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站，山東 泰安 271000)

耕地是土地的精華，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類的生命線.據(jù)測算，人類生命活動(dòng)80%以上的熱量和75%以上的蛋白質(zhì)，88%的食物來自耕地［1］.耕地問題關(guān)系到我國的糧食安全、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、社會(huì)穩(wěn)定以及國家政權(quán)的興衰，戰(zhàn)略地位越來越重要.

人口多、耕地少是我國的基本國情，在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)難以改變.改革開放以來，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著人口數(shù)量的增加和國民生活水平的提高，我國耕地資源面臨巨大壓力和嚴(yán)峻形勢［2］.一方面，伴隨工業(yè)化、城市化進(jìn)程對(duì)耕地的占用和結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力，我國耕地?cái)?shù)量減少速度加快［3］;另一方面，在我國很多地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，大量優(yōu)質(zhì)耕地被非農(nóng)業(yè)用地所征用，建設(shè)用地占用的土地大多為優(yōu)質(zhì)耕地［4］，加上長期對(duì)土地的掠奪式經(jīng)營、大量施用化肥農(nóng)藥以及工業(yè)三廢污染等造成耕地質(zhì)量逐年下降［5］.隨著社會(huì)的發(fā)展，耕地問題關(guān)注度越來越高.

1 我國耕地資源的現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量狀況

中國人均耕地面積僅為1.38畝，約為世界平均水平的40%，東南沿海的一部分地區(qū)人均耕地已低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.053公頃(合0.795畝)的警戒線.國土資源部統(tǒng)計(jì)表明，1998年至2008年，中國耕地減少和補(bǔ)充增減相抵，凈減1.193億畝(圖1)，目前耕地面積約為18.26億畝，日益逼近18億畝耕地紅線，保護(hù)耕地的壓力不斷增大.

1.2 現(xiàn)有耕地質(zhì)量狀況

國土資源部于2009年12月公布《中國耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》結(jié)果，把全國耕地評(píng)定為15個(gè)等別，1等地質(zhì)量最好，15等最差，其中以7－13等耕地為主，面積均大于10000千公頃，占全國耕地評(píng)定總面積的 78.10%(圖 2)［6］.

將全國耕地按照1－4等、5－8等、9－12等、13－15等分別劃分為優(yōu)等地、高等地、中等地和低等地.其中，優(yōu)等地面積為3337.56千公頃，占全國耕地評(píng)定總面積的2.67%;高等地37509.49千公頃，占29.98%;中等地63360.62 千公頃，占50.64%;低等地20907.39 千公頃，占16.71%(圖3).

圖1 1998年－2008年全國耕地資源年際變化

圖2 中國耕地質(zhì)量等別面積

圖3 中國優(yōu)高中低等地面積比例構(gòu)成

我國耕地分布地域差異顯著，集中分布在東南部濕潤區(qū)和半濕潤季風(fēng)區(qū)，總體最優(yōu)的前三位是長江中下游區(qū)、華南區(qū)、江南區(qū)，平均質(zhì)量等別依次為6.37等、7.07等和8.18等.總體最差的后三位是黃土高原區(qū)、青藏高原區(qū)和內(nèi)蒙古高原及長城沿線區(qū)，平均質(zhì)量等別依次為11.84等、12.17等和13.39等.

1.3 后備耕地資源狀況

據(jù)調(diào)查測算，全國有宜農(nóng)土地后備資源4424萬公頃，其中宜耕土地后備資源約988萬公頃，可開發(fā)補(bǔ)充耕地586.67萬公頃，占補(bǔ)充耕地總潛力的44%.而當(dāng)前我國宜耕土地后備資源60%以上分布在西北部，受水源不足、水土流失、沙漠和鹽堿化等開發(fā)利用制約因素的影響，在這些地區(qū)開發(fā)出來的耕地多數(shù)是低等地，并且開發(fā)利用的難度比較大，還面臨開發(fā)不當(dāng)引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題的威脅.總體來講，我國后備耕地資源嚴(yán)重不足.

2 綠色耕地劃定的必要性

耕地質(zhì)量的變化已經(jīng)對(duì)我國的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅［7］.長期以來，耕地質(zhì)量保護(hù)一直是社會(huì)熱點(diǎn)問題.黨中央、國務(wù)院歷來高度重視耕地質(zhì)量保護(hù)工作，《土地管理法》中明確規(guī)定了國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，按照"占多少、墾多少"的原則，由占用耕地單位負(fù)責(zé)開墾與所占耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀?］.但在實(shí)際中，等級(jí)高的耕地流失速度過快，補(bǔ)充的耕地大多分布于水熱、區(qū)位、地形條件相對(duì)較差的區(qū)域，總體質(zhì)量和等級(jí)較占用的耕地偏低，以次充好的情況很嚴(yán)重，結(jié)果導(dǎo)致耕地總體質(zhì)量下降，影響到我國耕地的生產(chǎn)能力，威脅到國家的糧食安全.因此，僅保住18億畝耕地?cái)?shù)量的紅線是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須要保證和提高耕地質(zhì)量，確保耕地總體生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提升.在我國，關(guān)于耕地質(zhì)量下降的問題倍受關(guān)注.

耕地質(zhì)量的好壞，不僅影響農(nóng)作物產(chǎn)量，還直接影響農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì).改革開放以來，隨著大量農(nóng)藥化肥的使用，大大提高了農(nóng)田土壤肥力，使農(nóng)田產(chǎn)出量大幅度提高，所以盡管耕地面積銳減，我國仍用占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，創(chuàng)造了世界奇跡.然而，隨著人口增長和國民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量不斷增加以及我國加入WTO后全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快，加上人們生活水平和食品安全意識(shí)的普遍提升，農(nóng)產(chǎn)品無害化和優(yōu)質(zhì)營養(yǎng)化等因素，成為反映農(nóng)產(chǎn)品市場競爭能力和國際市場準(zhǔn)入的重要指標(biāo).而綠色耕地是農(nóng)產(chǎn)品無害化和優(yōu)質(zhì)營養(yǎng)化的基本保障.為了持續(xù)提高耕地生產(chǎn)能力，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，迫切需要進(jìn)行綠色耕地劃定.

目前國內(nèi)所關(guān)注的影響耕地質(zhì)量的因素多為自然因素特別是土壤肥力水平，而對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境因素關(guān)注太少.耕地是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，如何把影響其功能的各類評(píng)價(jià)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行綜合評(píng)定值得探討［9］.通過綠色耕地的劃定，將自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策和生態(tài)等影響因素有機(jī)結(jié)合評(píng)定耕地質(zhì)量，將為我國土地資源由數(shù)量管護(hù)向質(zhì)量管護(hù)和生態(tài)管護(hù)轉(zhuǎn)變提供參考.

3 綠色耕地劃定的可行性

當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)者已對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行了大量研究，由于不同資源管理部門的管理范圍不同，耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)的目的與重點(diǎn)也不一致，導(dǎo)致關(guān)注點(diǎn)不同，制定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一.我國目前出臺(tái)的有關(guān)耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)多為農(nóng)業(yè)部門和國土資源管理部門制定的.農(nóng)業(yè)部于2000年發(fā)布了《綠色食品產(chǎn)地環(huán)境技術(shù)條件》，規(guī)定了綠色食品產(chǎn)地的環(huán)境空氣質(zhì)量、農(nóng)田灌溉水質(zhì)、漁業(yè)水質(zhì)、畜禽養(yǎng)殖水質(zhì)和土壤環(huán)境質(zhì)量的各項(xiàng)指標(biāo)及濃度限值、監(jiān)測和評(píng)價(jià)方法;2003年制定的《全國耕地類型區(qū)耕地地力等級(jí)劃分》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)［10］，依據(jù)糧食單位面積產(chǎn)量水平、地力要素基礎(chǔ)條件等因素指標(biāo)，把全國耕地劃分為7個(gè)類型區(qū)，10個(gè)耕地地力等級(jí)分等指標(biāo).其中一等地糧食單產(chǎn)最高，十等地最低［11］;2008年制定了《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》，規(guī)定了耕地地力與耕地環(huán)境質(zhì)量調(diào)查與評(píng)價(jià)的方法、程序和內(nèi)容，其中耕地環(huán)境質(zhì)量界定在土壤重金屬污染、農(nóng)藥殘留與灌溉水質(zhì)量等方面［12］.國土資源部于2009年發(fā)布了《中國耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》，但是在進(jìn)行耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)因素選取時(shí)未考慮土壤污染這一影響耕地質(zhì)量的重要因素.另外，水利、林業(yè)、環(huán)保等相關(guān)部門也有相近的標(biāo)準(zhǔn).這些都為綠色耕地劃定提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù).

4 綠色耕地劃定

4.1 綠色耕地的概念

保護(hù)耕地不僅要解決一定區(qū)域內(nèi)人口的吃飯問題，更重要的是保證國家對(duì)商品糧的需求.綠色耕地重在旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、無污染.綠色耕地能起到保障國家糧食安全、保障一定時(shí)期內(nèi)人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)糧食的需求的重大作用，所以它必須是耕地中農(nóng)業(yè)設(shè)施配套最好、地力最肥沃、抗災(zāi)能力最強(qiáng)、污染最小，并且是主要糧食生產(chǎn)基地的這一部分.

對(duì)綠色耕地的保護(hù)應(yīng)重點(diǎn)突出措施的嚴(yán)格性和時(shí)效的長期性.綠色耕地是耕地中最優(yōu)質(zhì)的部分，從長遠(yuǎn)來看，數(shù)量上絕對(duì)不可以減少、不可以調(diào)整，面積上只能增加，質(zhì)量上只能提高.

基于以上原因，初步設(shè)定綠色耕地的概念為:綠色耕地包括現(xiàn)有綠色耕地和潛在綠色耕地，是指自然條件和區(qū)位優(yōu)越、農(nóng)業(yè)配套設(shè)施較為完善、土壤肥沃、地力上等、農(nóng)作物產(chǎn)量高、作物品質(zhì)高、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，代表一個(gè)區(qū)域內(nèi)自然生產(chǎn)力最高水平，對(duì)保障糧食安全有重要意義的耕地.綠色耕地具有數(shù)量少、產(chǎn)量高、作物品質(zhì)高、易占用、難補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn).

4.2 綠色耕地的劃定和保護(hù)

如果以上綠色耕地的概念成立，可以通過一定的評(píng)價(jià)方法，把綠色耕地從耕地中分離出來.因此，劃定并保護(hù)綠色耕地包括評(píng)定等級(jí)、劃分片塊、建立資料、健全制度等一系列環(huán)節(jié).

4.2.1 劃定耕地質(zhì)量等級(jí)

綜合評(píng)價(jià)一定區(qū)域內(nèi)耕地地力、生態(tài)環(huán)境、水利環(huán)境、投入產(chǎn)出效益等因素因子，結(jié)合我國已進(jìn)行的耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)和土壤污染調(diào)查資料，按照綠色耕地的概念，對(duì)區(qū)域內(nèi)耕地進(jìn)行等級(jí)劃分，其中土層深厚、質(zhì)地適中、地力上等;排灌設(shè)施完善、旱澇保收;田塊規(guī)整、集中連片、復(fù)種指數(shù)達(dá)到100%以上，產(chǎn)量水平較高;生態(tài)環(huán)境保持良好，沒有生態(tài)環(huán)境污染的耕地優(yōu)先劃定為綠色耕地.

4.2.2 劃定綠色耕地片塊

綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃，依據(jù)耕地等級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)行綠色耕地劃定.綠色耕地劃定的原則可以依照原有保護(hù)片塊為基本單位，也可以適當(dāng)拆并片塊，根據(jù)實(shí)際情況和不同等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)來突破行政村組界線.把適于種植糧食作物，經(jīng)營權(quán)相對(duì)集中的耕地、實(shí)施過高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)的耕地、進(jìn)行過農(nóng)業(yè)土地綜合開發(fā)的耕地以及農(nóng)業(yè)科研教學(xué)試驗(yàn)田等片塊，優(yōu)先劃定為綠色耕地.

4.2.3 對(duì)綠色耕地實(shí)施保護(hù)

對(duì)綠色耕地實(shí)行用途管制，首先倡導(dǎo)農(nóng)民在綠色耕地劃定區(qū)內(nèi)種植水稻、小麥、油菜等糧食作物.等到國家出臺(tái)相關(guān)配套政策以后，綠色耕地可參照基本農(nóng)田管理模式，實(shí)現(xiàn)真正意義上的用途管制.對(duì)已經(jīng)劃定的綠色耕地，落實(shí)到人實(shí)施保護(hù);進(jìn)一步實(shí)施縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護(hù)專班，村內(nèi)有協(xié)管員，小組有信息員，戶戶有責(zé)任義務(wù)明白卡，健全縣到戶的綠色耕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò).加大對(duì)綠色耕地的建設(shè)力度，在綠色耕地相對(duì)集中的地區(qū)，大力推進(jìn)高產(chǎn)田建設(shè)，力求進(jìn)一步完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地質(zhì)量，使綠色耕地達(dá)到可持續(xù)利用.

全面落實(shí)綠色耕地保護(hù)資金.在實(shí)際工作中，耕地保護(hù)資金大多用于耕地建設(shè)，而對(duì)耕地保護(hù)投入相對(duì)較少.綠色耕地劃定后，專門撥出綠色耕地保護(hù)經(jīng)費(fèi)，按每年每畝一定的標(biāo)準(zhǔn)支出，專項(xiàng)用于綠色耕地保護(hù)的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及動(dòng)態(tài)巡查、違法案件查處等工作.

5 劃定綠色耕地的建議

5.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局

綠色耕地是我國糧食安全的最基本保障，在劃定范圍和比例上，應(yīng)采取全國統(tǒng)籌或者是以省為單位統(tǒng)籌安排.突出集中連片，劃定重點(diǎn)放在糧食主產(chǎn)區(qū).

5.2 建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)保護(hù)綠色耕地的積極性

由于糧食生產(chǎn)比較效益低下，致使地方政府和農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的積極性不高.針對(duì)這一現(xiàn)狀，應(yīng)盡快出臺(tái)具體措施來落實(shí)綠色耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制.從地方財(cái)政收入中提取補(bǔ)償資金.在補(bǔ)償資金分配上，按綠色耕地面積、生產(chǎn)糧食多少等因素來分配.在補(bǔ)償資金的用途上，一方面要加大耕地保護(hù)、建設(shè)、設(shè)施管護(hù)的投人，確保劃定的綠色耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有所提高;另一方面地方政府要對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼，改變“種糧越多越窮，耕地保護(hù)越好越難發(fā)展”的被動(dòng)局面.

5.3 強(qiáng)化保護(hù)措施，確保綠色耕地永久不被破壞

針對(duì)綠色耕地保護(hù)，建議成立國土資源執(zhí)法的法制機(jī)構(gòu)，在縣級(jí)及以上部門設(shè)立國土資源公安派出所，做到對(duì)破壞耕地等違法違規(guī)行為的及時(shí)制止和有效打擊.

6 結(jié)論

劃定一定數(shù)量的綠色耕地并得到永久保護(hù)，可以保證國家具備比較穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)能力，從而保證食物供給的持續(xù)生產(chǎn)能力和糧食安全.但綠色耕地在國內(nèi)還沒有明確的概念和提法，對(duì)于綠色耕地的劃定也沒有具體的標(biāo)準(zhǔn).溫總理在政府工作報(bào)告十二五規(guī)劃(草案)中提出未來五年加大對(duì)耕地保護(hù)的力度，隨著十二五規(guī)劃的實(shí)施，劃定綠色耕地將成為耕地保護(hù)的新途徑.

鑒于資料有限，本文提出的綠色耕地劃分方法較為籠統(tǒng)，在后續(xù)研究工作中建立起綠色耕地劃定的指標(biāo)體系，為量化綠色耕地劃定問題奠定基礎(chǔ).

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