劉冠男+敖斯琴

對口支援中的橫向財政轉移支付制度，是在既定的財政體制下，支援地依據法定的程序和科學的方法，無償將財政資源轉移給受援地的一種財政均衡制度。我國實施多年的對口支援政策，是建立在橫向財政轉移支付制度基礎上的，其本質也是一種橫向財政轉移支付。然而，怎樣使橫向財政轉移支付這種應急性的財政行為，規(guī)范為長期的均衡機制，已成為一個緊迫命題。

一、“鄂興對口支援”中的財政轉移支付弊端

對口支援是一個系統(tǒng)工程，離不開“政府-市場-社會”三方在橫向財政轉移支付中的正確定位，必須充分發(fā)揮三者各自的優(yōu)勢和長處。在鄂爾多斯市對口援建興安盟項目中，目前已基本形成了“政府援建基礎設施，企業(yè)援建經濟項目”的合理分工，節(jié)約了政府的資源，同時又調動了社會資源，形成了多方共贏的良好局面。

然而，缺乏橫向財政轉移支付資金和物資的籌集機制，使得經費短缺已成為制約對口支援工作可持續(xù)發(fā)展和發(fā)揮其應有作用的關鍵性問題。單一的財政資金來源導致低效率，政府調控失靈就會出現(xiàn)資源浪費、使用效率低下等問題。同時，單一的財政資金來源具有高風險，一旦支援地發(fā)生經濟危機，就將面臨沉重的財政負擔。近兩年鄂爾多斯市自身受經濟危機影響，巨大的財政負擔呼吁著合理的橫向財政轉移支付制度的建立，亟待多元資金來源的介入。“兄弟式互助”必須從情感層面上升到理性層面，橫向財政轉移支付必須從單純的行政指令與事實行為、上升到法律規(guī)定與制度行為。

橫向財政轉移支付一般被認為是一種“無償”的財政資源均衡行為，然而，橫向對口支援的最終目的在于，以對口援助為契機促進府際交流，變“單向支援”為“雙向合作”。顯然，在目前應急性的橫向財政轉移支付行為下，無法實現(xiàn)對口支援的雙贏效果，行政指令也無法實現(xiàn)向市場行為的和平過渡。由此，建立起橫向財政轉移支付制度，明晰對口支援橫向財政轉移資源的運作方式，提高市場與社會的參與度，才能實現(xiàn)構建橫向對口支援長效機制的路徑目標。

二、橫向財政轉移支付的目標及其效果評估

綜合來看，可以從幾個角度認識橫向轉移支付的目標：王紹光（2002）提出了我國財政轉移支付主要服務于國家統(tǒng)一的政治邏輯。朱漢清（2002）通過考察財政的橫向公平，提出了橫向轉移支付的“效率”目標。陳秀山和張啟春（2003）認為“橫向平衡目標本身是規(guī)范的政府轉移支付制度設計所追求的根本目標?！睆亩岢鰧崿F(xiàn)其區(qū)域均衡效應的目標走向。安體富（2007）認為“橫向財政轉移支付制度應以實現(xiàn)基本公共服務均等化為靈魂”。劉鐵（2010）針對重大自然災害及突發(fā)事故，提出“將臨時性的橫向轉移支付措施上升到法律層面，變成一種長效機制?！蔽槲闹校?012）則提出了橫向轉移支付的倫理基礎，即共同富裕論、政治穩(wěn)定論、民族特殊論、生態(tài)補償論、基本權力均等論、災害及突發(fā)事變論。

而對于目標實現(xiàn)效果的評估，學者產生了意見分歧。一方面認為轉移支付制度無法實現(xiàn)構想目標。劉溶滄（2002）在總結了我國現(xiàn)行的轉移支付制度的模式后，認為現(xiàn)行的轉移支付制度對于實現(xiàn)橫向平衡沒有發(fā)揮應有的作用。張明喜（2006）通過對1995-2004年各?。ㄊ?、區(qū)）的經濟數(shù)據的實證檢驗，認為“財政轉移支付并沒有縮小地區(qū)間的收入差距”。同樣，喬寶云（2006）也基于實證研究，認為“現(xiàn)行轉移支付制度抑制了地方財政的努力程度” 。但在另一方面，也有學者認為轉移支付制度是有效的。李波和陳明（2009）基于湖北省2004-2006年縣級轉移支付數(shù)據，得出了“轉移支付調動了地方的積極性，能夠有效促進地方經濟的發(fā)展”的結論。范子英（2010）通過構建理論模型，認為“地區(qū)性的轉移支付由于間接促進了國內統(tǒng)一市場的建立，因此是有效的。”

三、對口支援中的橫向財政轉移支付制度建設

（一）科學界定對口支援中橫向財政轉移支付的作用邊界

橫向財政轉移支付作為財政政策的一種手段，屬于分配范疇。這就要求其分配應遵循公平原則，其功能定位應首先圍繞民生工程，尤其是涉及醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等社會生活方面應大力投入，以促進公共服務均等化。另一方面，應明確橫向財政轉移支付在整個財政轉移支付體系中的從屬地位，在職能界定上回歸理性，在財政職能范圍內充分發(fā)揮其作用，避免出現(xiàn)越位現(xiàn)象或缺位現(xiàn)象。

（二）擴大橫向財政轉移支付規(guī)模，明確支援方和受援方的職責

2014年是“鄂興對口支援”實施第4年，支援項目進入精細化階段，亟需自治區(qū)政府加大轉移支付力度，加快資源配置速度。要提高對口支援中橫向財政轉移支付的資源配置效力，支援方不僅需要加大支付力度，更應了解受援方需求，切實滿足當?shù)匦枰?，不能應付國家給予的使命，搞形象工程。同時，支援方也要不斷地壯大自己，通過企業(yè)援助、社會資金投資等方式，變“無償”轉移支付為“雙贏”對口援助。

（三）構建橫向財政轉移支付的組織結構框架，實現(xiàn)橫向財政轉移支付資金來源體制化

內蒙古自治區(qū)為推進對口支援工作，成立了“鄂爾多斯市對口支援興安盟工作辦公室”（簡稱“援興辦”），走出了探索對口支援長效機制建設的第一步。同樣，為了確保轉移支付的規(guī)范化和法制化，也需要建立專門管理橫向轉移支付資金的組織機構，如德國和澳大利亞的“聯(lián)邦撥款委員會”。結合我國的國情，可以建立一個專門的委員會，負責橫向轉移支付的執(zhí)行和監(jiān)督；或者在財政系統(tǒng)中單列一個管理機構，專項負責橫向轉移支付事宜。

省域內對口支援過程中政府援建與企業(yè)援建并行的思路，體現(xiàn)了我國橫向財政轉移支付的一大特色，即政府間轉移支付資金“雙向流動”并存，事實上反映出轉移支付形式過于繁雜，不夠規(guī)范?？梢钥紤]優(yōu)化轉移支付形式，減少對財力較充裕地區(qū)的稅收增量返還，增加對財力較薄弱地區(qū)的稅收增量返還，在某種程度上達到調節(jié)地區(qū)間財力分布的目的。

橫向財政轉移支付制度的建立是一個長期的過程，應給予制度建設一個過渡時期，逐步向制度化靠攏。而如何吸引多元主體，并將多元資金來源納入體制內部，以實現(xiàn)資金規(guī)范運轉，無疑是制度化進程中的重要一步。

基金項目：本文系2013年國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“省（區(qū)）內對口支援研究：構建鄂爾多斯市對口援助興安盟長效機制的路徑選擇”（項目編號：201310126020）的階段性成果，作者劉冠男系這一項目負責人。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：張莉莉endprint