田家官

(浙江財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，浙江 杭州，310018)

一、問題的提出

我國的養(yǎng)老保險事業(yè)在不斷發(fā)展，但是也受不少問題的困擾，逃費就是其中的一個突出問題。什么是養(yǎng)老保險逃費?它是指符合政府法律規(guī)定參加養(yǎng)老保險條件的行政企事業(yè)單位、勞動者沒有正當(dāng)理由而不繳納、少繳納和長期拖欠養(yǎng)老保險費的行為。根據(jù)這個定義，考察我國養(yǎng)老保險逃費情況:

城鎮(zhèn)未參加養(yǎng)老保險就業(yè)人員的比例還比較高。2005年12月3日頒布的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中規(guī)定:城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。1990年以來，雖然我國不繳納養(yǎng)老保險費的人數(shù)占就業(yè)人員的比率有了大幅度下降，但是，到2009年底不繳納養(yǎng)老保險費的人數(shù)仍然高達9550.8萬人，占除行政、事業(yè)單位人員之外的城鎮(zhèn)就業(yè)人員的34.45%。2009年后因缺乏行政、事業(yè)單位人員數(shù)據(jù)無法計算未參加養(yǎng)老保險就業(yè)人員的比例。2013年1月舉行的首屆中國企業(yè)社保高峰論壇發(fā)布的《2012中國企業(yè)社保白皮書》顯示，目前1/3的單位仍然存在未及時參保繳費甚至漏繳的問題。[1]

表1 近年來全國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保率

(續(xù)表1)

圖1 中國城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險情況圖

養(yǎng)老保險少繳費的問題比較嚴重。《2012中國企業(yè)社保白皮書》顯示，我國目前只有31%的單位做到了合規(guī)繳納，即按國家養(yǎng)老保險法規(guī)繳納養(yǎng)老保險費。民營企業(yè)和50人以下小規(guī)模企業(yè)不合規(guī)繳納尤為嚴重，合規(guī)繳納占比不到20%。有近1/3的企業(yè)按最低基數(shù)，即按本地區(qū)上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資60%繳納養(yǎng)老保險費。[2]當(dāng)然有些企業(yè)職工的工資就是按最低工資發(fā)放的，按最低基數(shù)繳納養(yǎng)老保險費無可非議。問題在于，我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)職工的工資遠高于最低工資，但其養(yǎng)老保險繳費仍按最低基數(shù)繳納，而且有些地方政府允許企業(yè)將實際繳費工資基數(shù)打“折扣”后繳納社會保險費。比如有的地方規(guī)定按實際繳費工資基數(shù)的70%繳費。

長期拖欠養(yǎng)老保險費的問題突出。拖欠養(yǎng)老保險費是指已經(jīng)參加養(yǎng)老保險的企事業(yè)單位和勞動者沒有按時繳納養(yǎng)老保險費的現(xiàn)象。從字面上說，與不繳和少繳養(yǎng)老保險費兩種形式比較，拖欠既不是不繳納養(yǎng)老保險費，也不是少繳養(yǎng)老保險費，而是暫時沒有繳納，不應(yīng)當(dāng)是逃費。但是，在現(xiàn)實中，拖欠養(yǎng)老保險費可以分為兩種情況:一種情況是因企業(yè)暫時遇到困難無力繳費而造成的欠費，比如在發(fā)展過程中，任何企業(yè)都不可能一帆風(fēng)順，決策方面的失誤，遇到經(jīng)濟衰退，都有可能使企業(yè)暫時遇到困難，從而無力繳納社會保險費。一旦經(jīng)濟情況好轉(zhuǎn)，就會主動繳費;另一種情況是一些企業(yè)有意拖欠養(yǎng)老保險費，有錢也不繳納，這種行為和不繳納養(yǎng)老保險費已經(jīng)沒有什么區(qū)別，所以我們可以這種拖欠養(yǎng)老保險費的行為視為逃費。2011年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保職工2.1565億，繳費人數(shù)為1.85億，繳費人數(shù)占當(dāng)年參保職工人數(shù)的85.58%，參保而未繳費的職工占14.42%。其中，企業(yè)部門繳費人數(shù)占參保職工人數(shù)比例不斷下滑，2006年比例為89.98%，2011 年下降至 85.22%，下降了 4.76 個百分點。[3]

企業(yè)和勞動者個人繳費是籌集養(yǎng)老保險基金的主要渠道，是養(yǎng)老金的發(fā)放主要資金來源，所以，如果一個國家或地區(qū)存在比較嚴重的養(yǎng)老保險逃費，其養(yǎng)老保險制度的正常運行必然受到影響。根據(jù)世界養(yǎng)老保險制度的實踐情況看，逃費是一個普遍存在的問題，在我國表現(xiàn)更加明顯。因此，研究這個問題對于豐富和完善社會保險理論，克服養(yǎng)老保險逃費問題、規(guī)范養(yǎng)老保險繳費和降低養(yǎng)老保險財務(wù)風(fēng)險等方面，都具有重要意義。

二、文獻回顧

社會保險逃費現(xiàn)象不是我國特有的現(xiàn)象，而是一個世界性的問題。國外這方面的研究內(nèi)容主要有:(1)對一些國家的養(yǎng)老保險逃費狀況進行調(diào)查分析。根據(jù)美國國家稅收部門的估計，認為1987年美國未付個人和公司所得稅的占到總稅收的20% 。[4]Mesa－Lago估計在一部分拉丁美洲國家，約有50% ～60%的社會保障費欠交，如巴西的逃費估計可達到60%;[5](2)不同養(yǎng)老保險制度對逃費的影響。一些專家認為，待遇確定制容易產(chǎn)生逃費問題，而繳費確定制由于繳費和待遇水平直接相關(guān)，不容易產(chǎn)生逃費問題，因此為避免逃費問題可以用繳費確定制代替待遇確定制。[6]南美一些國家的經(jīng)驗表明由繳費確定制代替待遇確定制也不能解決養(yǎng)老保險逃費的問題，智利、哥倫比亞和烏拉圭實現(xiàn)了由待遇確定制向繳費確定制的轉(zhuǎn)變，但逃費問題并未得到有效解決。在這些國家，大約僅有一半的勞動者參加到強制繳費制度中;[7](3)逃費的原因。國外有的學(xué)者分別研究了雇主、雇員逃費的原因，還有的學(xué)者研究政府執(zhí)行機構(gòu)對逃費的態(tài)度。雇主之所以要逃費，一個重要原因是節(jié)省成本。資金緊張的雇主可能不愿意把養(yǎng)老保險繳費放在首位，資金運轉(zhuǎn)助詞正常的雇主可能用逃費的辦法降低勞動力成本。另外，欺騙、管理部門腐敗、企業(yè)規(guī)模等因素，都會影響企業(yè)行為。有的專家認為雇主和雇員的逃費動機存在互動關(guān)系:在許多社會保障制度下，雇主承擔(dān)法定繳費義務(wù)，雇員逃費的可能性很小，它取決于雇主和雇員的合謀程度。關(guān)于雇員逃費的原因，Burkhauser和Turner研究了雇員的繳費和未來待遇水平之間的關(guān)系，結(jié)果表明:雇員繳費和待遇水平之間的關(guān)系只是逃費原因的一個方面，它同時還取決于制度的結(jié)構(gòu)。[8]科林·吉列恩等等認為雇員逃費的原因有很多，諸如個人短視、高收入費率與其他社會制度的比較、貧困和臨時財務(wù)困難、對待遇回報的較低期望、低回報率和基金投資的選擇比較及通貨膨脹等因素。政府執(zhí)行機構(gòu)可能對逃費采取容忍的態(tài)度，或者是無力控制這種困境，之所以會出現(xiàn)此情況，一方面社會保障管理部門不愿意認真對待逃費問題;另一方面管理部門也不愿意進行懲罰。[9]

國內(nèi)研究養(yǎng)老社會保險逃費問題的時間比較短，研究成果也不多。翟敏、楊春偉、翟興列舉我國存在的五種養(yǎng)老保險的逃費現(xiàn)象，認為這種現(xiàn)象在我國十分普遍，表現(xiàn)形式很多，而且主要集中在雇主身上。這些表現(xiàn)形式不同的逃費現(xiàn)象給我國的養(yǎng)老保險制度帶來了巨大的傷害，影響了收入的分配與再分配。同時提出解決逃費的對策措施。[10]章萍[11]和張立光、邱長溶[12][12]也是通過逃費方式與逃費原因的分析，提出了通過改善養(yǎng)老社會保險制度設(shè)計模式，轉(zhuǎn)變雇主、職工和政府態(tài)度，改進養(yǎng)老社會保險的管理方式，提高管理效率，以及促進經(jīng)濟增長等減少逃費的對策。

國外的有關(guān)社會保險逃費問題研究成果一般是以作者所在的國家為對象，探討其社會保險逃費的原因和解決問題的辦法。由于各國的國情和社會保險都有各自的特點，所以其社會保險逃費的背景和形式也不盡相同。國內(nèi)有關(guān)社會保險逃費的研究起步晚，理論依據(jù)欠缺，實際調(diào)查不足，研究不夠系統(tǒng)深入。

我國的養(yǎng)老保險制度比西方國家遲，但是養(yǎng)老保險逃費現(xiàn)象比西方國家更嚴重。養(yǎng)老保險逃費的直接后果是加劇養(yǎng)老保險基金供需矛盾，增加這一制度實施的困難。本文的研究與上述文獻存在三方面不同:在研究內(nèi)容上，本文重點從經(jīng)濟發(fā)展、社會保障主體行為、養(yǎng)老保險制度三個方面深入分析逃費的原因，并提出相應(yīng)的對策;而不是像傳統(tǒng)分析那樣面面俱到就事論事;在研究手段方面，以生命周期理論、企業(yè)生產(chǎn)理論和公共選擇理論等為依據(jù)展開分析;在分析方法上，采用線性回歸方法、數(shù)理分析方法等，分析研究養(yǎng)老保險逃費產(chǎn)生的根源，探索克服這種現(xiàn)象的辦法。一方面可以對逃費現(xiàn)象作出科學(xué)解釋;另一方面又為管理部門解決逃費問題提供具體思路對策。

三、養(yǎng)老保險逃費的具體表現(xiàn)形式

根據(jù)我們的調(diào)查，我國養(yǎng)老保險逃費的表現(xiàn)形式多種多樣。一些企事業(yè)單位和勞動者為了減少社會保險繳費，采取形形色色的逃費方式:

(一)養(yǎng)老保險未繳費的表現(xiàn)

1.不愿為職工繳納養(yǎng)老保險費。在我國不少地方這個問題還比較突出，主要表現(xiàn):一是企業(yè)完全不承擔(dān)為職工繳納社會保險費的法定責(zé)任。2010年7月我們在華北一些地方調(diào)查，發(fā)現(xiàn)許多地方的不少小企業(yè)都沒有參保;二是企業(yè)少報繳費人數(shù)，只為部分職工繳費。我們在沿海發(fā)達地區(qū)調(diào)查時了解到，在一部分企業(yè)存在只為部分職工繳費的現(xiàn)象，有大中型企業(yè)，也有小型企業(yè)。

2.改變用工結(jié)構(gòu)逃避繳費。按照勞動法律的規(guī)定，用人單位和勞動者存在勞動關(guān)系，簽訂勞動合同，用人單位就有義務(wù)為勞動者繳納社會保險。但是，通常企業(yè)給職工交納養(yǎng)老保險和工傷保險是半年辦理一次。所以，招聘使用短期工可以逃避社會保險繳費，于是，一些企業(yè)為逃避社會保險繳費，頻繁使用短期合同工，或者增加臨時工、減少合同工，以減少應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險人員的數(shù)量。

3.將員工作為“自由職業(yè)者”對待。我國社會保險法律規(guī)定，自由職業(yè)者的社會保險費是由個人繳納。有些公司盡量不與職工簽訂勞動合同，把員工變?yōu)樽杂陕殬I(yè)者，只給一定補貼代替繳納社會保險費，可以使單位逃避繳納社會保險的法定義務(wù)。

4.讓員工提供虛假“協(xié)?！弊C明。下崗、內(nèi)退、待崗人員被新的用人單位聘用，在原勞動關(guān)系未解除的情況下，新單位不應(yīng)為其繳納社會保險。一些企業(yè)為了逃避養(yǎng)老保險繳費的法定義務(wù)，利用勞動者急于就業(yè)的心理，要求他們提供假“協(xié)?！弊C明，證明自己是某單位的下崗職工，仍與單位保留著社會保險關(guān)系，有了“協(xié)?！弊C明，企業(yè)就可以堂而皇之地逃避社會保險繳費。

5.減少職工，規(guī)避參保義務(wù)。養(yǎng)老保險制度規(guī)定，如果公司雇用的人員少于一定數(shù)量，可以不加入養(yǎng)老社會保險計劃，于是，為了不承擔(dān)或少承擔(dān)養(yǎng)老保險義務(wù)，一部分小公司的所有者便盡量少招聘員工，然后通過延長職工工作時間彌補勞動力的不足。

6.扣除職工的社會保險費而不上交或不足額按時上交。

(二)養(yǎng)老保險少繳費的表現(xiàn)

1.少報繳費工資基數(shù)。社會保險費以企業(yè)在職職工的工資總額為基準(zhǔn)提取。許多企業(yè)在辦理參保手續(xù)的過程中通過各種方式減少申報工資總額:有的企業(yè)直接低報職工工資總額或只以部分工資計算繳費工資;有的企業(yè)將職工的各種津貼、經(jīng)常性獎金和其他工資部分排除在外，只以職工的基本工資計提;有的企業(yè)不以職工工資總額為基數(shù)繳納保險費，直接以最低繳費工資繳納;有的企業(yè)故意混淆“應(yīng)付工資”與“實領(lǐng)工資”，把個人所得稅、住房公積金等部分扣除后的實領(lǐng)工資作為繳費基數(shù);有的企業(yè)在計發(fā)工資、獎金、福利時按“股息”等政策規(guī)定不算入工資的名義支出，達到隱瞞工資基數(shù)的目的;由于銷售提成不計入繳費工資，有些企業(yè)把職工收入分為工資和銷售提成等。

2.利用勞務(wù)派遣的形式逃費。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，勞務(wù)公司為勞務(wù)工繳納社會保險費方面存在很多問題:不少勞務(wù)公司未按照實際支付給勞務(wù)工的工資薪金為繳納社會保險費的計征基數(shù)，而是按最低工資標(biāo)準(zhǔn)為計征社會保險費的基數(shù)。不少勞務(wù)公司以外地的勞務(wù)工不愿繳納社會保險費為借口，只上繳由單位繳納統(tǒng)籌的20%基本養(yǎng)老保險那部分的社會保險費，不繳納個人部分。4050人員及流動性大的、試用期內(nèi)的職工只繳納工傷保險費，其他保險費不繳。有的勞務(wù)公司采取異地投保的方式，他們向甲地的職工和單位收繳養(yǎng)老保險費，但不在當(dāng)?shù)厣鐣ｋU部門繳納養(yǎng)老保險費，而是到保險繳費標(biāo)準(zhǔn)低乙地參保。

3.利用政策漏洞減少繳費。企業(yè)資助職工以靈活就業(yè)人員的身份參保。按照有關(guān)規(guī)定，職工和靈活就業(yè)人員的參保的條件是不同的。職工參保由單位和職工共同繳納，其中單位交20%，個人交8%。靈活人員參保，只需要繳納規(guī)定繳費基數(shù)的20%。二者享受的待遇相差無幾。于是，一些企業(yè)就讓職工以靈活人員的名義參保，企業(yè)給職工繳費工資的12%，職工個人出8%，由職工自己去參保。由于職工利益沒有什么損失，愿意這樣做，企業(yè)則可以節(jié)省相對于繳費工資8%的費用。

(三)養(yǎng)老保險欠費的表現(xiàn)

1.企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險費。有的企業(yè)以效益不好等為由，把企業(yè)已計提的養(yǎng)老保險費截留下來挪作他用，有些企業(yè)甚至還截留為職工代扣代繳的保險費用。

2.職工個人拖欠養(yǎng)老保險費。部分原國有職工多年不繳費，對自己的保險不管不問，認為反正自己是國有企業(yè)職工，到時候政府不會坐視不管。一部分農(nóng)民工參保后主動要求把保險費發(fā)給本人，企業(yè)滿足這些農(nóng)民工的要求，不再繳費。一部分原國有和集體企業(yè)下崗和失業(yè)職工大部分已自謀職業(yè)，但極不穩(wěn)定，雖有一定經(jīng)濟收入，但由于繳納保險費個人負擔(dān)較重，便出現(xiàn)了新的拖欠。

3.企業(yè)和職工共同欠費。一部分參保企業(yè)和職工雙方長期都沒有繳費。比如一些地方的大集體企業(yè)，由于經(jīng)營困難無力為職工繳納養(yǎng)老保險費用，其職工多數(shù)也沒有能力繳費。

四、養(yǎng)老保險逃費的影響

(一)養(yǎng)老保險逃費不利于實現(xiàn)老有所養(yǎng)的社會保障目標(biāo)

社會養(yǎng)老保險是社會保障系統(tǒng)中的一項重要內(nèi)容。養(yǎng)老保險的目的，是通過社會保險的形式，為老年人提供穩(wěn)定可靠的生活來源。但如果存在嚴重的逃費現(xiàn)象，這個目標(biāo)就難以順利實現(xiàn):一方面，假定某個國家或地區(qū)有一部分符合參加養(yǎng)老保險的勞動者不參保，這些勞動者年老后就不能享受養(yǎng)老保險待遇，這個國家或地區(qū)的養(yǎng)老保險覆蓋率就低，難以做到應(yīng)保盡保;另一方面，如果存在大量參保單位和參保人員瞞報漏報工資總額，拒繳、拖欠社會保險費，養(yǎng)老保險基金的供求關(guān)系惡化，將破壞整個養(yǎng)老保障度的可信度和可行性。可見，廣泛的逃費會損害養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)，使養(yǎng)老保險的目標(biāo)無法實現(xiàn)。

(二)養(yǎng)老保險逃費導(dǎo)致勞動者養(yǎng)老保險繳費和待遇的不平等

逃費的發(fā)生在繳費者和逃避者之間形成了實際繳費率的不公平，從而影響收入分配和再分配。在正規(guī)部門就業(yè)和非正規(guī)部門就業(yè)并存的情況下，這種情況特別明顯。和正規(guī)就業(yè)相比，非正規(guī)部門就業(yè)勞動者與用人者或部門沒有建立有穩(wěn)定的勞動關(guān)系，也缺乏較穩(wěn)定的工資福利和社會保障。同時由于非正規(guī)部門沒有正規(guī)的工資報告制度，容易導(dǎo)致實際收入與工資的替代率被降低，并影響待遇結(jié)構(gòu)。隱瞞實際收入，降低繳費基數(shù)，其影響有三個方面:一是對按規(guī)定繳費的企業(yè)和職工不公平。一部分企業(yè)和職工少繳費，在采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的條件下，意味著按規(guī)定繳費的企業(yè)和職工多做了貢獻，少繳費的企業(yè)和職工沒有完成應(yīng)盡的責(zé)任;二是企業(yè)少繳費影響其職工的未來的養(yǎng)老金水平。計發(fā)辦法改革后，社會統(tǒng)籌部分在體現(xiàn)參保者之間的互濟的同時，也體現(xiàn)了養(yǎng)老金的激勵因素和勞動貢獻差別。在這種情況下，和計發(fā)辦法改革前相比，企業(yè)和個人繳費少，參保者個人的損失更大;三是逃費可能導(dǎo)致沒有享受養(yǎng)老保險的勞動者為填補養(yǎng)老保險基金缺口做貢獻。

(三)養(yǎng)老保險逃費影響?zhàn)B老保險的互助互濟功能的發(fā)揮

養(yǎng)老保險制度的一項重要功能是實現(xiàn)社會成員之間的互助互濟，縮小社會成員的收入差距。在繳費確定制的條件下，養(yǎng)老保險逃費不影響?zhàn)B老保險的互濟性。在給付確定制的條件下，逃費行為會削弱養(yǎng)老保險的互助互濟功能:一方面，養(yǎng)老保險是遵循“大數(shù)法則”建立起來的，只有參加人數(shù)達到一定數(shù)量，才能通過互助互濟實現(xiàn)分散風(fēng)險的作用。如果存在逃費現(xiàn)象，應(yīng)參加養(yǎng)老保險的勞動者不參加，特別是高收入者的逃費，必然削弱養(yǎng)老保險的這種互助互濟功能;另一方面，養(yǎng)老保險的互濟表現(xiàn)為同代人的互濟和代與代之間的互濟，通過這些不同形式的互濟縮小退休者之間、退休者與勞動者之間的收入差距。同代人的互濟是通過高收入者向低收入者的費用轉(zhuǎn)移實現(xiàn)的，代與代之間的互濟是通過在職勞動者的繳費來完成。如果存在逃費，既影響同代人的互濟，也影響代與代之間的互助互濟。

(四)養(yǎng)老保險逃費影響?zhàn)B老保險基金的收支平衡

保持養(yǎng)老保險基金收支的平衡是實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展的基本條件。在繳費確定制的條件下，養(yǎng)老保險逃費不影響?zhàn)B老保險基金整體收支平衡狀況。在給付確定制條件下，如果繳費和給付之間缺乏緊密的聯(lián)系，養(yǎng)老保險逃費會影響?zhàn)B老保險基金整體收支平衡狀況，最終引起繳費率的提高。在逃費現(xiàn)象大量存在的情況下，一些應(yīng)參保者不繳費，一些參保者千方百計少繳費，養(yǎng)老保險基金必然出現(xiàn)收不低支的現(xiàn)象，而且養(yǎng)老保險逃費現(xiàn)象越嚴重，養(yǎng)老保險基金的收支缺口就越大。管理部門為保證養(yǎng)老保險基金收支平衡，不得不相應(yīng)提高法定繳費率或繳費基數(shù)。于是可能形成一個“惡性循環(huán)”:逃費導(dǎo)致養(yǎng)老基金供不應(yīng)求，養(yǎng)老基金供不應(yīng)求導(dǎo)致繳費率或繳費基數(shù)的提高，繳費率或繳費基數(shù)的提高引起更多的逃費。

(五)養(yǎng)老險逃費會刺激“地下經(jīng)濟”蔓延

地下經(jīng)濟一般是指國民經(jīng)濟中未向政府申報登記，經(jīng)濟活動脫離政府法律法規(guī)約束，不向政府納稅，其產(chǎn)值和收入未納入國民生產(chǎn)總值的所有經(jīng)濟活動。地下經(jīng)濟可以使從事這類活動人或經(jīng)濟活動主體逃避包括社會保險繳費的各種稅費。因此，一些人或經(jīng)濟活動主體為了逃避養(yǎng)老保險繳費和納稅，可能從事“地下經(jīng)濟”活動，或者把其經(jīng)濟活動由“地上”轉(zhuǎn)入“地下”。

五、養(yǎng)老保險逃費的原因

以是否有能力繳費來劃分養(yǎng)老保險逃費的類型，可以分為無奈逃費和故意逃費兩種形式。前者是因收入水平低下無力參加保險的逃費行為;后者是有能力參加保險，但因其他原因而逃費的行為。

(一)經(jīng)濟發(fā)展對養(yǎng)老保險逃費的影響

工業(yè)化和現(xiàn)代化對養(yǎng)老保險具有決定性的影響?，F(xiàn)代歷史發(fā)展表明，工業(yè)化和現(xiàn)代化程度與養(yǎng)老金的覆蓋面呈現(xiàn)同方向變動的關(guān)系:一個國家的工業(yè)化和現(xiàn)代化程度低，其養(yǎng)老金的覆蓋面就小，逃費尤其是無奈逃費的人就多。其主要原因在于，工業(yè)化和現(xiàn)代化水平低，一方面，存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟，大量人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，勞動生產(chǎn)率低下，收入低而且以實物為主，無力繳納養(yǎng)老保險費用;另一方面，各行業(yè)、各部門發(fā)展差距較大，勞動者收入懸殊。比如，在工業(yè)化初期，多數(shù)國家都存在相當(dāng)數(shù)量的手工業(yè)者，他們或者獨立生產(chǎn)經(jīng)營或者在小作坊工作，生產(chǎn)經(jīng)營不穩(wěn)定，收入不高，參加投保資助型養(yǎng)老保險制度有困難。同時，政府也無力提供更多的資金資助養(yǎng)老保險。相反，一個國家的工業(yè)化和現(xiàn)代化程度高，其養(yǎng)老金的覆蓋面就大。主要原因是，隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化水平的提高，農(nóng)村人口大量進入幅度減少，城市化進程加快，工薪勞動者成為社會勞動主體，勞動生產(chǎn)率普遍提高，勞動者的收入增長較快，從而使更多的勞動者有條件參加養(yǎng)老保險制度。政府也有條件資助養(yǎng)老保險事業(yè)。

表2 不同收入國家的公共養(yǎng)老金的覆蓋面單位:%

我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度發(fā)展的過程也證明，隨著經(jīng)濟發(fā)展和勞動者收入的提高，養(yǎng)老保險的制度覆蓋范圍會逐步擴大，逃費現(xiàn)象逐步減少。

在現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度下，除了法律規(guī)定養(yǎng)老費用全部由政府籌集、勞動者個人不繳養(yǎng)老費的國家之外，只要參加養(yǎng)老保險需要個人繳費，勞動者的收入仍然是制約其能否參加養(yǎng)老保險的主要因素。本文構(gòu)建一個養(yǎng)老保險模式，引入若干影響勞動者參加養(yǎng)老保險的變量，用來檢驗其變化對養(yǎng)老保險參保率的影響。

1.變量選取和模型設(shè)定

因變量與自變量的選擇如下:

因變量:

PPRi:全國養(yǎng)老保險參保率(%)，表示第i年全國養(yǎng)老保險參保率。

自變量:

DIUi:全國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入(萬元)，表示第i年全國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入。

根據(jù)上述分析，我國城鎮(zhèn)居民家庭收入對參加養(yǎng)老保險的影響的模式確定如下，其中ε表示隨機項。

2.樣本選取與數(shù)據(jù)來源

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的模型中，采用1991—2012年我國的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來自于《中國統(tǒng)計年鑒》(1991年－2012年)。其中，全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保率為參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險職工與城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比率，或者是參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)減去離退休人員，除以城鎮(zhèn)就業(yè)人員。

3.模型的回歸及檢驗

經(jīng)過比較擬合優(yōu)度，DW值和回歸系數(shù)顯著性，結(jié)合F檢驗等選擇回歸模型如下:

從(2)的結(jié)果看，DIU1的估計系數(shù)為0.09738，其含義是，在其他條件不變的情況下，我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入每增加(或減少)1%，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保率就增加(或減少)0.09738%。我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與養(yǎng)老保險參保率呈顯著正相關(guān)關(guān)系。實證結(jié)果表明，采取投保資助型的養(yǎng)老保險模式，在其他條件不變的情況下，隨著我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入的增長，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的職工人數(shù)逐步增加，養(yǎng)老保險參保率逐步提高。所以，要減少養(yǎng)老保險無奈逃費，必須大力發(fā)展經(jīng)濟。

(二)養(yǎng)老保險主體行為對逃費的影響

養(yǎng)老保險的主體包括參保者、企事業(yè)單位、政府三方面，這三個主體的行為對養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展具有重要影響。

1.參保者的參保行為與逃費。對于參保者而言，建立養(yǎng)老保險制度的前提條件是:勞動者在年輕和中年時期的收入比以往有了較大提高，除了維持日常家庭基本生活之外，還有能力為自己規(guī)避可能遇到各種社會風(fēng)險積蓄一定的費用，包括用于養(yǎng)老的積蓄。此時如果建立養(yǎng)老保險制度，勞動者才有能力繳納養(yǎng)老保險費。如果其收入僅僅可以維持日常家庭基本生活的話，他就可能沒有能力繳納養(yǎng)老保險費，從而出現(xiàn)無奈逃費現(xiàn)象。

建立養(yǎng)老保險制度的必要條件是，其預(yù)期養(yǎng)老金收入高于個人繳納的養(yǎng)老保險費。我們把預(yù)期養(yǎng)老金收入與個人繳納的養(yǎng)老保險費之比稱為養(yǎng)老金個人繳費收益率，那么，養(yǎng)老金個人繳費收益率可用公式表示如下:

式(3)中，G表示養(yǎng)老金個人繳費預(yù)期收益率，I表示預(yù)期退休金，O表示個人繳納的養(yǎng)老保險費的未來值。養(yǎng)老金個人繳費收益率可能出現(xiàn)3種情況:G＜1，G=1，G＞1，即個人繳納的養(yǎng)老保險費小于、等于、大于預(yù)期養(yǎng)老金收入。

勞動者是理性的，他是否參加養(yǎng)老保險是看參加能否帶來好處。如果養(yǎng)老金個人繳費預(yù)期收益率等于1就意味著退休金和個人繳費未來值相同，如果養(yǎng)老金個人繳費預(yù)期收益率小于1則意味著退休金低于個人繳費未來值，在上述兩種情況下，勞動者參保的積極性必然不高，建立養(yǎng)老保險制度自然很困難。如果養(yǎng)老金個人繳費收益率大于1則意味著退休金高于個人繳費未來值，勞動者一般就愿意參保。因此，勞動者參加養(yǎng)老保險制度的前提條件是，養(yǎng)老金個人繳費預(yù)期收益率大于1，即:

個人繳費預(yù)期收益率與勞動者參加養(yǎng)老保險的積極性是同方向變動的關(guān)系，個人繳費收益率越高，勞動者參加保險的積極性就越大;相反，則反之。這就是為什么世界上多數(shù)國家采取投保資助型養(yǎng)老保險制度的主要原因，因為在這種制度下，養(yǎng)老保險基金由企業(yè)和個人共同繳納，勞動者退休后領(lǐng)取的退休金不光是個人繳納的養(yǎng)老保險費，還有企業(yè)為其繳納的部分，甚至還可能包含國家的資助，結(jié)果勞動者得到的退休金遠大于個人的繳費，勞動者愿意參加養(yǎng)老保險。

總而言之，家庭可支配收入越少，個人繳費預(yù)期收益率越低，養(yǎng)老保險逃費的可能性就越大。

2.企業(yè)的參保行為與逃費。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)要實現(xiàn)利潤最大化的目的，并在激烈的市場競爭中占優(yōu)勢，產(chǎn)品成本的高低是一個重要因素。

從理論上來講，成本是商品價值的組成部分，也就是企業(yè)為生產(chǎn)商品和提供勞務(wù)等所耗費物化勞動、活勞動中必要勞動的價值的貨幣表現(xiàn)。在成本管理實踐中，成本的構(gòu)成包括物質(zhì)成本和人工成本。生產(chǎn)經(jīng)營中消耗掉的機器、廠房、設(shè)備、原料、材料、燃料等生產(chǎn)資料的價值，是物質(zhì)成本，即商品價值中的C。人工成本是指企業(yè)支付給勞動力的全部費用。我國勞動部(頒發(fā)的(1997)261號文件)規(guī)定，人工成本范圍包括:職工工資總額、社會保險費用、職工福利費用、職工教育經(jīng)費、勞動保護費用、職工住房費用和其他人工成本支出。其中，職工工資是人工成本的主要組成部分。

成本的高低對于企業(yè)具有十分重要的意義:一方面，成本決定企業(yè)的盈虧。成本規(guī)定了產(chǎn)品出售價格的最低經(jīng)濟界限，只有當(dāng)其收入超過其成本為時，企業(yè)才有利潤。在一定的銷售收入中，成本所占比例越低，企業(yè)的利潤就越多。相反，成本所占比例越高，企業(yè)的利潤就越少;另一方面，成本的高低決定企業(yè)的競爭能力。成本作為價格的主要組成部分，其高低是決定企業(yè)有無競爭能力的關(guān)鍵。因為在市場經(jīng)濟條件下，市場競爭在很大程度上就是價格競爭，而價格競爭的基礎(chǔ)是成本高低。在其他條件相同的情況下，一個企業(yè)的產(chǎn)品成本越低，降價的空間就越大，其競爭能力就越強。相反，則反之。因此，企業(yè)必須努力降低成本，才能使自己的產(chǎn)品在市場中具有較高的競爭能力。

在價格既定的條件下，成本是利潤的減函數(shù)。于是，為了獲得最大化或盡可能多的利潤，企業(yè)普遍存在少繳和不繳社會保險費的動機。正是基于這個原因，強制性成了社會保險制度的一個重要特征。然而，就企業(yè)自身而言，受生產(chǎn)經(jīng)營條件或贏利能力不同等因素的影響，不同企業(yè)的逃費動機的強度也不同。一般來說，企業(yè)的收益狀況和逃費動機的強度呈反方向變動的關(guān)系，企業(yè)的收益狀況越差，其逃費愿望越強烈;相反，企業(yè)的收益狀況越好，其逃費愿望就越弱。調(diào)查結(jié)果顯示，養(yǎng)老保險欠費企業(yè)相當(dāng)一部分是經(jīng)濟效益不佳者。例如，2012年陜西全省欠繳養(yǎng)老保險費的企業(yè)4700多戶，欠繳金額約42億元，其中停產(chǎn)半停產(chǎn)企業(yè)530多戶，欠繳養(yǎng)老保險費近8億元。陜西供銷社系統(tǒng)省、市、縣等各類企業(yè)目前在冊的35142名原固定職工中，未參加養(yǎng)老保險的4290人，雖參保卻欠費斷保的20410人，合計24700人，占70.29%。截至2011年12月底，續(xù)保和參保共需補繳養(yǎng)老保險費80666.62萬元，其中單位欠費57619.02萬元。[13]

3.政府和養(yǎng)老保險管理部門的行為與逃費。調(diào)查表明，一些地方政府及養(yǎng)老保險管理部門在養(yǎng)老保險繳費管理方面存在道德風(fēng)險，主要表現(xiàn)在:

有的地方政府不能嚴格按養(yǎng)老保險的有關(guān)法律法規(guī)辦事。在建立養(yǎng)老保險及其他社會保險制度方面，中央和地方政府的態(tài)度有所不同，中央政府從維護社會穩(wěn)定的角度考慮，認為社會保障和經(jīng)濟發(fā)展同樣重要，希望地方政府同時搞好這兩件事。一些地方政府則可能更重視經(jīng)濟發(fā)展。其原因在于，從長遠看，社會保障和經(jīng)濟發(fā)展目的是一致的，沒有矛盾。但是，從短期看還是存在一定矛盾。因此，一些地方政府為了加快發(fā)展經(jīng)濟，容易出現(xiàn)對養(yǎng)老保險不那么重視的傾向。例如，有的地方特別是中西部欠發(fā)達地區(qū)，把依法參加養(yǎng)老保險和招商引資、改善投資環(huán)境對立起來，限制社會保險機構(gòu)對這些企業(yè)進行擴面工作;有的地方甚至把免除參加社會養(yǎng)老保險當(dāng)做招商引資的優(yōu)惠條件。這些地方政府的行為，嚴重影響?zhàn)B老保險擴面，侵害了企業(yè)職工的合法權(quán)益。一些基層社保工作者對新華社記者說:社保擴大征繳面最大的阻力在于“老板”，但關(guān)鍵在地方政府。[14]

一些地方的社會保障管理機構(gòu)不能嚴格按養(yǎng)老保險的有關(guān)法律法規(guī)辦事。根據(jù)國家審計署2012年對全國社會保障資金審計的結(jié)果，有3個省本級、15個市本級和66個縣征收機構(gòu)應(yīng)征未征企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費19.31億元;3個省本級、10個市本級和28個縣征收機構(gòu)擅自減免企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費8.80億元;28個省本級、240個市本級和988個縣的參保單位和個人通過少報繳費基數(shù)等方式少繳保費51.40億元;4個省本級、16個市本級和66個縣隱瞞欠費74.03億元;1個省本級、1個市本級和3個縣擅自核銷欠費2186.21萬元。[15]有些企業(yè)為了逃避社會保險繳費，不惜利用金錢賄賂社會保險管理人員。我們在一個生產(chǎn)建筑施工鋼管扣件的建筑機械廠調(diào)查時了解到，這個企業(yè)的基地在河北省唐山市，另外一個分廠在浙江省杭州市，但是這兩個企業(yè)的職工參加養(yǎng)老保險的情況完全不同。位于唐山市的企業(yè)有100多名職工，都沒有參加養(yǎng)老保險和其他社會保險;在杭州市的企業(yè)有20多名職工，全部參加養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。詢問其原因，企業(yè)負責(zé)人直言不諱:杭州市社會保險管理部門抓的很嚴，不參保不行，只好參加;對于另外100多名職工，他們通過做當(dāng)?shù)厣鐣ｋU管理部門的工作，社會保險管理部門就不再要求其參加養(yǎng)老保險。

因此，克服地方政府和養(yǎng)老保險管理部門存在道德風(fēng)險，加強其責(zé)任，是建立養(yǎng)老保險制度和擴大覆蓋面的重要環(huán)節(jié)。只有地方政府和養(yǎng)老保險管理部門認真負責(zé)地開展工作，才有可能做到有條件參加養(yǎng)老保險的企業(yè)和個人都參保，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險應(yīng)保盡保。

(三)養(yǎng)老保險制度對逃費的影響

在不同的養(yǎng)老保險模式中，非繳費的福利型養(yǎng)老保險制度不存在逃費問題，國家養(yǎng)老保險制度不存在主動的逃費問題，其他養(yǎng)老保險模式程度不同地存在逃費問題。

傳統(tǒng)養(yǎng)老保險模式一種是以工薪勞動者為對象強制實施的社會保險計劃，產(chǎn)生的歷史最長，被許多國家推廣應(yīng)用。這種模式一般是通過雇工和雇主共同籌集資金。在一定條件下，雇工和雇主都存在逃費動機，雇工要減少養(yǎng)老成本，雇主要減少人工成本，所以采取這種養(yǎng)老保險模式的國家程度不同地都存在逃費問題。在日本，大多數(shù)逃費者是自雇者、失業(yè)者和自由職業(yè)者，但是內(nèi)閣成員、國會議員中也有人逃費，甚至內(nèi)閣首相因逃費被曝光。通過日美兩國養(yǎng)老保險繳費制度比較說明，籌集養(yǎng)老保險基金采取征稅方式比繳費方式有利于減少逃費問題。對養(yǎng)老保險的未來預(yù)期悲觀，往往會影響人們繳費的積極性。

采取福利型養(yǎng)老保險制度的國家不要求保險對象繳納養(yǎng)老保險費，養(yǎng)老金通過稅收來籌集，以財政撥款的形式進行，所以不存在逃費問題。國家養(yǎng)老保險制度規(guī)定，勞動者個人無須繳費，企業(yè)是養(yǎng)老保險費用的承擔(dān)者。在生產(chǎn)資料公有制的基礎(chǔ)上，國家對企業(yè)統(tǒng)包統(tǒng)管，使企業(yè)沒有主動逃費的動機，同時，社會保險條例明確規(guī)定企業(yè)負責(zé)其所屬職工的社會保險費用，國家負責(zé)不足部分的調(diào)節(jié)。在這種情況下，企業(yè)一般不會主動逃費，而因經(jīng)營困難無力繳費的情況是存在的。國家統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度有利于實現(xiàn)養(yǎng)老保險的平等，也有助于擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面。

強制儲蓄型養(yǎng)老保險制度的兩種模式都存在逃費問題，但逃費程度不同。智利的私營養(yǎng)老金模式的逃費率高于新加坡的中央公積金模式，或者說新加坡模式的養(yǎng)老保險覆蓋面高于智利模式。原因在于:新加坡采取雇主和雇員共同繳費的籌資方式，勞動者領(lǐng)取的退休金大于本人繳納的養(yǎng)老保險費，勞動者繳費的積極性高。智利實行養(yǎng)老金完全由個人繳納的方式，雇主不繳費，勞動者繳費的積極性受影響。新加坡采取強制性參加養(yǎng)老保險的方式，月工資超過一定數(shù)量的非全時工作人員，臨時工都需要繳費。智利的私營養(yǎng)老金計劃規(guī)定雇員必須參加養(yǎng)老保險，自雇者自愿參加。

六、治理養(yǎng)老保險逃費的對策

由于養(yǎng)老保險逃費涉及多方面的因素，所以，解決養(yǎng)老保險逃費問題需要從多方面著手。

(一)努力發(fā)展經(jīng)濟，不斷提高勞動者收入

減少和消除養(yǎng)老保險無奈逃費現(xiàn)象，擴大我國養(yǎng)老保險的覆蓋面，發(fā)展經(jīng)濟是最根本的途徑:(1)大力發(fā)展中小企業(yè)。中小企業(yè)在我國勞動就業(yè)方面起著十分作用的作用。同時，應(yīng)當(dāng)看到，我國中小企業(yè)普通職工工資水平低、增長速度慢，不利于養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大。為了提高中小企業(yè)職工的工資水平和社會保障水平，必需積極發(fā)展中小企業(yè);(2)逐步提高勞動者特別是低收入勞動者的收入水平。一是調(diào)整國民收入初次分配的關(guān)系。合理調(diào)整政府稅收、企業(yè)利潤和勞動者報酬之間的分配關(guān)系。通過增加非壟斷行業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人報酬，使勞動者報酬占GDP的比重逐步提高到合理水平，并將人民幣升值、出口順差過大而導(dǎo)致的懲罰性關(guān)稅等外部壓力帶來的成本增長，轉(zhuǎn)化為勞動者工資水平的提高，形成與宏觀經(jīng)濟增長同步的工資增長機制;二是增加低收入勞動者的收入。首先是要實現(xiàn)與城市體制內(nèi)勞動者無歧視的同工同酬，其次是要實現(xiàn)與宏觀經(jīng)濟增長同步的工資增長機制;三是大力提高勞動者的技能。許多勞動者收入低下，重要的原因是沒有一技之長，光憑簡單勞動很難得到較高的勞動報酬。改變這種不利狀況的主要途徑是提高勞動者的技術(shù)和技能。要調(diào)動各級政府、企事業(yè)單位、勞動者等多方面的積極性，通過多種途徑對城鄉(xiāng)勞動者進行培訓(xùn)，努力使勞動者掌握一門技術(shù)，為提高勞動者的收入存在條件;(3)促進欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老保險逃費現(xiàn)象比經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)嚴重，要改變這種情況，必須大力促進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。要堅持實施推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

(二)改革養(yǎng)老保險管理制度

改革的思路是，在保持原有制度基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，調(diào)整養(yǎng)老保險的層次結(jié)構(gòu)，變革養(yǎng)老保險的融資模式。(1)建立統(tǒng)一的國家基本養(yǎng)老保險制度。要通過養(yǎng)老保險制度的進一步改革，將現(xiàn)有不同類型的基本養(yǎng)老保險制度，包括行政部門、事業(yè)單位和企業(yè)等所有職工的基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)統(tǒng)一，形成國家基本養(yǎng)老保險制度?；攫B(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理。建立統(tǒng)一、垂直的基本養(yǎng)老保險管理體制。養(yǎng)老保險結(jié)構(gòu)層次由現(xiàn)行的職工基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老三個層次調(diào)整為國家基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險制度三個層次?；攫B(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險的管理在中央和地方之間分工，中央政府負責(zé)國家基本養(yǎng)老保險，地方政府負責(zé)補充養(yǎng)老保險;(2)變革養(yǎng)老保險的融資模式。我們要擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全覆蓋，必需改變現(xiàn)行的養(yǎng)老保險的融資模式，由繳費方式轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂辗绞?，同時籌資實行全國統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險費在全國范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支?；攫B(yǎng)老保險的公平性主要體現(xiàn)在養(yǎng)老金的替代率上，從縱的方面看，要通過對養(yǎng)老金替代率的調(diào)節(jié)使代與代之間的差距適度;從橫的方面看，要保持不同地區(qū)和部門的退休者的養(yǎng)老金的替代率基本相同。同時要明確我國基本基本養(yǎng)老保險的最終目標(biāo)——由現(xiàn)行的部分積累制向預(yù)籌積累制轉(zhuǎn)變。

(三)充分調(diào)動企業(yè)參加養(yǎng)老保險的積極性

我國企業(yè)負擔(dān)養(yǎng)老保險費用的大部分，而且規(guī)定職工應(yīng)繳納的養(yǎng)老費用是由企業(yè)代扣代交的，所以調(diào)動企業(yè)繳費積極性很重要。(1)要使企業(yè)充分認識到養(yǎng)老保險及整個社會保險制度對企業(yè)自身發(fā)展的重要性。企業(yè)支出一些社會保險費用，建立起一個市場經(jīng)濟的“社會穩(wěn)定器”，卻可以在長期得到更大的利益。養(yǎng)老保險及社會保障制度的保障功能，已被世界各國的經(jīng)驗證明是有效的;(2)為企業(yè)發(fā)展壯大創(chuàng)造更多有利條件，增強企業(yè)繳費能力。企業(yè)是養(yǎng)老保險繳費的主力，它的發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營狀況直接影響職工的工資收入和保險福利，政府應(yīng)當(dāng)盡力為企業(yè)的發(fā)展和生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造有利條件:一是適度降低企業(yè)的稅費負擔(dān)，切實減少稅種、降低稅率，進一步采取強有力的措施，減少收費并規(guī)范各類收費行為;二是創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，積極引導(dǎo)中小型非公有制企業(yè)朝著有利于國民經(jīng)濟全局的方向發(fā)展，為各類企業(yè)特別是抗風(fēng)險能力和競爭能力較弱的中小企業(yè)營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。積極促進企業(yè)的技術(shù)進步;(3)必需充分考慮企業(yè)的承受能力，努力減輕企業(yè)的社會保險負擔(dān)，使社會保險費用控制在企業(yè)可承受的限度之內(nèi)。多渠道籌措養(yǎng)老保險基金。與世界上其他國家一樣，在新舊養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)變過程中，產(chǎn)生了巨大的養(yǎng)老保險債務(wù)缺口。解決這一債務(wù)問題的主要有兩種辦法，一種辦法是國家財政支付;另一種辦法是由企業(yè)和職工負擔(dān)。為了避免企業(yè)和在職職工的負擔(dān)過重，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)解決養(yǎng)老金隱性債務(wù)主要責(zé)任，企業(yè)和在職職工適當(dāng)負擔(dān)一部分;(4)嚴格養(yǎng)老金征收紀律。一是要加大養(yǎng)老保險基金征收力度。將應(yīng)納入征繳范圍的企業(yè)全部納入，不斷擴大養(yǎng)老保險參保覆蓋面;二是加強監(jiān)督，嚴禁滯留養(yǎng)老保險基金，提高基金的支付能力和管理水平。

(四)提高勞動者參加養(yǎng)老保險的積極性

在正規(guī)部門就業(yè)的勞動者一般愿意參加養(yǎng)老保險，但是在非正規(guī)就業(yè)的勞動者不少參加養(yǎng)老保險的積極性不高。我國現(xiàn)在沒有統(tǒng)計全部非正規(guī)就業(yè)人員的參保率數(shù)據(jù)，但從農(nóng)民工參保情況可見其一斑。從2008年到2011年，雖然我國農(nóng)民工的參保率逐年提高，但是參保率并不高。2011年我國農(nóng)民工數(shù)量達25278萬人，其中外出農(nóng)民工約15863萬人，參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為4140萬人，參保農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的16.38%，占外出農(nóng)民工的21.9%。

表3 全國農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險情況單位:%

非正規(guī)就業(yè)勞動者參保率之所以低，原因是多方面的。提高非正規(guī)就業(yè)勞動者的參保率，必須提高他們的參加養(yǎng)老保險的積極性。具體的措施包括:(1)逐步提高非正規(guī)就業(yè)勞動者的工資收入。我國的最低工資比其他國家要低。提高最低工資，增加非正規(guī)就業(yè)勞動者的收入，一方面，政府需要對企業(yè)減稅，并減少各種收費;另一方面，大力開放壟斷行業(yè)，使社會平均利潤得以提高，為勞動報酬增長創(chuàng)造條件;(2)加強非正規(guī)就業(yè)勞動者的技術(shù)培訓(xùn)。增加這部分勞動者收入的根本辦法是，幫助他們掌握某種技術(shù)或者提高他們的技術(shù)水平。要加大對職業(yè)技術(shù)學(xué)校的投入，大力提高其辦學(xué)水平，建立就業(yè)培訓(xùn)長效機制，形成政府牽頭、部門配合、社會廣泛參與的工作機制。整合教育培訓(xùn)資源，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，提高培訓(xùn)質(zhì)量;(3)采取靈活的參加保險的辦法。對于參加養(yǎng)老保險時間較晚或參加養(yǎng)老保險時年齡偏大的靈活就業(yè)人員，確實達不到國家規(guī)定的養(yǎng)老保險最低繳費年限，可以考慮采取靈活的養(yǎng)老保險最低繳費年限認可制度。還可以考慮非正規(guī)就業(yè)企業(yè)和非正規(guī)就業(yè)人員的參保方式和繳費標(biāo)準(zhǔn)不一定照搬正規(guī)就業(yè)的做法，而是針對非正規(guī)就業(yè)特點，適當(dāng)降低非正規(guī)就業(yè)人員參保的門檻以及繳費標(biāo)準(zhǔn)。由于非正規(guī)就業(yè)人員構(gòu)成復(fù)雜，政府在實施社會保障政策之前，應(yīng)先將非正規(guī)就業(yè)群體進行適當(dāng)?shù)姆诸?，采取不同辦法對待。

(五)強化各級政府的責(zé)任

政府是養(yǎng)老保險制度的責(zé)任主體，各級政府在養(yǎng)老保險制度建立、運行管理上負有主要責(zé)任。養(yǎng)老保險制度是否能夠健康發(fā)展和遠行，各級政府的行為具有重要影響。為強化各級政府的責(zé)任，中央和地方政府應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)老保險管理方面進行分工:(1)中央政府的管理國家基本養(yǎng)老保險。地方政府不參與國家基本養(yǎng)老保險事務(wù)。中央政府建立統(tǒng)一、垂直的基本養(yǎng)老保險管理體制，統(tǒng)一征收養(yǎng)老保險稅，統(tǒng)一管理和運營養(yǎng)老保險基金，統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。行政部門、事業(yè)單位和企業(yè)等全部實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，從制度上解決職工養(yǎng)老保險待遇差距過大問題，維護養(yǎng)老保險制度的公平性。建立和完善全國養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)。在已建成全國養(yǎng)老保險信息網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，建立全國養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)庫;(2)地方政府負責(zé)企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度的宏觀管理。地方政府的職責(zé)是:一是建立管理制度。省市自治區(qū)人民政府要制定企業(yè)補充養(yǎng)老保險基金的方案，企業(yè)根據(jù)政府有關(guān)規(guī)定和本企業(yè)的實際情況建立補充養(yǎng)老保險制度;二是按企業(yè)歸屬進行管理，省、市、縣政府分別負責(zé)所屬企業(yè)的補充養(yǎng)老保險的相關(guān)管理工作，中央所屬企業(yè)的補充養(yǎng)老保險由國家有關(guān)部委管理。政府對補充醫(yī)療保險的管理主要表現(xiàn)為:制定法規(guī)和規(guī)章，進行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范企業(yè)補充養(yǎng)老保險行為;三是提供保障。企業(yè)補充養(yǎng)老保險不論由商業(yè)保險機構(gòu)還是大企業(yè)集團管理都存在風(fēng)險，為了規(guī)避因管理者破產(chǎn)帶來的風(fēng)險，可以借鑒一些國家的經(jīng)驗，通過再保險來解決，具體做法是，向企業(yè)征收一筆再保險稅或附加稅，向保險公司投保，當(dāng)某的個企業(yè)的補充養(yǎng)老保險發(fā)生支付危機時，由保險公司向職工支付養(yǎng)老金。

(六)加強養(yǎng)老保險管理部門的責(zé)任

為了防止養(yǎng)老保險管理部門的道德風(fēng)險，需要做好以下工作:(1)加強養(yǎng)老保險管理的責(zé)任。強化養(yǎng)老保險管理的責(zé)任，重點是養(yǎng)老金征收和發(fā)放兩個方面:在征收方面主要是防范養(yǎng)老保險逃費，在發(fā)放方面重點是杜絕跑冒滴漏等形形色色的道德風(fēng)險。征收方面應(yīng)當(dāng)設(shè)立以下幾個考核指標(biāo):一是職工(農(nóng)民)養(yǎng)老保險參保率，即參保職工(農(nóng)民)人數(shù)和全部職工(農(nóng)民)人數(shù)之間的比率;二是養(yǎng)老保險費足額征繳率和未足額征繳率。養(yǎng)老保險費足額征繳是指，嚴格按照國家統(tǒng)計局關(guān)于工資總額構(gòu)成的規(guī)定核實企業(yè)繳費基數(shù)，再按有關(guān)養(yǎng)老保險法律規(guī)定的費率繳納養(yǎng)老保險費。如果在繳費中降低企業(yè)繳費基數(shù)，或者按照低于國家規(guī)定費率繳納養(yǎng)老保險費，養(yǎng)老保險費就是不足額征繳。養(yǎng)老保險費足額征繳人數(shù)與參保職工人數(shù)之間的比例就是養(yǎng)老保險費足額征繳率。養(yǎng)老保險費未足額征繳人數(shù)與參保職工人數(shù)之間的比例就是養(yǎng)老保險費未足額征繳率。這兩個指標(biāo)反映養(yǎng)老保險部分逃費(少繳費)的程度;三是養(yǎng)老保險欠費率。即養(yǎng)老保險欠費與應(yīng)繳納養(yǎng)老保險費用總額之間的比例。這個指標(biāo)反映養(yǎng)老保險繳費的拖欠情況，養(yǎng)老保險繳費的拖欠越少越好，最佳狀態(tài)是沒有發(fā)生拖欠;四是養(yǎng)老保險欠費核銷率。它是核銷關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的養(yǎng)老保險欠費占全部養(yǎng)老保險欠費的比例。企業(yè)欠費核銷工作事關(guān)養(yǎng)老保險基金的足額征繳與穩(wěn)定大局，也關(guān)系到職工個人的切身利益，為防止和杜絕亂開口子、盲目核銷的情況發(fā)生，需要嚴格加以控制;(2)建立和完善養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)。社會保障管理部門扎實搞好社會保障信息的收集和積累工作，全面掌握保障對象相關(guān)的各種真實信息，是其實現(xiàn)社會保障科學(xué)管理的基礎(chǔ);(3)加強基本養(yǎng)老保險的監(jiān)督。建立內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險約束機制;(4)提高養(yǎng)老保險管理人員的社會責(zé)任感和職業(yè)道德水平。養(yǎng)老保險管理屬于公共管理的范疇，工作對象眾多，而且都是退出勞動領(lǐng)域的老年人。這種管理的特點決定，其管理人員必須具備較強的社會責(zé)任感和較高的職業(yè)道德水平。

[1][2]代麗麗:《首部企業(yè)社保白皮書發(fā)布 僅3成單位按規(guī)定繳社保——企業(yè)更傾向按“低線”繳社?！?，載《北京晚報》，2013－01－15。

[3]鄭秉文:《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告(2012)》，北京，經(jīng)濟管理出版社，2012。

[4]Slemrod，Joel(ed.).1992.Why people pay taxes(Ann Arbor，Michigan，University of Michigan Press).

[5]Mesa － Lago，Carmelo.1991a.Social security and prospects for equity in Latin America ，Published 1991 by World Bank in Washington，D.C .

[6]WorId Bank.1994.Averting the old －age crisis:Policies to protect the old and prorrwte growlh(Oxford，Oxford University Press).

[7]Gillion，Colin;Bonilla Garcia，Alejandro.1992."Analysis of a national private pension scheme:The case of Chile"，International Lahour Review，vol.131，no.2 ，pp.171－95.

[8]Burkhauser，Richard V.;Turner，John A.1985."Is the social security payroll tax a tax?"Public Finance Quarterly，vol.13，pp.253－67.

[9]Gillion，Colin.;Tturner，John.;Bailey Clive .:Latulippe，Denis.2002.Social Security Pensions Development and Refrom，Intermational Labour Office Geneva.

[10]翟敏、楊春偉、翟興:《中國養(yǎng)老保險逃費的表現(xiàn)及原因分析》，載《特區(qū)經(jīng)濟》，2006(4)。

[11]章萍:《社會養(yǎng)老保險中企業(yè)逃費行為的制度成因分析》，載《現(xiàn)代管理科學(xué)》，2007(7)。

[12]張立光、邱長溶:《我國養(yǎng)老社會保險逃費行為的成因及對策研究》，載《財貿(mào)經(jīng)濟》，2003(9)。

[13]趙靜:《陜西養(yǎng)老保險欠繳金額約42億元 欠繳企業(yè)4700多戶》，載《三秦都市報》，2012－12－20。

[14]解本友:《不買社會保險豈能成招商引資優(yōu)惠條件》，載《新京報》，2005－12－16。

[15]審計署:《2012年第34號公告:全國社會保障資金審計結(jié)果》，2012－08－02。