杜選

大學(xué)生失業(yè)問題近年來日益突出。據(jù)中國社會科學(xué)院統(tǒng)計，大學(xué)生的失業(yè)率2010年為12%，2011年為17.5%，2012年為16.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)失業(yè)率。針對大學(xué)生失業(yè)的現(xiàn)象，國內(nèi)有很多學(xué)者提出為大學(xué)生建立失業(yè)保險制度。做法是讓大學(xué)生在大學(xué)期間繳費，在畢業(yè)后一年內(nèi)如遇就業(yè)困難可以領(lǐng)取失業(yè)保險金，保險費由政府、學(xué)校和學(xué)生個人共同負(fù)擔(dān)。學(xué)者們提出的觀點包括從精算上證明建立大學(xué)生失業(yè)保險制度是可行的（呂志勇、韓鑫，2010）；將大學(xué)生納入失業(yè)保險體系有助于擴大失業(yè)保險制度的覆蓋面（夏頤，2012）；大學(xué)生失業(yè)保險制度應(yīng)該由政府和市場共同為大學(xué)生提供（林毓銘，2007）；大學(xué)生不應(yīng)該建立或者參加失業(yè)保險制度，而是應(yīng)該參與社會救助制度，納入最低保障制度或者發(fā)放就業(yè)津貼（劉旭東，2007），等等。對以上觀點，本文并不贊同。本文認(rèn)為建立失業(yè)保險制度并不能解決大學(xué)生失業(yè)問題，而應(yīng)另覓思路。

一、我國大學(xué)生失業(yè)保障的現(xiàn)狀及存在的問題

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好2003年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》（國辦發(fā)［2003］49號）提出：“畢業(yè)半年以上未能就業(yè)并要求就業(yè)的高校畢業(yè)生，可持學(xué)校證明到入學(xué)前戶籍所在城市或縣勞動保障部門辦理失業(yè)登記。勞動保障部門所屬的公共職業(yè)介紹機構(gòu)和街道勞動保障機構(gòu)應(yīng)免費為其提供就業(yè)服務(wù)?！薄蛾P(guān)于切實做好2006年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》（教學(xué)［2006］8號）明確規(guī)定，各地有關(guān)部門要加強對離校后未就業(yè)高校畢業(yè)生的就業(yè)服務(wù)和社會保障工作。高校畢業(yè)生因短期無法就業(yè)或就業(yè)后生活仍有困難的，民政部門要及時按照有關(guān)規(guī)定為符合條件的高校畢業(yè)生提供最低生活保障或臨時救助。2006年以后，各地社會保障部門相繼頒布了一些“辦法”，高校畢業(yè)生符合一定條件，一直找不到工作的，可以到戶籍所在地申領(lǐng)失業(yè)補助金，期限一般為6個月。也有的地區(qū)將未就業(yè)的大學(xué)生納入了低保的范疇。

按照我國最低生活保障的規(guī)定，我國居民最低生活保障金的申領(lǐng)人為：無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民；領(lǐng)取失業(yè)救濟金期間或失業(yè)救濟期滿仍未能重新就業(yè)、家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民；在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費后以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民?？梢钥闯?，領(lǐng)取最低保障的條件是以戶籍和家庭為單位衡量的，戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)是認(rèn)定最低生活保障對象的三個基本要件。大學(xué)生畢業(yè)后很多未在戶籍所在地，個人不能稱之為家庭。即使在戶籍所在地求職或處于失業(yè)狀態(tài)的，也同樣存在家庭收入不能滿足領(lǐng)取最低生活保障條件的情況，因此最低生活保障不適于解決大學(xué)生失業(yè)問題。

有的地區(qū)對未就業(yè)的應(yīng)屆大學(xué)生給予半年的失業(yè)補助金，但是申領(lǐng)條件非常嚴(yán)格。如河北省失業(yè)補助金申領(lǐng)辦法規(guī)定：本地戶籍，應(yīng)屆畢業(yè)生畢業(yè)后半年之內(nèi)未就業(yè)的，同時要符合家庭困難的七種情況之一的才可以申領(lǐng)：城鄉(xiāng)低保家庭；父母雙方失業(yè)；烈士子女或因公犧牲軍人子女或一至四級殘疾軍人家庭子女；單親家庭無穩(wěn)定經(jīng)濟來源生活困難的；遭遇自然災(zāi)害導(dǎo)致家庭不能維持正常生活的；家有重癥病人或家庭主要收入創(chuàng)造者喪失勞動能力造成經(jīng)濟困難的；其他原因造成家庭經(jīng)濟特別困難的。這些規(guī)定雖然能夠為失業(yè)的大學(xué)生解決幾個月的基本生活問題，但是申領(lǐng)失業(yè)補助金需要回到戶籍所在地，很多在外求職的大學(xué)生根本不可能回戶籍地去申請。

另外，無論是最低生活保障還是失業(yè)補助金都是從失業(yè)保險基金中列支的。我國的失業(yè)保險制度是一種繳費制度，是一種權(quán)利義務(wù)對等的產(chǎn)權(quán)制度。大學(xué)生沒有繳費，自然不應(yīng)該從失業(yè)保險基金中支取任何費用，不然會破壞社會保險的規(guī)則，甚至?xí)龑?dǎo)整個社會將大學(xué)生失業(yè)的問題曲解歸罪于大學(xué)生個人，進而產(chǎn)生“高等教育無用論”的畸形認(rèn)識。

二、大學(xué)生不宜建立失業(yè)保險制度的原因

（一）社會保險范疇的原因

失業(yè)保險本身屬于社會保險范疇，必須符合社會保險的屬性，作為失業(yè)保險金的領(lǐng)取人，必須符合失業(yè)保險制度規(guī)定的三個基本條件：必須本人或者用人單位為其繳納了一年的保險；必須非本人意愿中斷就業(yè)；必須進行了失業(yè)登記且在尋找工作。這三點中前兩點大學(xué)生自身條件很難符合。大學(xué)生畢業(yè)后未就業(yè)就失業(yè)，因此不可能自己或有單位為其繳費。未就業(yè)不一定就是情勢所逼。很多大學(xué)生自畢業(yè)以后一直在擇業(yè)，是自我意愿下的失業(yè)。

（二）經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家未為大學(xué)生建立失業(yè)保險制度的原因

縱觀世界上其他國家大學(xué)生失業(yè)保障的情況，也很少有國家為應(yīng)屆畢業(yè)生建立失業(yè)保險制度的。如法國的失業(yè)保險規(guī)定，從學(xué)校畢業(yè)初次尋求就業(yè)的年輕人或者停止一段時間重新回到就業(yè)市場的受薪者都不在失業(yè)保險的覆蓋范圍。英國的失業(yè)保險給付條件是必須以參加失業(yè)保險并繳費作為前提。英國的求職者津貼也規(guī)定，申領(lǐng)人必須是年滿18歲、在離職的兩年中至少繳納了一年的國民保險稅、簽訂了求職者協(xié)議、積極尋找工作的求職者。自2009年金融危機爆發(fā)后，各國青年人，尤其是大學(xué)生的失業(yè)率并不低。下表為部分國家2011年前后青年與大學(xué)生失業(yè)率情況。數(shù)據(jù)顯示，除了德國、加拿大和英國大學(xué)生失業(yè)率低于10%以外，其他國家的大學(xué)生失業(yè)率都相當(dāng)高，韓國達(dá)到40.5%，日本達(dá)到19.5%。那為何這些國家沒有為大學(xué)生建立失業(yè)保險呢？

本文認(rèn)為主要原因有以下四點：

首先，失業(yè)保險設(shè)立的初衷決定了剛畢業(yè)的大學(xué)生不是失業(yè)保險的參保對象。失業(yè)保險最初建立時僅限于職業(yè)比較穩(wěn)定的工薪階層，將職業(yè)不穩(wěn)定和個體勞動者都排除在外，主要是對因勞動力市場波動而失業(yè)的人群給予一定生活保障。隨著世界各國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有的國家逐漸擴大了它的覆蓋范圍，將個體勞動者、兼職工作者都納入制度中來。但是無論失業(yè)保險制度的覆蓋對象是哪些人群，有一點是比較明確的，即失業(yè)保險金的領(lǐng)取要以繳納了一定期限的失業(yè)保險費或稅為前提（本人繳納或是雇主繳納）。

表1 部分國家青年與大學(xué)生失業(yè)率

其次，大學(xué)生在校期間本身不具備繳費或者納稅的條件。無論繳費型還是稅收型失業(yè)保險制度，目前尚沒有要求在校大學(xué)生為自己繳納失業(yè)保險費（稅）的先例，即便大學(xué)生在校期間從事打工、兼職、實習(xí)等付薪工作，也不存在收取學(xué)生失業(yè)保險費（稅）的情形。因此，提議大學(xué)生在校期間為其本人規(guī)避將來失業(yè)風(fēng)險繳納保險費（稅）并不合適。

再次，為大學(xué)生建立失業(yè)保險制度會造成“等待性失業(yè)”。“等待性失業(yè)”的概念原指勞動者暫時更愿意接受閑暇而不是在現(xiàn)行工資水平下就業(yè)時所形成的失業(yè)，又可進一步細(xì)分為投機性失業(yè)和預(yù)防性失業(yè)。這兩種失業(yè)情況在我國剛畢業(yè)的大學(xué)生中普遍存在。西方國家尤其一些高福利國家，其福利制度較完善和全面，已經(jīng)給國家財政造成了壓力。如丹麥的青年失業(yè)率和大學(xué)生失業(yè)率都很高，就是由于施行了過分“慷慨”的福利項目。有丹麥專家稱，一部分丹麥人完全不參與勞動力市場，他們中不乏混日子的大學(xué)生、年輕的養(yǎng)老金領(lǐng)取者。失業(yè)保險金本身具有延緩就業(yè)和自愿失業(yè)的道德風(fēng)險，這已經(jīng)為很多研究者所證實。大學(xué)生是就業(yè)的中流砥柱，是各國先進生產(chǎn)力的代表，如果連剛畢業(yè)的大學(xué)生都“等待性失業(yè)”，那么國家未來先進生產(chǎn)力靠什么支撐？正因為如此，西方國家對于建立大學(xué)生失業(yè)保險制度是持否定態(tài)度的。

最后，為剛畢業(yè)的大學(xué)生建立失業(yè)保險將導(dǎo)致社會對高等教育認(rèn)知的偏差。一個公認(rèn)的假設(shè)是，教育程度越高，人力資本的教育含量越大，對提高生產(chǎn)率的貢獻也越大。經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，決定國家經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的主要因素恰恰是人力資本。如日本戰(zhàn)后經(jīng)歷了起飛階段（1950—1970年）和工業(yè)化階段（1970—1979年），其經(jīng)濟增長中人力資本的貢獻度從起飛階段的4.9%提高到工業(yè)化階段的11.11%。美國的大學(xué)及研究機構(gòu)產(chǎn)出了無數(shù)專利產(chǎn)品，培養(yǎng)的一流人才不斷為社會輸入新鮮血液，創(chuàng)造了巨大的社會財富和就業(yè)機會。美國麻省理工大學(xué)的畢業(yè)生創(chuàng)辦了4000多家公司，創(chuàng)造了至少110萬個工作崗位和2300多億美元的產(chǎn)值。假設(shè)美國和日本為大學(xué)生建立失業(yè)保險，那就等于向世界宣告高等教育沒有任何價值，大學(xué)畢業(yè)生還是找不到工作，要領(lǐng)保險金度日，那還有誰會上大學(xué)繼續(xù)深造？

三、德國促進大學(xué)生就業(yè)的經(jīng)驗

歐美國家中，大學(xué)生失業(yè)率較低的是德國。德國的大學(xué)生失業(yè)率為4%，少于經(jīng)濟學(xué)中6%的經(jīng)驗值，說明德國的大學(xué)生就業(yè)基本沒有問題。原因是多方面的。

首先，德國“雙元制”的教育體制培養(yǎng)了企業(yè)可以直接聘用的人才。德國的應(yīng)屆畢業(yè)大學(xué)生占人口比例為2.5‰，中國的應(yīng)屆大學(xué)生占人口比例為5.4‰，是德國的2倍多。畢業(yè)生的人數(shù)差異僅是問題的表象，更深層的原因是德國的“雙元制”職業(yè)教育體制為企業(yè)培養(yǎng)了一出校門就可以上崗的工人?！半p元制”模式下，高校除了教授大學(xué)生書本知識以外，更加重視培養(yǎng)大學(xué)生的實踐能力?！半p元制”職業(yè)培訓(xùn)主要由政府、社會機構(gòu)、高校和企業(yè)聯(lián)合開展，在讀的學(xué)生每個學(xué)期有3個月在學(xué)校學(xué)習(xí)，3個月在企業(yè)實習(xí)，每月領(lǐng)取固定津貼，無需打零工，即可維持學(xué)業(yè)。畢業(yè)后可以直接進入實習(xí)的企業(yè)工作，既節(jié)省了企業(yè)的培訓(xùn)成本，也節(jié)約了大學(xué)生尋找工作的成本。

其次，政府和勞工部門的工作促進了年輕人就業(yè)。政府鼓勵從業(yè)者從55歲開始從事“半份工”，把另半份工作讓給年輕的求職者。盡管近年來德國社會也出現(xiàn)老齡化的情況，但是并沒有提出“延遲退休”計劃，而是鼓勵即將退休的從業(yè)者（現(xiàn)行退休年齡67歲）將更多的崗位讓給青年人。

再次，德國發(fā)達(dá)的社會組織為畢業(yè)生提供了大量的就業(yè)崗位。據(jù)統(tǒng)計，德國大約有100萬個社會組織，提供了相當(dāng)于144萬個全職工作崗位。德國的社會組織與人口比例為1∶75。而我國的社會組織總共才44.6萬個（李培林，2013），與人口比是1∶2915。社會組織除了提供就業(yè)崗位，還可以為學(xué)生提供基金支持及就業(yè)培訓(xùn)，為大學(xué)生就業(yè)提供了廣闊的空間。

最后，失業(yè)保險金中拿出部分資金為大學(xué)生作就業(yè)指導(dǎo)。這一點與我國的情況不同。我國的失業(yè)保險金開展的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)是針對所有失業(yè)人員的，盡管有些地方鼓勵為促進就業(yè)開展學(xué)生就業(yè)培訓(xùn)，如天津市規(guī)定“對畢業(yè)半年后未能就業(yè)并進行失業(yè)登記的大中專技校畢業(yè)生，免費為其提供職業(yè)介紹服務(wù)，并鼓勵青年見習(xí)基地免費提供見習(xí)場所，為其提高就業(yè)技能，增加就業(yè)機會”，但是為大學(xué)生提供的就業(yè)培訓(xùn)與對普通失業(yè)者的就業(yè)技能服務(wù)沒有什么區(qū)別，因此對解決大學(xué)生就業(yè)難的問題收效甚微。

四、解決大學(xué)生失業(yè)問題的思路

（一）就業(yè)保險基金思路

就業(yè)保險基金思路有別于很多學(xué)者提出的將大學(xué)生納入失業(yè)保險體系，由大學(xué)生、學(xué)校、政府三方共同承擔(dān)保險費的思路。本文認(rèn)為，大學(xué)生失業(yè)除畢業(yè)生素質(zhì)、知識水平存在不足以外，部分原因來自國家政策調(diào)整、學(xué)校教育等外部環(huán)境。因此，政府應(yīng)該拿出一部分財政收入作為大學(xué)生就業(yè)保險基金，用以支持大學(xué)生求職和技能培訓(xùn)。

具體來說，應(yīng)以上一年大學(xué)生失業(yè)率和本年度最低工資為依據(jù)（本文采用最低工資標(biāo)準(zhǔn)是因為大學(xué)生剛畢業(yè)多是在城市求職，最低保障標(biāo)準(zhǔn)很難維持大學(xué)生一個月的生活和交通費等支出）。比如2012年政府財政應(yīng)以2011年大學(xué)生失業(yè)率17.5%和2012年最低工資為基礎(chǔ)預(yù)留6個月的大學(xué)生就業(yè)保險基金。大學(xué)也應(yīng)該以學(xué)校上一年失業(yè)率和本年度當(dāng)?shù)刈畹凸べY為基礎(chǔ)，從學(xué)校收入中預(yù)留6個月的就業(yè)保險基金。政府預(yù)留部分為從畢業(yè)到畢業(yè)后6個月還沒有就業(yè)的大學(xué)生提供基本生活保障；學(xué)校預(yù)留的部分為畢業(yè)后6個月還沒有工作的大學(xué)生進行崗位或者技術(shù)培訓(xùn)。照此測算，政府財政一年大概要預(yù)留79.75億元（17.5%×700萬人×1085元／人月×6個月）作為大學(xué)生就業(yè)保險基金，占當(dāng)年社會保障與就業(yè)支出的13.9‰（2012年社會保障與就業(yè)支出為5753.73億元）。

大學(xué)預(yù)留的就業(yè)保險基金以大學(xué)上一年畢業(yè)生失業(yè)率為基礎(chǔ)進行核算。如果大學(xué)上一年的就業(yè)率高，就業(yè)情況良好，那么說明大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量好，預(yù)留的就業(yè)保險基金可返還給大學(xué)；如果大學(xué)上一年的就業(yè)率低，很多學(xué)生半年后找不到工作，說明大學(xué)的教育質(zhì)量存在問題，那么大學(xué)預(yù)留的基金就要拿出來作為學(xué)生的培訓(xùn)、聯(lián)系等費用。比如2011年全國大學(xué)應(yīng)屆生的失業(yè)率為17.5%，某大學(xué)的學(xué)生半年后就業(yè)率為90%，那么大學(xué)的這部分就業(yè)基金仍舊歸大學(xué)；如果半年后學(xué)生的就業(yè)率為80%，那么大學(xué)就要拿出“畢業(yè)生人數(shù)×20%×當(dāng)?shù)刈畹凸べY×6個月”的收入作為就業(yè)保險基金。當(dāng)然，大學(xué)生失業(yè)未必是學(xué)校的問題，也可能是經(jīng)濟波動的結(jié)果，但這樣做的好處是大學(xué)將主動與企業(yè)聯(lián)系，趕上社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐，更改課程設(shè)置及授課內(nèi)容，增加學(xué)生參與社會實踐的機會，從而提高畢業(yè)生的就業(yè)率。

（二）就業(yè)津貼思路

就業(yè)津貼針對的是應(yīng)屆畢業(yè)生失業(yè)12個月或剛就業(yè)又失業(yè)、未達(dá)到失業(yè)保險領(lǐng)取資格的大學(xué)生。這部分大學(xué)畢業(yè)生可能由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整或者所學(xué)專業(yè)與市場需求不匹配而找不到合適的職位。如果直接將其轉(zhuǎn)入政府低?；蛘呱鐣戎瑒t無異于國家財政資源和人力資源的浪費，畢竟國家培養(yǎng)一個大學(xué)生投入不低。本文的思路是，由政府在社會保障和就業(yè)支出中拿出一部分資金作為就業(yè)津貼補貼給招聘失業(yè)大學(xué)生的企事業(yè)單位，由他們?yōu)檫@部分大學(xué)生進行技術(shù)和職業(yè)能力培訓(xùn)。企事業(yè)單位在招聘失業(yè)大學(xué)生時，除了要與勞動保障部門簽訂培訓(xùn)合約，還要與大學(xué)生簽訂3年以上的用工合同，培訓(xùn)內(nèi)容和結(jié)果要定期向社會保障部門的就業(yè)促進機構(gòu)報送。就業(yè)津貼的資金量可以在失業(yè)人數(shù)與低保基礎(chǔ)上由政府與企事業(yè)單位進行協(xié)商，但是不能低于6個月的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。以北京市為例，2012年政府應(yīng)準(zhǔn)備約6583.5萬元（17.5%×285元／人×6個月×22萬人）作為就業(yè)津貼來補貼給有條件招聘失業(yè)大學(xué)生的企事業(yè)單位，占當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ吓c就業(yè)支出的5.2‰。