賈 凱，蔡悅蔭，王 鵬，索安寧

（1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心海域政策與技術(shù)研究院 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023）

渤海開發(fā)利用問題分析與綜合管理探討*

賈 凱1，2，蔡悅蔭1，2，王 鵬1，2，索安寧1，2

（1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心海域政策與技術(shù)研究院 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023）

渤海是我國的重要內(nèi)海，隨著近年來環(huán)渤海區(qū)域社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，渤海海洋開發(fā)利用強度進一步加強，呈現(xiàn)出天津濱海新區(qū)、河北曹妃甸工業(yè)園區(qū)、遼寧長興島臨港工業(yè)區(qū)、山東龍口灣工業(yè)區(qū)等一批臨海工業(yè)開發(fā)區(qū)域。本研究在系統(tǒng)調(diào)研渤海海岸帶開發(fā)利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，就其中存在的主要問題，包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)銜接錯位較大、海洋經(jīng)濟區(qū)域布局矛盾較多、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式弊端較突出、海域資源開發(fā)對環(huán)境污染較重等問題進行了深入剖析，并從制定渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、編制海洋資源開發(fā)利用規(guī)劃、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間布局、保護自然海岸線、加強海洋環(huán)境整治修復等方面提出綜合管理渤海開發(fā)利用的建議，為渤海合理開發(fā)利用與管理提供參考。

渤海；開發(fā)利用；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；海域資源；海洋環(huán)境

渤海三面環(huán)陸，東面以渤海海峽與黃海相連，是個瓶頸式的半封閉內(nèi)海，自身水體交換緩慢。海域面積約7.8萬km2，大陸海岸線長2 668 km，平均水深18 m，最大水深85 m，20 m以淺的海域面積占一半以上。沿岸江河縱橫，有大小河流40條，其中萊州灣沿岸19條，渤海灣沿岸16條，遼東灣沿岸15條，形成渤海沿岸遼河、海河、黃河三大水系和萊州灣、渤海灣、遼東灣三大海灣生態(tài)系統(tǒng)。

渤海由遼寧、河北、山東3省和天津市環(huán)抱，共有13座環(huán)渤海城市。環(huán)渤海城市是我國較發(fā)達的地區(qū)之一。2010年，環(huán)渤海13座城市GDP約36 565億元，約占全國GDP的9.2%，總?cè)丝诩s6 426萬人，占全國總?cè)丝?.8%。在過去幾十年的經(jīng)濟顯著發(fā)展和城市化過程中，環(huán)渤海城市為全國經(jīng)濟的發(fā)展提供了基礎(chǔ)支持。

1 渤海海洋開發(fā)利用情況

“十一五”期間，隨著環(huán)渤海區(qū)域社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，重化工產(chǎn)業(yè)的趨海轉(zhuǎn)移、物流產(chǎn)業(yè)快速崛起，帶動的港口大規(guī)模建設(shè)、濱海旅游業(yè)發(fā)展、臨海城鎮(zhèn)建設(shè)等各類用海規(guī)模不斷擴大，驅(qū)動了環(huán)渤海區(qū)域圍填海規(guī)模的快速膨脹，從山東省煙臺市到遼寧省大連市的半封閉性海岸帶上出現(xiàn)了一系列規(guī)模龐大的圍填海項目（表1）。主要包括山東煙臺龍口灣區(qū)域建設(shè)用圍填海項目、滄州渤海新區(qū)區(qū)域建設(shè)圍填海項目、天津濱海新區(qū)建設(shè)用圍填海項目、錦州灣區(qū)域開發(fā)圍填海項目、盤錦遼濱經(jīng)濟區(qū)區(qū)域建設(shè)圍填海項目以及大連長興島臨港工業(yè)園區(qū)建設(shè)用圍填海項目等，這些大規(guī)模圍填海項目已圍填和計劃圍填的海域總面積超過20萬hm2，每千米岸線的圍填強度接近70 hm2，為全國圍填海強度最高的區(qū)域。大規(guī)模圍填海建設(shè)占用了大片的灘涂和淺?？臻g資源，使環(huán)渤海海岸區(qū)域可供開發(fā)利用的岸線、灘涂、淺海空間資源嚴重不足。以瓦房店市海岸為例，全市海岸線利用率超過70%，灘涂利用率達到68%，0～2 m等深線海域利用率60%，而10 m等深線以深海域利用率不足2%［1］。

根據(jù)海域使用管理公報可知，至2010年年底，渤海三省一市確權(quán)用海面積已達1 037 938.64 hm2，共計25 264宗。與2008年相比，新增加317 721.48 hm2，新增確權(quán)用海中圍填海造地用海達19 282.54 hm2。其中，遼寧省確權(quán)海域面積575 465.61 hm2，12 241宗；河北省確權(quán)海域面積69 876.69 hm2，2 925宗；天津市確權(quán)海域面積31 988.41 hm2，273宗；山東省確權(quán)海域面積360 607.93 hm2，9 825宗。

表1 渤海內(nèi)區(qū)域用海規(guī)劃實施情況

2 渤海開發(fā)利用存在的問題分析

2.1 圍填海加劇了海岸線的人工化趨勢

圍填海使渤海海岸線發(fā)生了較大變化，1990年渤海大陸岸線總長度為3 201.95 km，由于圍填海缺少平面設(shè)計，裁彎取直式的圍填海方式致使渤海大陸岸線到2010年減少為3 161.84 km，更為主要的是大規(guī)模的海岸開發(fā)利用活動，改變了海岸的自然屬性，導致自然海岸線長度急劇減少，環(huán)渤海自然岸線已經(jīng)由1990年的1 467.71 km減少到2010年的445.92 km，自然岸線比例也由1990年的45.84%大幅度減少至2010年的14.10%；相反，人工岸線則快速增加，20年間渤海區(qū)域人工岸線長度增加了近1 000 km，海岸線人工化比例高達85.90%［2－3］（表2）。大規(guī)模的海岸人工化改變了海岸的自然形態(tài)，不僅破壞了優(yōu)美的海岸景觀，也改變了許多海陸兩棲生物的棲息環(huán)境，同時也占用和破壞了沿海居民的親海休憩場所。一些優(yōu)質(zhì)的自然岸線資源永久喪失，如營口月牙灣砂質(zhì)海岸被鲅魚圈港擴建占用。

表2 渤海岸線長度變化情況

2.2 圍填海改變了許多海灣的空間形態(tài)

渤海由大小不同的近岸海灣、渤海中心海域、渤海海峽組成，其中近岸海灣多達上百個，有遼東灣、渤海灣、萊州灣這樣的大型海灣，也有錦州灣、普蘭店灣、復州灣、太平灣等中小型海灣。這些海灣是渤海海域重要的資源稟賦區(qū)域和生態(tài)維護屏障。據(jù)衛(wèi)星遙感影像調(diào)查，1990—2010年，大規(guī)模的圍填海改變了許多海灣的空間形態(tài)，壓縮了海灣的海域空間面積［4］。以錦州灣為例，20世紀七八十年代的圍海曬鹽活動，使錦州灣面積在1990年就減少了1 341.2 hm2，1990—2000年的圍海養(yǎng)殖進一步壓縮了海灣面積，使海灣面積累積減少了2 896.9 hm2。2005—2010年的錦州港建設(shè)、葫蘆島工業(yè)城鎮(zhèn)建設(shè)等圍填海造地更加快速地壓縮了海灣面積，到2010年錦州灣面積累積減少了4 522.80 hm2。幾十年的圍填海活動蠶食了40%以上的錦州灣海域面積。渤海海域4個重要海灣：普蘭店灣／金州灣、復州灣、錦州灣、萊州灣的面積壓縮過程見表3。大規(guī)模的圍填海，一方面減少了海灣的納潮量，降低了海灣的污染物凈化能力，加重了海灣水體環(huán)境的污染程度；另一方面，大規(guī)模圍填海也改變了海灣的水動力環(huán)境，破壞了海灣的泥沙沖淤平衡過程，造成一些珍稀自然海洋景觀的破損。例如，錦州灣大規(guī)模圍填海導致了大筆架山連島天橋的沖毀問題。

表3 渤海區(qū)域4個重點海灣各時期面積減少情況

2.3 圍填海破壞了海岸的自然景觀

良好的海岸自然景觀具有很高的美學價值和經(jīng)濟價值，大規(guī)模的圍填海使人工海岸景觀取代自然海岸景觀，降低了自然景觀的美學價值，很多有價值的海岸景觀資源在圍填海過程中被破壞，如浮渡河口潟湖、六股河口沙嘴、錦州筆架山連島天橋等均受到不同程度的破壞［5］。同時為了降低工程造價，目前許多圍填海項目的填海材料都是就地取材，取海岸后緣的山體或土體直接作為填海材料，這樣往往造成海岸原始景觀的破壞，很多山體被挖的千瘡百孔，而且這種對沿岸景觀資源的破壞在很長的一段歷史時期內(nèi)很難被恢復。例如，鲅魚圈圍填海就是在海岸開采山石土方，破壞了海岸的自然山水風光，形成了大面積的裸露損毀山體和土石方開采礦坑。

2.4 圍填海占用和破壞了濱海濕地資源

濱海濕地、河口、海灣、海岸等都是重要的生態(tài)系統(tǒng)，也是圍填?；钴S的地區(qū)，缺乏合理規(guī)劃的大規(guī)模圍填?；顒?，致使這些重要的生態(tài)系統(tǒng)面積壓縮，結(jié)構(gòu)嚴重退化，生物多樣性降低。大規(guī)模圍填海，一方面直接占用了大片的濱海濕地，破壞了許多潮間帶生物的棲息環(huán)境，減少了濱海濕地的生物多樣性，同時也占用了許多魚蝦、扇貝的養(yǎng)殖灘涂，干擾了市場魚蝦、扇貝的供給量；另一方面，圍填海改變了濱海濕地的水動力格局和沖淤平衡過程，導致部分濱海濕地面臨旱化、退化、鹽漬化等環(huán)境問題。例如，遼東灣雙臺子河口兩邊的大規(guī)模圍填海，不僅占用和破壞了盤錦濕地景觀格局的完整性，也破壞了河口蘆葦濕地的水資源供給機制，造成蘆葦濕地逐步旱化、退化，生物多樣性急劇降低。

2.5 圍填海減弱了海岸的防災減災能力

海岸帶系統(tǒng)尤其是濱海濕地系統(tǒng)在防潮消波、蓄洪排澇等方面起著至關(guān)重要的作用，是內(nèi)陸地區(qū)良好的屏障，大規(guī)模的圍填海工程可以改變原始岸灘地形地貌，破壞濱海濕地系統(tǒng)，削弱海岸帶的防災減災能力，使海洋災害破壞程度加劇。圍填海導致水動力格局和沖淤平衡過程的改變，也加劇了部分岸段的海岸侵蝕、風暴潮、海水入侵、河口洪澇等災害的發(fā)生，降低了濱海濕地的環(huán)境保障能力。例如，浮渡河口、復州河口等兩岸圍海養(yǎng)參不斷向河道中心擴展，嚴重影響泄洪，對于今后防災減災具有一定影響。

3 渤海區(qū)域開發(fā)利用管理建議

渤海是我國唯一的內(nèi)海，海域面積和環(huán)境承載力有限，大規(guī)模的圍填海雖然解決了工農(nóng)業(yè)發(fā)展用地緊缺的問題，給地方政府帶來了可觀的經(jīng)濟和社會收益。然而，過度無序的圍填海給渤海有限的資源環(huán)境承載力帶來沉重的壓力，損壞了渤海海域的資源環(huán)境可持續(xù)利用能力，這與國家的發(fā)展戰(zhàn)略也是相悖的。我國正處于由單純的陸上開發(fā)到陸?？杖S立體式發(fā)展的過渡時期，圍填海項目規(guī)劃、管理的重心應(yīng)從單一的服務(wù)地方發(fā)展過渡到可持續(xù)的利用、開發(fā)、保護藍色國土上來，通過有效的公共政策引導，達到既能服務(wù)海洋經(jīng)濟建設(shè)需要，又能保護海洋資源、提升海洋潛在功能價值的目的。

3.1 實行渤海海域圍填海總量控制

根據(jù)環(huán)渤海近岸海域的資源環(huán)境特征，開展渤海海域圍填海空間資源承載力調(diào)查，摸清渤海海域圍填海的最大空間資源承載能力。以圍填?？臻g資源承載力為依據(jù)，合理確定渤海海域圍填?？刂埔?guī)模，并制定圍填海等級標準，將近海海域分成圍填海禁止區(qū)、限制區(qū)和控制區(qū)，對不同等級海域的圍填海工程規(guī)模、數(shù)量等進行嚴格管理。研究選劃主要河口、海灣的圍填海禁界線，嚴格限制河口海灣的大規(guī)模圍填?；顒?。研究制定渤海自然岸線保有量，對三省分別設(shè)置自然岸線控制紅線。制定渤海海域圍填?？偭靠刂崎L期目標，按照50～100年的控制時間，科學劃分每個年度的圍填?？偭靠刂颇繕恕Ｋ胁澈^(qū)域的圍填海審批都必須限制在圍填?？偭磕甓瓤刂浦笜藘?nèi)，超過年度指標的圍填海項目不能給予審批。

3.2 制定渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

在深入調(diào)研環(huán)渤海各個區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，制定渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，主要包括：①培育海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，培育海水利用業(yè)、海洋高端裝備制造業(yè)、海洋工程建筑業(yè)、海洋可再生能源業(yè)和海洋生物制藥業(yè)五大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；②大力發(fā)展海洋服務(wù)業(yè)，以高端服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為重點，發(fā)展海洋物流、濱海旅游、海洋科技服務(wù)、海洋金融服務(wù)業(yè)等；③提升海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，改造提升海洋鹽業(yè)、海洋造船業(yè)、海洋交通運輸業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，煥發(fā)新的生機。

3.3 編制渤海海域開發(fā)利用總體規(guī)劃

在海洋功能區(qū)劃的修編框架下，充分考慮環(huán)渤海海岸帶資源環(huán)境稟賦特征和社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀以及海域空間資源的多重用途，制定渤海海域開發(fā)利用規(guī)劃，確定渤海海域不同區(qū)域的開發(fā)利用方向、開發(fā)利用規(guī)模、開發(fā)利用時序。以圍填海空間資源承載力為依據(jù)，合理確定渤海海域圍填海控制規(guī)模，并制定圍填海等級標準，將近海海域分成圍填海禁止區(qū)、限制區(qū)和控制區(qū)，對不同等級海域的圍填海工程規(guī)模、數(shù)量等進行嚴格管理。研究選劃主要河口、海灣的圍填海禁界線，嚴格限制河口海灣的大規(guī)模圍填?；顒印?/p>

3.4 優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間布局

以經(jīng)濟地理學的地域分工理論為基礎(chǔ)，依據(jù)海洋油氣產(chǎn)業(yè)、海洋運輸-物流產(chǎn)業(yè)、臨海工業(yè)、濱海休閑旅游業(yè)和海洋漁業(yè)等不同海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的資源依托規(guī)律與環(huán)境影響機制，根據(jù)環(huán)渤海海洋經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展模式的空間布局特征和不同海洋經(jīng)濟發(fā)展模式的產(chǎn)業(yè)鏈運營機制，構(gòu)建環(huán)渤海海洋經(jīng)濟區(qū)域區(qū)內(nèi)優(yōu)化、區(qū)間分工協(xié)作的發(fā)展模式。從市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律角度，深入分析環(huán)渤海海洋經(jīng)濟區(qū)域協(xié)作的資源經(jīng)濟基礎(chǔ)，探討區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作的穩(wěn)定運行機制，制訂環(huán)渤海海洋經(jīng)濟區(qū)域協(xié)作運行指導方案。

3.5 保護自然海岸線

研究制定渤海自然海岸線保有量，以省級行政單元為單位，制定自然海岸線保有量控制紅線，制定渤海自然海岸線長度控制長期目標，按照50～100年的控制時間，科學劃分每個年度的自然海岸線控制目標。不符合海洋功能區(qū)劃的項目不安排岸線、海域資源使用；與海洋經(jīng)濟無關(guān)的項目不安排岸線、海域資源使用；占用資源多，經(jīng)濟效益差，環(huán)境破壞大的項目不安排岸線、海域資源使用；保留優(yōu)質(zhì)自然岸線資源，給未來發(fā)展留出空間。

3.6 繼續(xù)深化海域整治修復工作

由于歷史上缺乏科學的海域空間資源開發(fā)利用規(guī)劃和宏觀調(diào)控制度，我國海洋空間資源配置效率低下，用海過度與不足現(xiàn)象并存，局部海域生態(tài)環(huán)境問題嚴重。從2010年開始，國家開展重點海域、海岸、海島整治修復工作，該工作已在一些地方取得明顯的保護生態(tài)環(huán)境效果，建議繼續(xù)深化海域整治修復工作，主要從以下幾方面完善相關(guān)制度：①海洋生態(tài)環(huán)境修復，針對重點生態(tài)環(huán)境惡化海域，開展生態(tài)環(huán)境修復工作，包括濱海濕地、典型河口、海岸生態(tài)系統(tǒng)綜合修復；②海域空間整治，針對近岸海域私堵亂圍的養(yǎng)殖池塘和影響海洋環(huán)境過程的各種人工設(shè)施，進行整體清理、清淤，開展海域空間資源環(huán)境綜合整治、營造優(yōu)美海岸水域景觀與環(huán)境；③海域空間資源改造，對于海域空間利用水平低，開發(fā)效益不高，結(jié)構(gòu)不合理，開發(fā)強度過大，發(fā)展不科學的粗放式海域使用問題，開展低產(chǎn)能海域使用類型的升級改造，提升有限海域空間的開發(fā)利用潛力與價值；④選劃海洋保護區(qū)，對于有保護價值的海域，進一步加大保護力度，積極選劃各類新的海洋保護區(qū)，保護珍稀的海洋資源與環(huán)境。

［1］ 索安寧，于永海.環(huán)渤海海岸帶生態(tài)服務(wù)功能價值評價［J］.海洋開發(fā)與管理，2011，28（7）：67－73.

［2］ SUO Anning，PAN Xubin，ZHAO Jianhua.Response of ecosystem service value to land use change in coastal zone of Bohai sea in last 30 years［J］.Advanced Material Research，2012（5）：347－353.

［3］ 付元賓，曹可，王飛，等.圍填海強度與潛力定量評價方法初探［J］.海洋開發(fā)與管理，2010，27（1）：27－30.

［4］ 王偉偉，王鵬，鄭倩，等.遼寧省圍填海海洋開發(fā)活動對海岸帶生態(tài)環(huán)境的影響［J］.海洋環(huán)境科學，2010，29（6）：927－929.

［5］ 索安寧，張明慧，于永海.圍填海工程平面設(shè)計評價方法探討［J］.海岸工程，2012，31（1）：28－34.

國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室開放研究基金資助項目“海洋功能區(qū)劃執(zhí)行情況評估方法研究”（201309）.