王玉瑩，牛彥斌，張長春

（1．河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 保定 071001；2．河北省國土資源利用規(guī)劃院 石家莊 050051）

河北省建設(shè)項目用?，F(xiàn)狀、問題及對策初探

王玉瑩1，牛彥斌2，張長春1

（1．河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 保定 071001；2．河北省國土資源利用規(guī)劃院 石家莊 050051）

開發(fā)和利用海洋資源，加快海洋經(jīng)濟發(fā)展，對培育新的經(jīng)濟增長點具有重大意義，而建設(shè)項目用海正是開發(fā)和合理利用海洋資源的基礎(chǔ)。文章通過對2005－2011年河北省海域使用現(xiàn)狀調(diào)查資料和成果的研究，分析了河北省海域使用現(xiàn)狀。結(jié)果表明，河北省建設(shè)項目用海存在審批控制體系不完善、缺乏規(guī)劃、空間結(jié)構(gòu)布局不合理等問題。針對實際問題，提出河北省海域使用管理的對策，強調(diào)建立和完善海洋資源綜合管理，實行嚴(yán)格的建設(shè)項目用?？刂浦笜?biāo)體系，優(yōu)化海域利用結(jié)構(gòu)，為河北省建設(shè)項目用海控制指標(biāo)研究提供參考依據(jù)。

河北省；建設(shè)項目用海；控制指標(biāo)；海域管理

河北省處于渤海岸線中心位置，是我國重要的沿海省份，區(qū)位條件優(yōu)越，豐富的海域空間資源為不同產(chǎn)業(yè)部門提供了充足的發(fā)展空間。河北省大陸岸線向海一側(cè)22．22 km以內(nèi)的海域，大陸岸線長度487 km，海域面積較小，約為7 227．76 km2［1］，岸線資源和海域空間資源較為稀缺。隨著河北省產(chǎn)業(yè)布局向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移及各產(chǎn)業(yè)部門用海需求量的急劇增長，用海緊張的趨勢已經(jīng)凸顯，建設(shè)項目用海飛速增長，用海產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益的同時，也引發(fā)了一系列環(huán)境和社會問題。目前，河北省正在進(jìn)行建設(shè)項目用海定額控制指標(biāo)制定，旨在緩解河北省用海壓力，指導(dǎo)海洋空間資源的合理開發(fā)和海洋環(huán)境的有效保護，加快海洋產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，促使產(chǎn)業(yè)的集聚化進(jìn)程，帶動全省國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。本研究對河北省建設(shè)項目用海方面的現(xiàn)狀、問題進(jìn)行分析，就目前存在的問題提出相應(yīng)對策，為建設(shè)項目用海定額控制指標(biāo)制定提供參考依據(jù)。

1 河北省建設(shè)項目用海現(xiàn)狀

1.1 河北省第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速

2005－2007年河北省第一產(chǎn)業(yè)用海所占比重非常大，分別是94．6%，74．3%和91．4%，從2008年開始，漁業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)越來越不受到重視；相反，第二產(chǎn)業(yè)由2005—2007年的2．2%，3．5%和5．4%發(fā)展到2008—2011年的34．55%，61．1%，31．5%和22．0%。與此同時，第三產(chǎn)業(yè)更是發(fā)展迅猛，從百分之幾、到30%左右、到2011年的66．8%，實現(xiàn)了跳躍式的增長。由于政策等的導(dǎo)向作用，2010年的三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)有些突變，但并不影響河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化趨勢。目前而言，河北省重視第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對第一產(chǎn)業(yè)有所忽視。詳細(xì)變化趨勢見圖1所示。

圖1 2005－2011年三次產(chǎn)業(yè)所占比重變化趨勢

1.2 圍填造地比例越來越大

河北省用海項目審批資料顯示（表1），在用海方式方面：2005－2007年河北省用海批復(fù)項目中的用海方式主要是開放式用海和圍海用海；2008年河北省用海批復(fù)項目中的用海方式主要是填海造地用海和開放式用海，用海面積分別是2 502．74 hm2和791．4 hm2，分別占本年用?？偯娣e的66．2%和20．9%；圍海用海和其他用海只占本年用?？偯娣e的12．9%。2009年和2011年，用海方式主要是填海造地用海和其他用海，通過數(shù)據(jù)分析可以看出，在填海造地用海方面，近年來填海造地項目在河北省所占的比重越來越大，從百分之幾的比重增加到百分之七十多，越來越受到重視。

表1 河北省2005-2011年用海方式統(tǒng)計

1.3 用海項目審批趨于集約化

河北省在用海項目批復(fù)中，正在逐漸合理控制圍填海規(guī)模，嚴(yán)格實施圍填海年度計劃制度遏制圍填海增長過快的趨勢，從而引領(lǐng)河北省向著越來越集約的方向發(fā)展，進(jìn)而更高效地利用河北省的資源，保留海域后備資源。

2 河北省建設(shè)項目用海存在的問題

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整刻不容緩，河北省海域利用管理在逐步適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化的情況下，在海洋資源開發(fā)利用中還存在以下問題。

2.1 海域利用粗放，圍填海管理不太規(guī)范

近年來，隨著河北省產(chǎn)業(yè)布局向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，建設(shè)項目用海飛速增長，用海產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益的同時，也引發(fā)了一系列的問題。全省海域使用率23%，開發(fā)強度不平衡，過度開發(fā)與粗放利用現(xiàn)象并存［2］，造成了海洋空間資源的嚴(yán)重浪費。海洋經(jīng)濟綜合管理關(guān)系尚未完全理順，行業(yè)、部門、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制尚未有效形成。圍填海規(guī)模有待約束和平衡，建設(shè)項目用海的盲目性、隨意性較大，圍填海管理有待進(jìn)一步規(guī)范化、科學(xué)化。

2.2 建設(shè)項目用海審批控制體系有待完善

用海審批指標(biāo)體系不太完整和獨立，用海批復(fù)計劃和指標(biāo)計劃有待完善。隨著天津首先建立了建設(shè)項目用海指標(biāo)控制體系后，其他各省、市、自治區(qū)積極探索適合本地區(qū)的建設(shè)項目用海體系，河北省同樣也是其中之一。河北省海洋管理有關(guān)部門經(jīng)過積極的努力，在海域利用方面有所突破，但是仍然沒有建成一個比較完整的海域集約利用控制指標(biāo)體系。

2.3 海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不太合理，缺乏規(guī)劃

河北省海洋資源較少，傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約；沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較慢，對高科技人才的吸引力較弱，影響了現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于河北省整體經(jīng)濟水平較落后，海洋經(jīng)濟投資力度相對較小，港口、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，在吸引外資和民間資本時缺乏競爭力。所以，到目前為止，河北省海洋經(jīng)濟總量仍然較小，海洋經(jīng)濟發(fā)展相對落后。

2.4 打破了生態(tài)平衡狀態(tài)，資源環(huán)境質(zhì)量不斷下降

圍填海項目的實施對海洋環(huán)境質(zhì)量和海洋生態(tài)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響［3］，造成近岸海域大面積的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，將導(dǎo)致自然海灣及海島岸線和大陸岸線的進(jìn)一步減少，淡水資源超采、海洋生物資源衰退、濱海濕地退化，海水入侵日趨嚴(yán)重，赤潮、風(fēng)暴潮等災(zāi)害時有發(fā)生［2］。改變了千百萬年來較穩(wěn)定的海洋水動力系統(tǒng)，沿海將形成新的動力平衡，對環(huán)境將產(chǎn)生不可逆或不可預(yù)知的影響［3］。

3 用海存在問題的對策

3.1 建立和完善海洋資源綜合管理體系

海洋資源是一種綜合性自然資源，海洋資源開發(fā)利用涉及國防、資源、環(huán)境保護、海洋運輸和海洋漁業(yè)等方方面面，因此，應(yīng)建立一套可持續(xù)開發(fā)利用海洋資源的綜合管理機制。海洋綜合管理是以我國的海洋整體利益為目標(biāo)，通過發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、區(qū)劃、立法、執(zhí)法以及行政監(jiān)督等行為，對海洋資源進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。河北省對海洋有管理權(quán)的各個部門和機構(gòu)，要協(xié)調(diào)和理順分部門的行業(yè)管理和行政體系的分級管理［4］，要加強各部門、各機構(gòu)之間的信息交流，通過交流達(dá)成共識，使各部門能及時了解本地區(qū)內(nèi)的海洋管理動態(tài)，以便針對存在的問題尋求解決的辦法。

3.2 編制建設(shè)項目填海造地控制指標(biāo)

根據(jù)國土資源部《關(guān)于發(fā)布和實施〈工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)〉的通知》（國土資發(fā)〔2008〕24號）的精神，依據(jù)《河北省海域使用管理條例》和《河北省海洋功能區(qū)劃》，結(jié)合國家現(xiàn)行的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、河北省海洋經(jīng)濟發(fā)展的實際和沿海三市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，制訂河北省建設(shè)項目用海的控制指標(biāo)，建設(shè)項目需填海造地的，明確投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用海所占比重、綠地率等必須的控制性指標(biāo)要求和項目建設(shè)期限及相關(guān)違約責(zé)任［5］。

3.3 健全海域使用規(guī)劃體系，優(yōu)化海域利用

結(jié)構(gòu)與布局

大規(guī)模的圍填海涉及多部門、多行業(yè)，是一項綜合性強、交互性的專項系統(tǒng)工程，國家和地方政府應(yīng)強化圍填海規(guī)劃［6］，依據(jù)全國海洋功能區(qū)劃，建立、健全海域使用規(guī)劃體系，全方位調(diào)控各類海洋資源的開發(fā)利用，優(yōu)化海域使用類型布局、集約利用海洋資源，最大限度地緩解近岸區(qū)域資源供需矛盾，減輕資源壓力；在規(guī)劃控制下，加大海域開發(fā)力度，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

3.4 加強海洋立法，做好海洋意識宣傳

雖然《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等明確規(guī)定對污染損害海洋環(huán)境的項目予以處罰，但罰款額度較小，起不到威懾作用。在法律上，徹底地貫徹將可持續(xù)發(fā)展的思路引入海洋法律法規(guī)中，最好在憲法中能有明確的關(guān)于海洋環(huán)境保護的條文，盡快建立生態(tài)環(huán)境補償和環(huán)境損害賠償機制［7］，改變過去實行的“誰污染誰治理”的懲罰方式。

加大人們對海洋環(huán)境保護的關(guān)注，培養(yǎng)民族的海洋意識和觀念，讓環(huán)保成為民眾的自覺行動。形成公眾參與良好氛圍。治理海洋污染還必須實現(xiàn)海陸聯(lián)動，將經(jīng)濟的發(fā)展方向引向綠色通道，控制陸源污染排放量。

4 結(jié)論

通過對河北省海域使用現(xiàn)狀調(diào)查，分析2005－2011年的河北省建設(shè)項目用海審批數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)：

（1）河北省審批用海項目中第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，圍填造地比例明顯增加，海域使用趨于集約化等特點。同時在海洋管理及利用過程中存在諸多問題，其中審批控制體系不完善、用海存在缺乏規(guī)劃、科研水平低等問題較為突出。

（2）河北省在海域管理中必須建設(shè)完善海洋資源管理體系、優(yōu)化海域利用結(jié)構(gòu)和布局、加強立法，在重視宣傳教育、人才培養(yǎng)的前提下，海域管理關(guān)鍵還是要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，以彌補市場發(fā)育不規(guī)范，建立完善的建設(shè)項目用海審批、評價及監(jiān)管機制，讓政府及時、全面地掌握資源海域利用情況，通過制定相關(guān)規(guī)劃、計劃，科學(xué)管理、集約利用海洋資源，以促進(jìn)海域使用的有序開發(fā)，保證海域使用的可持續(xù)發(fā)展。

［1］ 河北省人民政府辦公廳．河北省海洋功能區(qū)劃文本（2012）［Z］．2012．

［2］ 河北省發(fā)改委，河北省海洋局．河北省海洋經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃［Z］．2012．

［3］ 翟偉康，徐文斌，李晉，等．我國海域使用現(xiàn)狀特點及存在問題的分析［J］．海洋開發(fā)與管理，2012，29（3）：26－30．

［4］ 王江濤，郭佩芳．海洋功能區(qū)劃問題及對策探討［J］．海洋湖沼通報，2011（3）：163－167．

［5］ 河北省海洋局．關(guān)于加強建設(shè)用海管理的若干意見冀海發(fā)［2010］6號［Z］．2010．

［6］ 劉偉，劉百橋．我國圍填海現(xiàn)狀問題及調(diào)控對策［J］．廣州環(huán)境科學(xué)，2008，23（2）：1－4．

［7］ 張忠潮，齊叢飛．對我國海洋環(huán)境現(xiàn)狀的思考［J］．現(xiàn)代商業(yè)，2009（2）：135－138．