鄭風田++普蓂喆

【摘要】中國的城鎮(zhèn)化政策經(jīng)歷了從被動追隨國家發(fā)展目標到成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。過去的城鎮(zhèn)化缺乏城市合理規(guī)劃、面臨眾多制度約束，多年的發(fā)展已經(jīng)帶來很多問題，埋下很多隱患，甚至在一定程度上制約了城鎮(zhèn)化本身的進程，阻礙了中國經(jīng)濟的持續(xù)增長。參考國外城市的發(fā)展歷程，為促進我國大城市和中小城市發(fā)展提供了可能路徑。實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，從總的方面來看，要打破制度桎梏，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，對戶籍、社保和土地制度進行改革，征收房產(chǎn)稅，提高城市的承載能力和競爭力。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 戶籍 城市圈 失地農(nóng)民

【中圖分類號】F291.3 【文獻標識碼】A

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代經(jīng)濟的根基，也是現(xiàn)代化的必由之路。中國的城鎮(zhèn)化政策，經(jīng)歷了從被動追隨國家發(fā)展目標到成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。進入新世紀后，城鎮(zhèn)化進入高速發(fā)展階段，帶動了中國經(jīng)濟的高速增長。然而，過去的城鎮(zhèn)化缺乏城市合理規(guī)劃、面臨眾多制度約束，多年的發(fā)展已經(jīng)帶來很多問題，埋下很多隱患，甚至在一定程度上制約了城鎮(zhèn)化本身的進程，阻礙了中國經(jīng)濟的持續(xù)增長。新的城鎮(zhèn)化，要打破制度桎梏，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

中國城鎮(zhèn)化的政策演變

我國的城鎮(zhèn)化進程主要經(jīng)歷了六個階段：

重工業(yè)推動下的城鎮(zhèn)化階段（1949～1957年）。1949年，中國城鎮(zhèn)化水平非常低。全國僅有132個城市，3949.05萬城市人口（國務院發(fā)展研究中心課題組，2010），城市化率約為10.6%，城鄉(xiāng)分布嚴重不均，城市都集中在少數(shù)東部沿海地區(qū)。為了盡快建立起一套完整的現(xiàn)代工業(yè)體系，中國采取重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。為了配合工業(yè)發(fā)展目標，國家對已有城市布局作出了相應調(diào)整。首先，對舊的城鎮(zhèn)體系進行了調(diào)整，對一批老城市（如武漢、成都、太原、西安等老工業(yè)城市）進行了擴建和改造（孔祥智，2001）；其次，156項工業(yè)重點工程的展開催生了一批新興工業(yè)城市，新設城市11座（蔡秀玲，2011）。到1957年，城市人口增加到9949萬人，城鎮(zhèn)化水平上升至15.39%（孫正林，2006）。這一階段的城鎮(zhèn)化完全服務于國家工業(yè)化發(fā)展目標，沒有全面、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃設計和政策指導。在工業(yè)化的推動下，大城市得到恢復和進一步發(fā)展，小城鎮(zhèn)的發(fā)展卻受到很大制約。1955年，國家對小城鎮(zhèn)進行調(diào)整，數(shù)量從5400個降到3672個，加上城鎮(zhèn)工商業(yè)社會主義改造和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，小城鎮(zhèn)發(fā)展舉步維艱（孫正林，2006）。

城鎮(zhèn)化大起大落階段（1958～1965年）。在“大躍進”浪潮下，全國各地大煉鋼鐵，大量農(nóng)村勞動力涌入城市，出現(xiàn)了一大批以煉鋼為中心內(nèi)容的小城鎮(zhèn)。到1959年城鎮(zhèn)人口凈增1650萬人，1960年城鎮(zhèn)人口達13073萬人，三年凈增31.4%（孫正林，2006），城鎮(zhèn)化水平達19.8%（孔祥智，2001）。迅速擴張的城鎮(zhèn)人口超出城市和國家的承受能力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴重破壞，國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重失衡。為了緩解城市壓力、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，國家從1961年起實行三年調(diào)整，將25.7%的城市人口動員下鄉(xiāng)，陸續(xù)撤銷一批城市，降低部分城市的行政級別等，城市化率也隨之下降到18%。這個階段，國家缺乏對城市功能的基本判斷，缺乏對城市承載能力的準確評估，缺乏對城市發(fā)展的有效調(diào)控，導致城鎮(zhèn)發(fā)展大起大落、勞民傷財，嚴重打擊了群眾的勞動積極性，阻礙了社會經(jīng)濟發(fā)展。

城鎮(zhèn)化發(fā)展停滯階段（1966～1978年）。1966年以后，在政治和經(jīng)濟的雙重制約下，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進一步受到打擊，基本處于停滯階段。全國經(jīng)濟凋敝加上知識青年上山下鄉(xiāng)導致的城鎮(zhèn)人口流失，大城市喪失了基本的發(fā)展動力，對小城鎮(zhèn)的影響也是災難性的：一方面是外部經(jīng)濟、社會因素導致的衰退；另一方面是國家撤銷了2萬人以下的小城鎮(zhèn)。13年間，全國只增加城市25個，城鎮(zhèn)化水平僅增加0.1%。

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段（1978～1999年）。改革開放以后，國家開始鼓勵并支持城鎮(zhèn)化尤其是小城鎮(zhèn)的發(fā)展。1978年全國城市規(guī)劃工作提出控制大城市規(guī)模、多搞小城市的工作方針。1984年，國務院轉(zhuǎn)批民政部《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)的報告》，大幅降低設鎮(zhèn)標準。1989年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定，國家實行嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市的方針。這一系列旨在促進城鎮(zhèn)化的專門性文件有效地刺激了城鎮(zhèn)化發(fā)展。在這期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，輻射帶動周邊區(qū)域發(fā)展，進一步推動了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。這個階段我國的城鎮(zhèn)化率有了較快提升，1998年達到30.4%，年均增長率超過0.6%。與此同時，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量也有了顯著提高，城鎮(zhèn)布局更加合理、基礎設施逐步完善、產(chǎn)業(yè)分工比較明顯、輻射帶動作用增強。這個階段中國城鎮(zhèn)化進程與經(jīng)濟發(fā)展相輔相成、相互促進。國家對經(jīng)濟發(fā)展的認識和預期比較到位，并明確出臺了專門的城市規(guī)劃文件和法律規(guī)范城市發(fā)展，在中國城鎮(zhèn)化進程中有重要意義。這一系列政策，極大地推動了中國的城鎮(zhèn)化進程，且大幅提高了城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展階段（2000年至今）。2000年以來，城鎮(zhèn)化被提升到國家重點發(fā)展戰(zhàn)略的高度，城鎮(zhèn)化成為解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。從“十五”計劃開始，城鎮(zhèn)化發(fā)展方針不再提及嚴格控制大城市發(fā)展，而是“在著重發(fā)展小城鎮(zhèn)的同時，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，提高各類城市的規(guī)劃、建設和綜合管理水平”，走“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路”。從此，我國城鎮(zhèn)化進入高速發(fā)展期，在良好經(jīng)濟發(fā)展狀況的支撐下，農(nóng)村勞動力進一步向外轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)基礎設施建設更加完善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量也在不斷提高。截止到2008年底，我國的城鎮(zhèn)化率是45.7%，城鎮(zhèn)人口6.07億，小城鎮(zhèn)數(shù)量從1954年的5400個增加到2008年的19234個。然而經(jīng)過10年的發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了重大改變，以往的城鎮(zhèn)化帶來的弊端日益顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化作為解決我國現(xiàn)階段社會問題和促進我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要作用開始顯現(xiàn)。這一階段，國家對城鎮(zhèn)化的重視程度在增加，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也到了一個新的高度。城鎮(zhèn)化不再被動地追隨國家發(fā)展目標，而成為促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、解決國內(nèi)社會問題的重要手段。在此期間，城鎮(zhèn)化確實取得了長足進步，但不可否認的是，過去的城鎮(zhèn)化存在很多問題，眾多制度約束下的畸形城鎮(zhèn)化為中國未來發(fā)展埋下了諸多隱患。

目前的城鎮(zhèn)化政策面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，尤其是新世紀以后在政府的支持和激勵下，中國城鎮(zhèn)化的速度在加快、質(zhì)量也在提高。國家統(tǒng)計局公報顯示，截至2012年末，全國大陸總?cè)丝跒?35404萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口為71182萬人，占總?cè)丝诒戎貫?2.6%，比2011年末提高1.3個百分點。然而在戶籍、土地等一系列制度的約束下，過去的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)畸形發(fā)展，“半截子”城鎮(zhèn)化帶來了一系列問題；由于在城市發(fā)展上缺乏合理規(guī)劃和安排，簡單、粗放型外延擴張使目前發(fā)展方式難以為繼。

失地階層規(guī)模擴大，農(nóng)民生計難以保障。中國城鎮(zhèn)化進程中形成了規(guī)模龐大的失地農(nóng)民階層，據(jù)有關(guān)部門估計，截至2011年，全國約有失地農(nóng)民5000萬，并且失地農(nóng)民的數(shù)量在持續(xù)增加。據(jù)估算，如果按照目前的狀況發(fā)展下去，到2030年，我國失地農(nóng)民將增至1.1億人。原本城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民離開農(nóng)村是個自然過程，但目前的情況是一些地方政府為了土地收益和政績強行征地，放松項目審批標準、壓低補償金額、采用非法程序，導致糾紛頻繁，因土地征用引發(fā)的社會沖突甚至占到社會沖突總量六成以上，嚴重影響基層治理和社會穩(wěn)定。

農(nóng)民從農(nóng)村到城市是“驚人一跳”，由于退出后的社會保障機制還非常不完善，這群規(guī)模龐大的失地階層成為了市民卻連基本生計都難以保障。首先，城市生活大大提高了失地農(nóng)民的生活成本，基本生活支出、文化娛樂、物業(yè)管理等費用比重上升，但是農(nóng)民獲得的補償卻相對有限，不論是直接支付補償款，還是宅基地換房、農(nóng)地換保障，都難以彌補未來可能的大量開支。其次，農(nóng)民沒有工作以及缺乏進入城市后的培訓或者創(chuàng)業(yè)資本。很多農(nóng)民由于沒有相關(guān)技能而難以進入城市高技能勞動力市場，不得不從事簡單、出賣勞動力的工作，工資收入低，難以改善生活，形成惡性循環(huán)。

造城賣地成為常態(tài)，地方依賴土地財政。造城賣地有“一石二鳥”的作用，一方面推進了城鎮(zhèn)化，另一方面解決了地方財政的問題，迫使地方政府嚴重依賴土地財政。我國特殊的土地管理制度和財稅制度，是導致這一問題的制度原因。目前我國實行的是城鄉(xiāng)隔離的兩套土地管理制度，人為地把農(nóng)村土地排斥在城市化之外。如果農(nóng)村的土地要城市化，必須通過征地手續(xù)。而政府通過征地把土地增值的收益大部分都歸為己有。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者約占40%～50%，政府占20%～30%，村級組織留下25%～30%，而農(nóng)民拿到的補償款最多只占整個土地增值收益的5%～10%。2010年，地方政府土地相關(guān)財稅收入甚至超過了本級財政收入的1667.48億元（陳志勇，2012）。吳敬璉曾在中國發(fā)展高層論壇稱，舊型城鎮(zhèn)化整個是由賺取土地差價推動的?？梢娨酝擎?zhèn)化的背后推動力出現(xiàn)了重大偏差，政績和財政超越了人本身，成為城鎮(zhèn)化的助推力量，在城鎮(zhèn)化高速進展中，城鄉(xiāng)居民的生計卻被遠遠甩在后頭。

政府壟斷征地權(quán)力，誘致房價居高不下。城鎮(zhèn)在向周圍農(nóng)村擴張過程中，獲得農(nóng)村土地的唯一途徑是征地，只有政府才有征地權(quán)力。于是，城市新增建設用地集中在政府手中，形成了供應壟斷，政府一方面低價拿地，另一方面高價賣地，直接推動了房價的高漲。2012年，全國批準建設用地達61.52萬公頃，其中轉(zhuǎn)為建設用地的農(nóng)用地為42.19萬公頃，耕地25.94萬公頃，同比增長為0.6%、4.5%和2.5%。在這個過程中，農(nóng)民幾乎被排除在土地交易之外，既沒有獲得應有的土地增值收益，又無法在城市中買房，陷入兩難境地。在改革開放初期，深圳農(nóng)民在自家土地上建房，然后租用給企業(yè)或者外地打工者，由于價格低廉，具有很強的吸引力，促進了資本和勞動的聚集，使深圳從過去的小漁村變成了大都市。然而現(xiàn)在，城市的土地壟斷在政府手中，不僅推高了房價，損害了城鎮(zhèn)居民的利益，而且剝奪了農(nóng)民獲得收益和進入城市的權(quán)利。

大城市“城市病”纏身，中小城市競爭力不足。加速城鎮(zhèn)化的背后，城市治理和競爭力培養(yǎng)卻遠遠落后，無論是大城市還是小城市，不僅面臨城市規(guī)劃、治理的問題，而且還必須面臨承載能力和競爭能力的挑戰(zhàn)。在以往的城鎮(zhèn)化進程中已經(jīng)形成一些具有帶動效應的大城市，由于缺乏規(guī)劃和管理，這些大城市所在的環(huán)境不斷惡化。據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國有2/3的城市空氣質(zhì)量不達標；有2/3的城市遭遇“垃圾圍城”；有2/3的城市在高峰時段出現(xiàn)嚴重的交通擁堵；1/2的城市水質(zhì)在較差級以下。除此之外，城市貧富差距也在不斷拉大，2010年城市居民中家庭年均總收入低于2萬元的人口近3500萬人。大城市環(huán)境問題和社會問題不斷突出，城市承載能力嚴重削弱，甚至反過來制約了大城市的發(fā)展。

我國以往的城鎮(zhèn)化發(fā)展政策一直強調(diào)大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，限制大城市的人口增長，但現(xiàn)實卻是人口繼續(xù)向大城市聚集，小城鎮(zhèn)缺乏競爭力。數(shù)年來我國除了超大規(guī)模的幾個大城市畸形生長外，中等城市與城鎮(zhèn)一直數(shù)量偏少、規(guī)模偏小且發(fā)展速度緩慢。2006年開始的新農(nóng)村建設，盡管國家每年投入上千億，但城鎮(zhèn)發(fā)展一直難有大的成效。目前的小城鎮(zhèn)建設存在幾大問題：一是城市缺乏自身特色，盲目模仿跟風；二是城市規(guī)模盲目擴張，加劇征地矛盾和沖突；三是經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后，缺乏吸引力和輻射帶動能力。

推行城鎮(zhèn)化的國際經(jīng)驗

新型城鎮(zhèn)化要同時處理好社會管理和城市規(guī)劃兩方面的問題。在社會管理方面，各界對我國城鎮(zhèn)化進程中存在的制度障礙有比較統(tǒng)一的認識，尤其是戶籍制度和土地制度需要進一步深化改革。但是在城鎮(zhèn)化實現(xiàn)的具體路徑方面，卻存在較多分歧。世界其他國家的城鎮(zhèn)化走在中國前列，有一定經(jīng)驗可循，筆者將著重介紹國外城鎮(zhèn)化的一些具體措施，為我國城鎮(zhèn)化新路提供一些借鑒。

以資源集聚、規(guī)模經(jīng)濟為特征的日韓大都市圈發(fā)展模式。中國有長三角、珠三角、京津冀三大都市圈，GDP占全國的30%，實際利用外資占全國總量65%，是中國經(jīng)濟發(fā)展和對外開放前沿。改革開放30年的發(fā)展帶來了城市和經(jīng)濟的大范圍擴張，但也面臨城市發(fā)展的諸多問題，難逃“大城市病”。亞洲的日韓兩國有世界聞名的大都市圈，能夠給中國大都市圈發(fā)展提供一些啟發(fā)。

東京都市圈。東京都市圈位于日本東海岸太平洋沿岸，涵蓋東京都、琦玉縣、千葉縣和神奈川縣，面積1.34萬平方公里，占國土面積3.5%，擁有人口4132萬，占全國總?cè)丝诘?/3，GDP總量占全國1/3，聚集了全日本60%資本金50億元以上的企業(yè)和90%的外資企業(yè)。東京城市發(fā)展的最初戰(zhàn)略是單極模式，結(jié)果低估了城市發(fā)展態(tài)勢，導致城市畸形聚集、無序擴張，中心地區(qū)地價急劇上升、城市擁堵嚴重、城市環(huán)境惡劣；在信息化發(fā)展過程中，一些生產(chǎn)性工廠從中心區(qū)向外擴散，加快郊區(qū)發(fā)展、擴展了城市半徑，但中心區(qū)的中樞商務職能又進一步吸引人口向中心城區(qū)聚集。為了抑制和分散過度集中，日本政府提出將一極一軸的國土結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎噍S型，形成“多核”型都市圈。1998年，日本第五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃提出四大戰(zhàn)略：創(chuàng)造多自然居住地；完善大城市規(guī)劃和調(diào)整；發(fā)展周邊多核都市圈；增強都市圈的國際交流能力。除此之外，還大力發(fā)展多極之間的高速公路、橋梁和新干線等大型公共交通設施。發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，緩解了東京發(fā)展面臨的難題，更增強了東京的承載能力，使其發(fā)展成為全球性大都市。

首爾都市圈。韓國首爾都市圈位于韓國西北部，是由首爾市、仁川廣域市和京畿道三個地區(qū)組成的城市群，共約1.2萬平方公里，占全國國土面積的11.8%，人口超過2000萬，占全國總?cè)丝谝话搿Ｆ渲惺谞柺懈羌辛硕际腥?nèi)近一半人口，GDP占全國的五成以上。首爾都市圈的發(fā)展開始于20世紀60年代，工業(yè)化和城市化進程刺激周邊人口和產(chǎn)業(yè)向首爾集中，結(jié)果導致了人口過度集中、交通擁堵和城市環(huán)境惡化。為了緩解人口過度集中產(chǎn)生的問題，韓國政府于60年代提出了《大都市人口集中防止策略》。1982年，韓國政府正式確定首爾都市圈范圍，并制定了《首爾都市圈整治規(guī)劃法》，通過在首爾市周邊建立衛(wèi)星城，將都市圈分區(qū)分功能管理。1993年，《規(guī)劃法》重新修訂，將都市圈細分為擁擠限制區(qū)、增長管理區(qū)和自然保護區(qū)，適當放寬了過去過于嚴格的劃分標準，有效促進私營企業(yè)發(fā)展和基礎設施的建設。

東京都市圈和首爾都市圈都是亞洲著名的大都市圈，人口高度集中、經(jīng)濟高度發(fā)達、集聚輻射作用強。盡管發(fā)展過程中產(chǎn)生了不少問題，但通過合理的規(guī)劃建設問題都得到一定程度緩解，并且進一步促進了城市的發(fā)展。從日韓兩國大都市圈的發(fā)展中可以得到一些經(jīng)驗：

第一，順應城市化進程，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，發(fā)揮集聚效應，有效突破城市發(fā)展瓶頸。東京和首爾在城市發(fā)展過程中“窮則思變”、轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、順應發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)了城市擴張和經(jīng)濟增長。集聚會帶來規(guī)模效應，能夠提高城市基礎設施的投資回報率。高人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚度，加上合理規(guī)劃治理，能夠提高城市生產(chǎn)效率和人口分布效率、改善居住條件，增強大城市經(jīng)濟實力和競爭力。

第二，劃分功能區(qū)，實現(xiàn)多極發(fā)展，引導資源合理流動和配置?！俺鞘胁　眴栴}的根源不在于城市規(guī)模過大，而在于缺乏合理規(guī)劃，單極發(fā)展模式必然造成城市“攤大餅”的結(jié)果，北京目前就是這樣。劃分功能區(qū)、多極發(fā)展是日韓突破大城市發(fā)展瓶頸的主要策略，通過科學規(guī)劃各功能區(qū)，扭轉(zhuǎn)了人口和產(chǎn)業(yè)向中心城區(qū)聚集的傾向，緩解了中心城區(qū)壓力，促進資源合理配置，為城市未來發(fā)展奠定基礎。

第三，重視基礎設施建設，尤其是公共交通，改善城市生存環(huán)境，實現(xiàn)都市圈內(nèi)部的良好互動。都市圈規(guī)模龐大造成了一系列“城市病”，日韓政府一方面著手改造舊城，加強基礎設施建設、改善生活工作環(huán)境，提高了城市的宜居程度；另一方面大力發(fā)展公共基礎交通，形成貫穿整個都市圈的便利交通網(wǎng)，便于人口資源流動，形成了圈內(nèi)良好互動，提高競爭力。

以特色產(chǎn)業(yè)集聚為特征的意大利、日本中小城市發(fā)展模式。意大利有“中小企業(yè)王國”之稱，中小企業(yè)組成了199個產(chǎn)業(yè)集群。這些產(chǎn)業(yè)集群不僅直接決定了城市的基本布局，而且賦予城市經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的動力。一般來講，一個城市主要從事一種產(chǎn)品的生產(chǎn)，企業(yè)在城市內(nèi)部不是簡單扎堆，而是圍繞某一產(chǎn)品進行了細致分工和協(xié)作配合，為了滿足企業(yè)員工的基本生活需要，各種生活設施和基礎設施逐步建立起來，形成了小城市。由于企業(yè)規(guī)模都比較小，形成的城市規(guī)模也比較小，競爭力卻很大。為了規(guī)范產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，意大利政府1991年頒布317/91號法規(guī)，1993年4月又進一步對其劃分標準進行了具體規(guī)定。目前意大利的產(chǎn)業(yè)集群中居住人口1250萬，制造業(yè)企業(yè)21.5萬家，占全國制造業(yè)企業(yè)的40%，產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的27.2%，其中工業(yè)產(chǎn)值占全國產(chǎn)值的37.7%，服務業(yè)產(chǎn)值占全國產(chǎn)值的23%。

日本西南部大多是地形復雜、山地廣布的山區(qū)縣，這些縣大多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，農(nóng)產(chǎn)品種類繁多但產(chǎn)量不大，經(jīng)濟非常落后。為了促進本地經(jīng)濟發(fā)展，1979年開始展開“一村一品”運動，以“工農(nóng)并進”為口號，引進了高新技術(shù)，結(jié)合本地傳統(tǒng)技術(shù)，有效地促進了本縣經(jīng)濟發(fā)展。以大分縣為例，香菇、麥燒酒、溫泉市場的開發(fā)促進了當?shù)匦〕擎?zhèn)的發(fā)展。其中，香菇和麥燒酒在日本市場占有率第一，干香菇產(chǎn)量在2003年占全國的32%，麥燒酒占全國份額的30.7%。大分縣的由布院人口1.16萬，除了溫泉之外幾乎沒有其他資源，城市發(fā)展非常落后，后來進行了以溫泉為主題的旅游業(yè)開發(fā)，打造了世界一流的旅游產(chǎn)業(yè)，接待游客從1979年的190萬增加到2003年的412萬，推動了城市發(fā)展，促進了經(jīng)濟發(fā)展，提高了自身競爭力。

意大利和日本的小城鎮(zhèn)以特色產(chǎn)業(yè)為帶動，給城市發(fā)展注入強勁動力，這些城市發(fā)展的經(jīng)驗主要有以下幾點：

第一，以市場為導向，發(fā)掘資源優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。不論是意大利還是日本，都以自身資源為依托，以市場為導向，開發(fā)出自身特色產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)上獲得了強大競爭力。在特色產(chǎn)業(yè)的吸引下，資源流入城市，為城市發(fā)展提供了動力，也賦予了城市獨一無二的競爭力，進一步增加了城市的資源吸引力。

第二，內(nèi)部分工明確，強調(diào)協(xié)調(diào)配合，形成對外合力。產(chǎn)業(yè)集聚的大忌是簡單重復建設和產(chǎn)品的高度同質(zhì)，意大利和日本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展通過內(nèi)部分工規(guī)避了這一問題。以意大利制鞋產(chǎn)業(yè)為例，集群產(chǎn)品根據(jù)顧客年齡、性別進行了劃分，甚至細到某一集群只生產(chǎn)男鞋或女鞋或兒童鞋等。這種劃分避免了內(nèi)部惡性競爭，便于提高生產(chǎn)專業(yè)化、突出產(chǎn)品特色，形成對外合力。

以核心高校、企業(yè)為中心的美國中小城市發(fā)展模式。企業(yè)和高校分別對應生產(chǎn)性資源和人力資源，中國的企業(yè)和高校都位于大城市，使得這兩種資源不斷向大城市集中，加重了大城市負擔、導致小城市資源流失。美國的中小城市很少像中國這樣“華而不實”，很大程度上就與企業(yè)和高校的布局有關(guān)。

與中國大學集中在大都市不同，很多美國大學都位于小城鎮(zhèn)。斯坦福大學位于加利福尼亞州的PaloAlto市斯坦福，普林斯頓大學位于紐約和費城之間具有鄉(xiāng)村都市特色的普林斯頓，加州理工位于加利福尼亞州的帕薩蒂納等。大學進駐小城鎮(zhèn)增加了人口規(guī)模，基本交通需求、基本生活消費、文化消費等有巨大商機，提供了城鎮(zhèn)發(fā)展的基本動力。長久以來只要依靠一所大學，小城鎮(zhèn)就可以存活。斯坦福前副校長Terman認為，“大學不僅是求知的處所，它們對一個國家工業(yè)的發(fā)展、工業(yè)的布局、人口的密度和所在地區(qū)的聲望，都可以發(fā)揮巨大的經(jīng)濟影響?！彼固垢４髮W的進入，給斯坦福這個偏遠閉塞的西部小城注入了活力，形成了以斯坦福大學為中心的城市經(jīng)濟格局。二戰(zhàn)以后，斯坦福大學為了給畢業(yè)生提供就業(yè)機會而建立工業(yè)園，吸引了一批早期高新技術(shù)企業(yè)進駐，進一步推動了當?shù)爻鞘邪l(fā)展。

硅谷依托斯坦福的資源優(yōu)勢建立，自身也帶動了周邊地區(qū)的發(fā)展。硅谷所在地原本只是一處位于谷地的農(nóng)場，但隨著國際商用電器公司和蘋果電腦公司等高科技公司進駐之后，城市發(fā)展迅速加快，硅谷的范圍開始擴大到周邊的SanMateo縣和Alameda縣。與此同時，硅谷的經(jīng)濟實力和地位都有了突破提升，硅谷的半導體集成電路和電子計算機約占全美1/3和1/6，成為美國高新技術(shù)的搖籃。

可以看出，核心高校和企業(yè)在促進中小城市發(fā)展方面有著不可比擬的優(yōu)勢，事實上，高校和企業(yè)建設在中小城市是個雙贏：首先，中小城市能夠為高校和企業(yè)提供廉價土地和勞動力，中小城市中沒有與高?；蛘咂髽I(yè)匹敵的組織，能夠獲得當?shù)刈畲蟪潭鹊闹С趾妥顑?yōu)資源；其次，高校和企業(yè)為中小城市帶來巨大商機，能夠促進當?shù)鼗A設施完善，提供就業(yè)機會和創(chuàng)業(yè)機會，改善當?shù)厝瞬艠?gòu)成，提供最新科研成果等。因此，鼓勵企業(yè)和高校向中小城市布局，不僅能夠緩解大城市壓力，而且能夠促進小城鎮(zhèn)硬件、軟件水平的提高，增強中小城鎮(zhèn)的競爭力。

如何發(fā)展新型城鎮(zhèn)化

改革戶籍制度，加強社會保障。新型城鎮(zhèn)化不能再走以往“半截子”城鎮(zhèn)化的老路，要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民、進城農(nóng)民工和城市低收入群體處于弱勢地位。要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就必須解決這三類人的生計問題。具體途徑就是改革戶籍制度，加強社會保障。通過改革戶籍制度，把城市新移民接納為城市人，把他們納入城鎮(zhèn)社會保障、住房保障等公共服務體系，使他們能真正融入城市，在城市安居樂業(yè)，促進城市發(fā)展。加強社會保障，為弱勢人群提供就業(yè)保障和生活保障，增強其追求更好生活的能力。

改革土地制度，打破征地壟斷。城鎮(zhèn)化如果想成為中國未來經(jīng)濟的新引擎，僅有戶籍制度的改革是不夠的，還必須有相應的土地制度改革。目前我國實行的是城鄉(xiāng)隔離的兩套土地管理制度，人為地把農(nóng)村土地排斥在城市化之外。農(nóng)民的宅基地不能抵押貸款，農(nóng)民的承包地更不能進行抵押，農(nóng)民在自己的土地上建的房子屬于小商品房，也不能進行流通。目前的城鄉(xiāng)同地不同權(quán)，大大限制了農(nóng)村資源的價格，使農(nóng)村在發(fā)展中一直沒有可交易或者抵押的東西。目前的城鎮(zhèn)化征地壟斷帶來太大的社會問題，應該破除，實行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設用地也能夠真正入市，讓農(nóng)民成為交易的主體，解決由于地方政府處于壟斷地位，一手低價拿地，一手高價賣地帶來的高房價問題。

征收房產(chǎn)稅，促進樓市降溫。目前農(nóng)民工的收入與房價差距過大，想在城市買房幾乎不可能，如果買不起房，無法在城市定居，城鎮(zhèn)化都是一句空話。我國一部分人囤房獲得暴利，推動房價持續(xù)上漲；另一部分人，尤其是城市低收入人群和城市新移民，則買不起房、沒房可住。通過征收房產(chǎn)稅，囤房的人把房子吐出來，讓沒有房的人有房可買，用市場機制讓普通百姓用自己3～5年的收入就能夠買得起房，使人們真正能夠在城市扎根。

轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑，提高城鎮(zhèn)承載能力。發(fā)展小城鎮(zhèn)、限制大城市的傳統(tǒng)發(fā)展路徑在一定程度上脫離了經(jīng)濟社會發(fā)展實際，結(jié)果造成大城市容納能力有限、小城鎮(zhèn)超速發(fā)展的困局，降低了城鎮(zhèn)的綜合承載能力。因此，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑。從大城市角度來看，與日、韓、美國等巨型都市圈相比，我國珠三角、長三角、津京唐的人口密度一直偏低，生產(chǎn)極化作用不高，人口極化作用過低，潛力遠沒有發(fā)揮出來。應該順應城鎮(zhèn)化過程中資源往大城市流動的現(xiàn)象，結(jié)合合理的城市規(guī)劃治理，充分挖掘這些大都市的發(fā)展?jié)摿?。從小城市的角度來看，脫離經(jīng)濟實力的盲目擴張使不少小城市成為華而不實的空城，人口密度過低，經(jīng)濟發(fā)展落后，難以形成資源聚集效應和輻射擴散效應，因此，必須把小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進程和經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，相互適應，提高小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

特色與產(chǎn)業(yè)并重，提高城鎮(zhèn)競爭力。目前，我國“千鎮(zhèn)一面”、“產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)同質(zhì)”是中小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的大問題，如何進行產(chǎn)業(yè)定位而不是盲目地發(fā)展，是小城鎮(zhèn)未來要著重避免的問題。小城鎮(zhèn)必須有它的產(chǎn)業(yè)支撐點，才能形成自身特有的競爭力。目前中國的中小城鎮(zhèn)主要還是靠制造業(yè)支撐，隨著國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變，一些東部的勞動密集型產(chǎn)業(yè)慢慢轉(zhuǎn)移到中西部。我國各個地區(qū)應該根據(jù)本地的條件，借鑒國外產(chǎn)業(yè)集群的經(jīng)驗，發(fā)展具有本地特色而又有競爭力的產(chǎn)業(yè)。除此之外，應當引導大企業(yè)和高校向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，利用企業(yè)和高校的資源優(yōu)勢，促進資源的流動和合理配置，為小城鎮(zhèn)發(fā)展注入活力。

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責 編∕楊昀赟