【摘要】實施混合所有制是黨在新形勢下深化國有企業(yè)改革的重大舉措。然而，在實施過程中遇到了來自行業(yè)、融資、治理結(jié)構(gòu)以及思想觀念和企業(yè)文化等多方面的障礙，這些障礙已經(jīng)影響到混合所有制實施的進程。為此，可采取以下途徑：在國企分類的基礎上，重點推進中間型和競爭型國有企業(yè)的混合所有制；通過消除行政性和制度性壟斷壁壘而為民營資本的進入創(chuàng)造條件；通過修正銀行和證券管理部門在信貸和上市方面的偏好，為民營資本進入國企產(chǎn)權(quán)關系締造內(nèi)生條件；通過優(yōu)化國企治理結(jié)構(gòu)，加大吸引民營資本進入國企的力度。

【關鍵詞】混合所有制 國企 競爭 壟斷

【中圖分類號】 F01 【文獻標識碼】A

問題的提出：改革進程中的混合所有制

所謂混合所有制經(jīng)濟主要指國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持有、治理結(jié)構(gòu)相互融合的所有制形態(tài)。經(jīng)濟學界很早就提出應當對國有企業(yè)實施混合所有制的改革，它同改革早期學術界主張的國企產(chǎn)權(quán)多元化、股份制改革是一脈相承的。十八屆三中全會再次為“混合所有制經(jīng)濟”注入了新的內(nèi)涵，指出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”。混合所有制已經(jīng)成為我黨在新的形勢下對國有企業(yè)改革的一個基本方針。然而，回顧國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐，我們發(fā)現(xiàn)，在改革早期，改革的力度和速度都是比較快的，可是到了20世紀90年代中期以后，隨著國有經(jīng)濟向基礎性壟斷行業(yè)的集中和國企規(guī)模的擴大，國企產(chǎn)權(quán)改革的速度和力度卻有所減弱。導致國企產(chǎn)權(quán)多元化改革減速的內(nèi)在原因有哪些？其中的阻滯因素是什么？

嚴重失衡的微觀企業(yè)結(jié)構(gòu)分析

出于研究的需要，我們首先對現(xiàn)有國企和民企的基本狀況和基本特征作一些對比分析。

國有企業(yè)。首先，從行業(yè)角度看，目前多數(shù)大型國有企業(yè)盤踞于諸如鐵路、公路、航空、石油、電信、郵政、電力、電網(wǎng)、銀行、城市基礎設施等壟斷行業(yè)。與其他所有制類型的企業(yè)相比，這些企業(yè)擁有或多或少的壟斷權(quán)利。它們可以利用這些權(quán)利獲得不菲的壟斷租金或巨額的政府補貼。

其次，從企業(yè)規(guī)模和效率上看，盡管我們沒有獲得全部國有企業(yè)的相關數(shù)據(jù)，但從進入全國500強的國有企業(yè)數(shù)據(jù)來看，在2013年中國500強企業(yè)中，共有310家國有企業(yè)，占總數(shù)的62%。2012年，這310家國企的營業(yè)收入總額為40.99萬億，平均營業(yè)收入為1322.26億元；資產(chǎn)總額達到137.78萬億，平均資產(chǎn)總額為444.52億元；利潤總額為1.87萬億，平均利潤總額為60.32億元。310家國企的營業(yè)收入、資產(chǎn)、凈利潤平均值分別是進入500強榜單190家民營企業(yè)的2.78倍、6.40倍和3.70倍。①顯然，國有企業(yè)比民營企業(yè)有著明顯的規(guī)模優(yōu)勢。國有企業(yè)不僅規(guī)模龐大，而且多以集團模式出現(xiàn)，也就是說，在企業(yè)內(nèi)部有很多層級，有的集團企業(yè)內(nèi)部的層級會多達5個以上。從企業(yè)的經(jīng)營效率上看，2012年中國500強中非金融類國有企業(yè)290家，民營企業(yè)187家。國企的收入利潤率為2.5%，資產(chǎn)利潤率為1.72%；而民企的收入利潤率為2.91%，資產(chǎn)利潤率為3.68%。民企的經(jīng)營效率均顯著高于國企。②

第三，從企業(yè)的融資狀況看，國有企業(yè)和國有銀行作為計劃經(jīng)濟的微觀基礎和運作機關，即便在當今轉(zhuǎn)軌模式下，它們之間的關系仍非同一般，我國資本市場主要也是出于國企改革考慮而創(chuàng)辦的。在這種體制背景下，國有企業(yè)在融資時，首先會得到國有銀行貸款的青睞；如果選擇上市，也會獲得優(yōu)先發(fā)行權(quán)。因此，整體而言，與其他企業(yè)相比，國有企業(yè)有著較多的融資渠道和較低的融資成本。

第四，從企業(yè)治理結(jié)構(gòu)角度看，國有企業(yè)仍然屬于一種政治契約而非商業(yè)性契約。從央企到地方所屬大型國有企業(yè)，其集團母公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍然是單一的國家所有制。以央企的母公司為例，在113家中央企業(yè)中，只有中國商飛、上海貝爾、中國聯(lián)通等8家央企在母公司層面做到擁有多元投資主體，其他央企雖然旗下?lián)碛袛?shù)家上市公司，但母公司還是單一股權(quán)結(jié)構(gòu)。從企業(yè)經(jīng)營層的構(gòu)成來看，企業(yè)的高管如董事長、總經(jīng)理，乃至董事、監(jiān)事等基本由有關黨政部門選拔和任命。在所有者缺位的情況下，這些“內(nèi)部人”已經(jīng)形成了強大的控制勢力，甚至已經(jīng)成為了一個個的利益集團。盡管名義上的激勵并不強，但他們主要獲取的是各種控制權(quán)私人收益，而這種灰色收益遠遠大于名義收益。

民營企業(yè)。改革開放以來，民營企業(yè)的確獲得了長足發(fā)展，已經(jīng)成為推動我國經(jīng)濟發(fā)展和市場化改革的重要力量。民營企業(yè)在發(fā)展中也鑄就了自身鮮明的特色。

首先，從產(chǎn)業(yè)分布上看，民營企業(yè)起步于競爭性行業(yè)，盡管這些年也有一些民營企業(yè)涉足基礎性和壟斷性產(chǎn)業(yè)，但整體而言，絕大多數(shù)仍然分布于各類競爭性產(chǎn)業(yè)領域。由于進入壁壘低，一些產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了過度競爭和惡性競爭，特別是在一些低端的制造業(yè)領域，民營企業(yè)甚至在苦苦掙扎，茍延殘喘。它們渴望進入那些獲利豐厚的壟斷行業(yè)，但迫于過高的進入壁壘只能望洋興嘆。

第二，從企業(yè)規(guī)模和效率上看，絕大多數(shù)民營企業(yè)是小型的，注冊資本多在100萬元左右甚至更少。即便我們選用進入500強的中國民企作為考察對象，其規(guī)模仍然與國有企業(yè)有很大差距。而在企業(yè)的經(jīng)營效率方面，民營企業(yè)則顯著高于國企。

第三，從企業(yè)融資狀況看，由于民營企業(yè)在體制之外，即便發(fā)展到今日仍然難以獲得國有銀行的貸款青睞，在上市方面也難以與大型的國有企業(yè)相比。有研究指出，目前絕大多數(shù)中小微型民營企業(yè)更多地通過民間融資實現(xiàn)資金的籌措，貸款利率比正規(guī)金融機構(gòu)高出30%以上③，而且有著很高的風險。他們企盼能同國企一樣得到低成本的資金支持。

第四，從企業(yè)治理結(jié)構(gòu)上看，絕大多數(shù)企業(yè)是家族式的。不僅企業(yè)的產(chǎn)權(quán)由家族成員持有，同時控制權(quán)也牢牢掌握在家族成員手中，但明晰的產(chǎn)權(quán)關系又使得它們的經(jīng)營原則一定是市場化的，經(jīng)營目標就是追求收益最大化。

很顯然，這種嚴重失衡的微觀企業(yè)結(jié)構(gòu)不可能是一種健康的企業(yè)生態(tài)環(huán)境，也不具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性，只有打破這種對峙、走向混合所有制經(jīng)濟，才能實現(xiàn)國企和民企的共生共贏。

混合所有制的制度障礙

從產(chǎn)業(yè)角度看，國有企業(yè)主要集中于基礎性壟斷行業(yè)，而民營企業(yè)則主要分布于廣大的競爭性產(chǎn)業(yè)領域。處于壟斷性領域的每一家國有企業(yè)都有著巨大的規(guī)模，這不僅使其自身成了一個具有強烈利益訴求的主體，而且，各個壟斷行業(yè)中的國有企業(yè)也已構(gòu)成了具有一致利益訴求的共同體。在既有體制下，它們會共同維護已有的特權(quán)而排斥異己，盡管民營資本渴望進入這些壟斷產(chǎn)業(yè)，但是，除了自然壟斷因素形成的技術性壁壘外，國企已形成的利益共同體也會協(xié)同地構(gòu)造一些制度性和策略性壁壘。正是這些產(chǎn)業(yè)壁壘的存在，大大減緩了混合所有制的進程。

從融資角度進行分析可知，國有企業(yè)可以獲得持續(xù)的銀行低息貸款，或者通過證券的溢價發(fā)行而融入更多的資本，吸引民間資本則通常被放在最后。由于存在銀行和資本市場更廉價的資金供應，因而產(chǎn)生了對民間資本的“擠出效應”，正是這一“擠出”構(gòu)成了推行混合所有制的一大障礙。

從企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，大多數(shù)國有企業(yè)采取集團化的“金字塔”模式，在集團層面是一元化的國有產(chǎn)權(quán)，假如民間資本進入集團層面的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，由于國有產(chǎn)權(quán)規(guī)模巨大，任何一個獨立的民間資本最多能夠獲得剩余收益，這對追求收益最大化的民間資本而言顯然是次優(yōu)的，這會影響到民間資本進入國有企業(yè)的積極性。第二，從企業(yè)的實際控制權(quán)結(jié)構(gòu)看，伴隨著國有企業(yè)從最低層級逐級上升到集團層面，控制權(quán)的行政性安排和“內(nèi)部人”控制會越來越嚴重。在這種情況下，無論民間資本的規(guī)模和占比有多大，也都難以獲得相應的控制權(quán)及控制權(quán)收益，也都難以對企業(yè)重大經(jīng)營決策發(fā)表自己的意見。第三，從監(jiān)督結(jié)構(gòu)看，由于高級別國企高管的行政任命和內(nèi)部人控制，產(chǎn)權(quán)主體的監(jiān)督往往會失效，且不說小的利益主體由于存在監(jiān)督“搭便車”效應而不愿實施監(jiān)督，即便民間資本愿意付出監(jiān)督的代價，而監(jiān)督的收效通常是微小的。因此，我們得到這樣的結(jié)論，由于國企特有的治理結(jié)構(gòu)，民間資本不情愿進入集團層級的國有企業(yè)之中，這在一定程度上阻滯了混合所有制的形成。

破除制度瓶頸：對策建議

國企實施混合所有制過程中存在的這些阻滯因素，表明了深化國企改革任務的長期性和艱巨性。針對這些障礙我們應當采取怎樣的對策呢？

第一，進一步明確和細化國有經(jīng)濟的分類改革。我們認為，實施混合所有制與國有經(jīng)濟的功能定位直接相關。過去30多年的實踐表明，混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展不僅與兩類企業(yè)的比較效率有關，而且與政府的政策主張相關。因此，在促進混合所有制發(fā)展時，首先需要明確國有經(jīng)濟的功能及其分類，需要進一步明確關于民營經(jīng)濟、民間資本準入的具體政策，以最大限度地為民間資本進入國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

從國有經(jīng)濟的功能和分類上看，我們大致可將國有企業(yè)分為三類：公益型企業(yè)、中間型企業(yè)和競爭型企業(yè)。公益型國有企業(yè)屬于“公法人”范疇，需要在經(jīng)濟增長和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌實現(xiàn)的前提下，更多地滿足于社會公共福利，實現(xiàn)社會公共福利的最大化。對于這類國有企業(yè)，我們主張無須搞混合所有制，其實它們也沒有條件搞混合所有制；要堅決限制這類國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)擴張行為，并要求其盡快把那些非公益性業(yè)務剝離出去，如果涉及競爭性業(yè)務要徹底退出。同時，還應對這類企業(yè)的預算、資金來源、資金使用等細節(jié)實施嚴格管理。中間型國有企業(yè)屬于“特殊法人”范疇，應當明確其所具備的特殊功能，可以通過制定“特殊法人”法規(guī)范其行為，明確政策應該如何支持，在產(chǎn)權(quán)關系方面特別是低層級企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中可以逐步引入民間資本，向混合所有制模式過渡。由于這類國企存在壟斷租金，實際控制者不愿意放棄擁有的特權(quán)，而民營企業(yè)和民間資本則渴望進入，因此，它們必然是將來推進混合所有制的重點和難點。競爭型國有企業(yè)完全屬于“商法”調(diào)節(jié)范疇，應完全由市場調(diào)節(jié)和約束，對于這類國企應大膽地推進其實施混合所有制。而且，針對這類國企改革的法律法規(guī)、政策比較完善，過去改革的成功案例也很多，因此它們在推進混合所有制時不會遇到太大困難。

第二，將混合所有制企業(yè)確定為我國大企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。在經(jīng)濟日益國際化的背景下，我們確實需要一批具有很強國際競爭力的大企業(yè)。但是，我們必須重新審視我國的大企業(yè)戰(zhàn)略，由于國企本身的制度和治理因素，以及日漸強大的利益集團控制，將大企業(yè)戰(zhàn)略全部放在純粹的國有企業(yè)身上存在一定的風險，因此，有必要將混合所有制企業(yè)作為我國大企業(yè)戰(zhàn)略的重要選擇。目前，要突破過去國有大企業(yè)實施的狹隘的“資本化”成長策略，及時將“資本化”與“民營化”結(jié)合起來，將那些仍處于競爭領域的國有大企業(yè)集團盡快改變成產(chǎn)權(quán)多元化的混合所有制企業(yè)實體。

第三，努力消除民營經(jīng)濟、民間資本進入壟斷產(chǎn)業(yè)的各種壁壘。民營經(jīng)濟、民間資本進入壟斷產(chǎn)業(yè)的障礙或者壁壘，主要來自于制度與行政方面，因此，我們應當圍繞這些因素制定相應對策，廢除一些不必要的制度和規(guī)定，完善法律制度，改革現(xiàn)行的行政審批制度，重塑監(jiān)管模式。在強化政府監(jiān)管獨立性的同時，要著力遏制利益集團左右政府決策和出于小集團利益而故意阻礙民營資本進入的行為，為民營經(jīng)濟、民間資本構(gòu)筑進入壟斷產(chǎn)業(yè)的制度平臺。尤其要鼓勵那些壟斷性國企將那些屬于競爭性的業(yè)務和環(huán)節(jié)拿出來，與民營經(jīng)濟、民間資本組成混合所有制經(jīng)濟實體。

第四，弱化金融部門、資本市場對國有企業(yè)的信貸和上市方面的偏好。金融部門、資本市場對國有企業(yè)的信貸和上市方面的偏好，是造成國企不愿吸納民間資本的重要制度因素。因此，如何弱化這些偏好已經(jīng)成為國企實施混合所有制的關鍵環(huán)節(jié)。然而，要想做到這一點阻力非常大。因為，且不說銀行和國企都是國有的，無論是從組織的角度還是個人的角度來看，它們都有著內(nèi)生的利益關聯(lián)，從國企的行業(yè)特性、企業(yè)規(guī)模以及政治優(yōu)勢等方面看，任何性質(zhì)的銀行都愿意將資金貸給它們。這就要求我們只能采取更具強制性的外在措施，比如，政府應強行規(guī)定銀行在制定信貸規(guī)劃時，要體現(xiàn)更少歧視性的信貸結(jié)構(gòu)安排并嚴格實施，使得國企在取得貸款時與其他性質(zhì)的企業(yè)是公平的；在企業(yè)上市方面，證券監(jiān)管當局應當對所有企業(yè)一視同仁，而不能再僅僅偏向于國企。如果外部的融資環(huán)境能夠得到真正改善，國企在融資時就會更積極主動地吸納民營經(jīng)濟、民間資本，國企的混合所有制改革才會有更多的內(nèi)生性動力。

第五，改革國企治理結(jié)構(gòu)，強化市場在要素和權(quán)利配置中的作用。國企的行政性治理結(jié)構(gòu)和強勢的“內(nèi)部人”控制，使得民營經(jīng)濟、民間資本在進入國企時心有余悸。我們應當在國企分類改革的前提下，對于那些競爭型和中間型國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)進行大膽改革。如果相關企業(yè)已經(jīng)實行了公司制，首先要從董事會的變革入手，要引入更多的獨立董事，減少政府官員在董事會中的比例，使得董事會具有更廣泛的社會代表性，這本來就符合國企的基本性質(zhì)。在此基礎上，對經(jīng)營層的選聘要更多地依靠市場，從而盡量減少黨政機構(gòu)的選聘權(quán)。國企只有在人員和權(quán)利配置方面更公平合理和公開透明，民營經(jīng)濟、民間資本才更愿意進入國企。

第六，創(chuàng)新民營產(chǎn)業(yè)基金，鼓勵民營資本從進入低層級企業(yè)起步。前面已經(jīng)提到，多數(shù)國企采取“金字塔”控制模式，在集團層面基本上是一元化的國有產(chǎn)權(quán)，以下逐級的國有產(chǎn)權(quán)按比例遞減。也就是說，一些低層級的國有企業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了混合所有制，只是非國有產(chǎn)權(quán)的比重高與低的問題。以央企為例，根據(jù)國資委的相關數(shù)據(jù)，截至2012年底，中央企業(yè)及其子企業(yè)中，混合所有制企業(yè)戶數(shù)占公司制企業(yè)戶數(shù)的比例接近57%，占中央企業(yè)登記企業(yè)總戶數(shù)的一半以上。中央企業(yè)資產(chǎn)總額的56%、凈資產(chǎn)的70%、營業(yè)收入的62%已在上市公司。因此，我們認為，非國有資本仍然可以循著這條路徑進入國企內(nèi)部。一方面，可以提高已經(jīng)成為混合所有制企業(yè)中非國有產(chǎn)權(quán)的比重，同時，在此基礎上也可以增加高一層級甚或更高層級企業(yè)的非國有產(chǎn)權(quán)的比重。對于集團層面而言，我們建議通過創(chuàng)設民營性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)投資基金，將分散的民營資本匯聚成一個更大規(guī)模的資本，然后進入國有集團企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之中，從而在集團層面最終實現(xiàn)混合所有制。當然，在涉及國有產(chǎn)權(quán)交易的過程中，設置防止國有資產(chǎn)流失的制度和機制同樣是必要的。

第七，進一步解放思想，澄清模糊認識。對于國有企業(yè)推行混合所有制，在人們的思想觀念上存在三種類型：一種是極力否定，因為一旦國企實行了混合所有制就會動了他們的“奶酪”。因此，他們會采取一切手段甚至不惜假借威脅國家安全的名義進行反對。對于這類人需要揭穿其本質(zhì)。另外一種是困惑或擔憂，他們不見得真正反對混合所有制，但他們擔心會影響國家的政治、經(jīng)濟安全，會導致國有資產(chǎn)流失，對于這類人我們應當呼吁其進一步解放思想，要宣傳一些實踐中的成功案例。還有一種是認識不清，這就需要加大理論的引導和宣傳，提升認識水平。

總之，在推進國企混合所有制時，若能認識到它對深化國企改革的意義，認識其間的各種阻滯因素，并采取一些有針對性的政策措施，改革的目標是有希望達成的。

注釋

中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會：《2013年中國500強企業(yè)發(fā)展報告》，北京：企業(yè)管理出版社，2013年，第3頁。

黃孟復主編：《中國民營經(jīng)濟發(fā)展報告（2010—2011）》，北京：社會科學出版社，2011年，第81頁。

責 編∕凌肖漢

劇錦文，中國社會科學院經(jīng)濟研究所研究員、博導。研究方向為公司治理、國有經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、當代中國經(jīng)濟發(fā)展。主要著作有《民營經(jīng)濟、民間資本與經(jīng)濟政策》、《非國有經(jīng)濟進入壟斷產(chǎn)業(yè)研究》、《中國經(jīng)濟：路徑與政策》等。