摘要：政府非稅收入是財政收入的一個非常重要的組成部分，加強對其管理也是在市場經濟快速發(fā)展的大背景下優(yōu)化政府分配體系、完善公共財政職能的必然需求?，F(xiàn)階段各方面對政府非稅收入理解不太一致，各地方政府非稅收入法規(guī)制度也不一致，再加上改善措施及法律制定的滯后性，這些都導致了政府非稅收入管理混亂、效率低下等現(xiàn)象。對政府非稅收入進行分析，指出中國政府非稅收入管理的現(xiàn)狀，即存在的問題，然后基于對存在問題的原因的分析，有針對性地提出一些解決這些現(xiàn)實問題的具體措施和辦法。

關鍵詞：政府；非稅收入；管理

中圖分類號：F810.42文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）16-0131-02

一、政府非稅收入的含義及其管理范圍

政府非稅收入是相對于稅收收入來說的。綜合國家及各地方政府制定的相關法律制度，政府非稅收入是指除以稅收形式產生的收入以外，由各級政府、機關單位、社會團體及其他組織等依法利用政府權力、國有資源或提供某種公共服務獲得的并專門用于支持公共需要的資金收入，是財政收入的一個不可或缺的組成部分，是政府對國民收入進行科學合理的分配以及再分配的一個手段。根據國家及各地方現(xiàn)已出臺的政策法規(guī)，納入政府非稅收入管理的項目主要有政府行政事業(yè)性收費、國有資源及資產的有償轉讓和使用收入、國有資本的營運收入、公益金及政府性基金、罰款沒收收入和捐贈收入等以及上述收入產生的利息。一般情況下，不將住房公積金、社會保障基金歸入非稅收入進行管理管理。

二、政府非稅收入管理的現(xiàn)狀

1.資金運作效率低下，部分政府單位或部門等對非稅收入管理認識不到位。早期形成的對于預算外資金“部門所有”、“部門使用”的觀念和做法還屢見不鮮，20世紀90年代國務院就明確說明“預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財政管理”。根據政策規(guī)定推行“收支兩條線”后，收入雖然都進入財政專戶，但由于受到部門利益驅動，從財政專戶撥出使用，由于一直未有一個統(tǒng)一、規(guī)范、切實可行的好辦法，一些地方仍然存在專戶儲存的現(xiàn)象，造成地方領導誤認為財政還有預算外融資信用放款職能，與財政退出競爭領域的信用放貸政策相違背，特別是近年來財政借款的呆賬死賬不斷增加，資金使用效益低下。對部門單位仍然沒有完全打破預算外資金“誰收誰用，多收多用”的分配格局，有的單位把預算外資金看成“自留地”，只是借財政專戶之路經過，預算外資金仍然存在嚴重的失控現(xiàn)象。

2.原預算外專戶會計核算不一致，單位執(zhí)行會計制度不到位，對非稅收入法規(guī)制度的落實以及結算專戶的設置帶來障礙。預算資金管理及核算政策各地不一，有實行政府按照比例調控的，也有實行定額上繳的、定額抵支的、下達收入任務指標高比例返還的等等。因而導致某些部門舉著財政的旗子，賺取自身的利益，出現(xiàn)亂收亂罰的現(xiàn)象。由于政策的具體執(zhí)行不相統(tǒng)一，納入專戶的資金項目范圍也不盡統(tǒng)一，財政專戶核算也很難有一個統(tǒng)一的標準。對于單位會計來說，仍是唯利益而為，中國的行政事業(yè)單位會計制度很早就把預算外資金的所有權劃入國家，但一些單位會計就是不按規(guī)定執(zhí)行，不把收入納入財政專戶進行核算，而在單位內部直接坐支。這些都對國家和地方非稅收入方面的法規(guī)制度的落實和執(zhí)行帶來了障礙，使得結算專戶在實際中顯得尤為混亂。

3.預算外資金使用不規(guī)范，收支不平衡，影響非稅收入的支出管理。目前各地對“收”方面研究的比較多，制度規(guī)章也相對健全一些，但仍普遍存在著收緊、支松的現(xiàn)象，財政專戶成了過路賬戶，單位前收后支、收多少支多少的情況仍然存在。有的單位將其實現(xiàn)的非稅收入當作建職工房、購公務車、給予員工福利的主要資金來源，甚至從事股票、期貨交易，將部分資金作貸款借出去，然后對回收置之不理，形成壞賬，引起專戶收不抵支，無法平衡的現(xiàn)象，政府債務風險不斷增加。

三、政府非稅收入管理存在問題的原因分析

1.地方財政困難，深受利益驅使。某些部門收費項目多、標準高，除自身原因外，也與地方稅源不足、機構臃腫、人員超編、地方財政收入壓力有關。一些部門由于人員工資福利大部分要靠自收自支，為了“養(yǎng)人”，而不得不在亂收費、亂攤派、亂罰款上做文章，于是亂收費、亂攤派、亂罰款就成為彌補管理經費、人員經費不足和創(chuàng)收的一種途徑，從而出現(xiàn)了收費養(yǎng)人、養(yǎng)人收費的惡性循環(huán)的現(xiàn)象。另外也有部分單位干部職工，法律法規(guī)意識淡漠、服務意識不強，把人民賦予的權力，作為自己謀取個人利益的工具，千方百計、見縫插針，只要有機會就進行吃拿卡要，甚至中飽私囊。

2.管理體制存在一定的缺陷。目前，行政事業(yè)性收費實行中央和省兩級審批，價格、財政部門雙重管理。收費立項相關的審批大多由財政部門來做主，而收費標準審批則主要由價格部門來執(zhí)行。在整個收費管理過程上還沒有制定出一套完整可操作的法律法規(guī)，造成在某些情況下收費找不到客觀的法律依據。實踐證明，這種將收費立項審批與收費標準審批進行分離的制度，削弱了有關監(jiān)管部門對收費的控制及管理。另外，自由裁量權過大的問題，目前還很難得到有效的限制；部分政府部門或單位等沒有按照規(guī)定切實執(zhí)行“收支兩條線”的政策，其非稅收入管理仍然有很多的不合理的地方，甚至有執(zhí)法執(zhí)收單位或個人收取回扣的情況，這對于這些單位或個人來說雖然能夠極大地促進其積極性，但另一方面則滋養(yǎng)了貪污腐敗和亂收亂罰的行為，嚴重影響了非稅收入管理的合法。

3.監(jiān)管力度有待加強。亂收費現(xiàn)象之所以屢禁不止，與監(jiān)管部門監(jiān)管不力有著密切的關系。各級政府出臺了許多制度措施來制止亂收亂罰的現(xiàn)象，但在實際執(zhí)行中，由于監(jiān)督力度較弱、查處不及時不嚴格，這些強有力的措施也就難以發(fā)揮應有的作用，給“打擦邊球”、存在僥幸心理的單位或個人鉆縫子的機會，因此亂收費現(xiàn)象屢禁不止。另外，部分領導干部在監(jiān)管部門對其單位和個人進行查處時不講原則地出面打招呼、托關系、講人情，給監(jiān)管部門帶來了極大的麻煩，造成執(zhí)法監(jiān)督難以到位。

四、完善政府非稅收入管理的建議

1.進一步明確非稅收入管理范圍，統(tǒng)一非稅收入的統(tǒng)計口徑。開始對非稅收入管理進行規(guī)范，在制度設計上更加注重解決非稅收入“進籠子”的問題?，F(xiàn)階段，還應對“籠子”里的收入項目進行合理優(yōu)化，對屬于非稅收入的部分應加強預算管理，對不屬于非稅收入的部分應加強監(jiān)管。比如，湖南省某市地方政府為統(tǒng)一非稅收入統(tǒng)計口徑，將行政事業(yè)單位收取的定向捐贈收入及以不實行公務員管理的事業(yè)單位、其他社會團體和組織接收的捐贈收入、補助收入以及服務收費收入等暫未明確資金性質的收入暫不納入非稅收入范圍，而由財政部門納入財政專戶進行核算和管理，其支出接受財政、審計等部門的監(jiān)督，取得了良好的效果。

2.進一步改進非稅收入管理辦法，將非稅收入全額納入預算管理。非稅收入的財政管理體制應當與稅收收入保持同步，即全額納入財政預算管理。為進一步強化非稅收入預算管理約束，建議將目前仍實行財政專戶管理的教育收費等項目全部納入預算管理。另外還要科學合理地解決政府性基金項目，將財政綜合部門發(fā)布的政府性基金目錄和預算管理部門編制的基金預算科目對接，兩者在范圍和口徑上要做到一致，并以文件形式進行規(guī)范。非稅收入全額納入預算管理，一方面有利于上級或中央清楚全國財政收入和非稅收入情況，全面掌握收入概況；另一方面從制度上減少了人為調整非稅收入的可能。

3.進一步優(yōu)化轉移支付制度，消除對非稅收入的負面影響。現(xiàn)行轉移支付制度在計算地方可用財力時，將非稅收入按一定比例折成財力進行計算，此做法容易誤導地方非稅收入管理。一些地方為了得到更多的中央或者上級部門的資金支持，想方設法調整減少非稅收入的規(guī)模，但這樣做對于非稅收入管理規(guī)范的地方來說則很明顯不公平，并會使其誤認為規(guī)范管理是“費力不討好”的事情，嚴重打擊其規(guī)范管理的積極性，產生負面的影響。因此，建議進一步優(yōu)化轉移支付制度，特別是在計算補助時要改善非稅收入折抵財力的方法，讓地方主動公開非稅收入。

4.進一步完善政府績效考核方式，消除非稅收入的增收壓力。衡量經濟增長的核心指標應是稅收收入的總量及其增長幅度。經濟增長能帶動非稅收入的增加，但其關系并不很明顯。如果收費政策沒有重大變化，非稅收入的數量變化是微乎其微的。因此，不應將非稅收入作為經濟增長的考核指標，對非稅收入的考核重點應是其管理的規(guī)范性，主要是對亂作為和不作為行為及現(xiàn)象進行考評。因此，為緩解甚至消除各政府部門和單位在非稅收入方面的增收壓力，建議不要把非稅收入納入考核指標的范圍，應將“非稅收入”指標完全從政府績效考核評價體系中剔除出來。

5.進一步加強非稅收入管理方面的法制建設，強化非稅收入管理規(guī)范性。目前中國在非稅收入方面的立法層次相對偏低，盡管部分地方出臺了非稅收入管理條例，但國家還沒有制定一套完整的法律，也沒有關于非稅收入管理的規(guī)定。為進一步強化制度性的約束，建議國務院、財政部等政府部門盡早制定非稅收入管理方面的法律法規(guī)，各地方政府機構也應根據實際情況制定非稅收入管理條例、管理辦法及其實施細則，明確非稅收入及其管理的法律地位，確保非稅收入管理能夠得到可靠的依據。2003年，廣東省A市非稅收入為14.65億元，為該年度地方財政收入16.28億元的89.99%，為該年度地方性稅收總額14.18億元的1.03倍。而自2006年，A市持續(xù)強化非稅收入及管理的法制建設，規(guī)范非稅收入的管理，非稅收入規(guī)模得到明顯提高，為地方財政收入起到了積極的彌補作用。到2011年，A市實現(xiàn)非稅收入總額94億元，其平均每年的增長率達到20%多，每年平均非稅收入達到年均稅收總額的71%，為地方性稅收總額的1.57倍，為A市財政收入的1.26倍。

參考文獻：

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[2]歐文漢.改革完善政府非稅收入管理[J].財政研究，2013，(7).

[3]譚立.政府非稅收入收繳管理原則與完善措施[J].中央財經大學學報，2014，(3).[責任編輯 吳明宇]

收稿日期：2014-04-08

作者簡介：葛輝晶（1976-），女，黑龍江黑河人，財務科科長兼校長助理，高級會計師，從事學校財務管理與內部控制研究。