摘要：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志，將農(nóng)村公共品供給制度分為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期以及農(nóng)村稅費(fèi)改革以后三個(gè)階段，并系統(tǒng)考察農(nóng)村公共品供給制度的演化歷程。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，農(nóng)村公共品供給制度持續(xù)完善，供給水平得到改善。為解決農(nóng)村公共品供給不足問題，需要設(shè)計(jì)合理的農(nóng)村公共品供給制度，重點(diǎn)是理順政府與農(nóng)村之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，建立符合中國農(nóng)村實(shí)際的公共品供給制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共品；供給制度；聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；稅費(fèi)改革

中圖分類號(hào)：F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2014）16-0033-05

農(nóng)村公共品供給管理制度，是中國農(nóng)村社會(huì)管理的基本制度，也是確保社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得成效的制度條件之一，它是一項(xiàng)完整的制度體系，分別由農(nóng)村公共品供給決策、提供農(nóng)村公共品所需資金投入以及公共品資金管理與使用等三項(xiàng)基本制度構(gòu)成（李燕凌，2008）[1]。在中國，農(nóng)村公共品供給制度在不同歷史時(shí)期受到當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化制度的約束，同時(shí)農(nóng)村公共品供給的主體、規(guī)模和范圍也隨著不同時(shí)期社會(huì)生產(chǎn)力的變化而發(fā)生相應(yīng)更替（張軍、何寒熙，1996）[2]。文章試圖通過對(duì)新中國成立以來各個(gè)歷史階段農(nóng)村公共品供給制度演化的理論深入探索，最終尋找出中國農(nóng)村公共品供給制度的基本特征，以便為再造中國農(nóng)村新型公共品供給制度提供理論基礎(chǔ)。文章認(rèn)為，自從新中國成立以來，中國農(nóng)村公共品供給制度的演進(jìn)可以大致劃分為三個(gè)階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前屬于第一階段，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)期屬于第二階段，而農(nóng)村稅費(fèi)改革后屬于第三階段。

一、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前的農(nóng)村公共品供給制度

從新中國成立到六十年代初，中國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)過社會(huì)主義改造完成以后，先是形成了互助組、初級(jí)合作社和高級(jí)合作社，隨后建立了“一大二公”、“政社合一”的人民公社制度。而到了1962年正式確立了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制（張軍、蔣琳琦，1997）[3]。因此，從縱向發(fā)展看，改革開放前中國農(nóng)村公共品供給制度經(jīng)歷了以下兩個(gè)演化階段。

（一）互助組、初級(jí)合作社以及高級(jí)合作社時(shí)期農(nóng)村公共品供給制度

互助組是中國農(nóng)民在個(gè)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上組成的帶有社會(huì)主義性質(zhì)的集體勞動(dòng)組織，這種組織在土改以后得到廣泛發(fā)展。自愿互利、互換人工或畜力，共同勞動(dòng)，有農(nóng)忙臨時(shí)互助和常年互助之分。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng)中，從1955年開始，發(fā)展成為初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，1956年則進(jìn)入高級(jí)合作化時(shí)期。在互助組和初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作時(shí)期，農(nóng)村制度安排是采用誘致性和強(qiáng)制性相結(jié)合的制度變遷方式，而到了高級(jí)合作社時(shí)期，制度安排則變成單一的強(qiáng)制性制度變遷模式（徐小青，2002）[4]。在整個(gè)合作社時(shí)期，雖然土地改革在一定程度上解放了中國農(nóng)村的生產(chǎn)力，但是占農(nóng)村統(tǒng)治地位的經(jīng)濟(jì)成分仍然是分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，從而導(dǎo)致中國農(nóng)村生產(chǎn)力水平仍然十分低下。這一時(shí)期農(nóng)村公共品的供給主體是農(nóng)民，他們依靠自我積累、自我供給的方式來滿足農(nóng)村公共品的需求，而政府在農(nóng)村公共品供給過程中處于引導(dǎo)、監(jiān)督的地位。

（二）人民公社時(shí)期農(nóng)村公共品供給制度

1.人民公社時(shí)期農(nóng)村公共品的制度層級(jí)。在人民公社時(shí)期，中國基層政治經(jīng)濟(jì)組織都是以人民公社為基本單位，在當(dāng)時(shí)調(diào)動(dòng)農(nóng)村絕大部分人財(cái)物的權(quán)利都下放到人民公社。在農(nóng)村公共品供給制度安排方面，人民公社具體負(fù)責(zé)農(nóng)村所有公共品的籌集和調(diào)度（韓鵬云，2013）[5]。而作為人民公社下層分支機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小組，有權(quán)利安排各自范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。這種人民公社式的農(nóng)村公共品供給制度一直持續(xù)到1983年正式取消政社合一、建立鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)為止。

2.人民公社時(shí)期農(nóng)村公共品供給運(yùn)行機(jī)制。從人民公社誕生到它被鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)所替代的二十多年時(shí)間里，它始終扮演著雙重角色，相應(yīng)承擔(dān)著雙重任務(wù)。從組織形態(tài)來看，它不但是農(nóng)村的基層政權(quán)組織，而且還是農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織；它既肩負(fù)著開展農(nóng)村政治生活的任務(wù)，又承擔(dān)著農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重任。人民公社時(shí)期，中國社會(huì)主義事業(yè)處于探索階段，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面長(zhǎng)期效仿蘇聯(lián)模式。為了在較短的時(shí)期內(nèi)積累城市工業(yè)建設(shè)資金，政府選取了“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的路徑，采用低價(jià)收購農(nóng)村糧食和強(qiáng)制性的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差模式來為城市工業(yè)建設(shè)提供資金積累，所帶來的直接后果是，農(nóng)村本身有限的積累資金被強(qiáng)制性地剝奪給城市，加之國家用于城市建設(shè)的財(cái)政資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，其中，包括公共品投資所需的財(cái)政支出。這種國家發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在，最終變成了絕對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，從而形成農(nóng)業(yè)輔助工業(yè)、農(nóng)村輔助城市的發(fā)展格局。在城鄉(xiāng)公共品供給方面，中央政府實(shí)行差別對(duì)待政策：城市公共品供給的絕大部分財(cái)政支出均由中央政府承擔(dān)，而農(nóng)村公共品的支出則全部由人民公社統(tǒng)一集中農(nóng)村的人、財(cái)、物等資源自行解決（林濤，2007）[6]，這種公共品供給體制被一些國內(nèi)學(xué)者稱之為制度外供給，其運(yùn)行動(dòng)力主要來自于建國初期因土地改革的成功大大調(diào)動(dòng)了分到土地的農(nóng)民建設(shè)家園的熱情，以及革命時(shí)期延續(xù)下來的資源動(dòng)員機(jī)制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行政命令的強(qiáng)制作用。在這一階段，農(nóng)村公共品供給的項(xiàng)目決策權(quán)由人民公社掌握，屬于一種典型的自上而下的決策機(jī)制，自上而下的公共品決策機(jī)制在當(dāng)時(shí)條件下對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等發(fā)生過一定促進(jìn)作用，因?yàn)楫?dāng)時(shí)中國農(nóng)村生產(chǎn)力水平十分低下，滿足農(nóng)村正常生產(chǎn)的基本公共品十分缺乏，比如農(nóng)田水利灌溉的基礎(chǔ)工程、農(nóng)村初級(jí)交通設(shè)施的改善以及農(nóng)民生產(chǎn)生活所需的電力，等等。對(duì)這些公共品供給的決策在農(nóng)民和人民公社之間分歧較小，二者之間的共同決策容易形成。在所提供的公共品成本分?jǐn)偡矫妫嗣窆鐚?shí)行“公分制”的成本分?jǐn)倷C(jī)制，也即在興建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（如水利水電設(shè)施、農(nóng)村機(jī)耕道、加工作坊以及其他公共項(xiàng)目）時(shí)，由人民公社統(tǒng)一安排所轄大隊(duì)集中出力，對(duì)參與勞動(dòng)的人力不直接發(fā)放貨幣報(bào)酬，而是以記工分的形式在勞動(dòng)者之間相互進(jìn)行轉(zhuǎn)換，最后以基本工分為起點(diǎn)，少于基本工分的勞動(dòng)者向勞動(dòng)工分多余的戶主進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。在公共品資金的籌集方面，如修建各種加工作坊等，其資金來源于兩個(gè)方面，一是由集體拿出一部分資金，而剩余不足的部分按人頭分?jǐn)偨o大隊(duì)的每一位公民。所以，人民公社時(shí)期農(nóng)村公共品供給的決策權(quán)由人民公社行使，統(tǒng)籌安排向農(nóng)村提供公共品的規(guī)模并進(jìn)行成本核算，將公共品成本分?jǐn)偟綉?，農(nóng)民通過提供勞動(dòng)力來補(bǔ)償，提供部分資金給集體。這種農(nóng)村公共品成本分?jǐn)倷C(jī)制產(chǎn)生的最終效應(yīng)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公共品的直接受益者會(huì)承擔(dān)一定成本，而與公共品受益沒有直接聯(lián)系的農(nóng)民同樣要分?jǐn)偝杀?，例如，在農(nóng)村局部地區(qū)修建公路，直接受益的農(nóng)民要出力出錢為公路的修建付出成本，而那些與公路距離十分偏遠(yuǎn)的農(nóng)民也要付出同樣的成本。這種不公平的現(xiàn)象無疑會(huì)損害農(nóng)民參與公共品提供的積極性；二是這種公共品成本分?jǐn)傊贫燃又亓宿r(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)村陷入貧困的惡性循環(huán)，最終制約了中國農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展。

3.人民公社時(shí)期農(nóng)村公共品供給制度特征?？傮w上講，人民公社時(shí)期的農(nóng)村公共品供給制度是在政社合一、高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)制進(jìn)行的制度安排。在這種制度安排下，通過集中農(nóng)民力量，依靠農(nóng)村自我積累、自我供給的方式滿足農(nóng)村部分公共品的需求，緩解了政府的財(cái)政壓力。這種由政府主導(dǎo)的“自上而下”的制度外籌資型公共品供給模式在短時(shí)期內(nèi)符合當(dāng)時(shí)中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，但是從長(zhǎng)期來看這種模式不具有可持續(xù)性。因?yàn)檗r(nóng)村公共品供給制度要體現(xiàn)參與者的利益機(jī)制，這種利益機(jī)制表現(xiàn)在，政府提供公共品，其利益在于履行其公共職能，實(shí)現(xiàn)政治利益的最大化，而對(duì)于農(nóng)民來講，參與公共品的提供，在分?jǐn)偝杀镜耐瑫r(shí)需要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的權(quán)益最大化，即公共品帶來的最大收益，只有這種收益實(shí)現(xiàn)機(jī)制符合鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。此外，如果長(zhǎng)期利用政府的強(qiáng)制性主導(dǎo)來做制度安排，加之一項(xiàng)既定制度要受到機(jī)會(huì)成本和維護(hù)成本的雙重約束，將導(dǎo)致政府預(yù)期利益難以實(shí)現(xiàn)，制度效力的可持續(xù)性會(huì)被中斷。因此，人民公社被另外一種體制取代就成為歷史的必然選擇。

二、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)村公共品供給制度

1.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期政治組織模式變遷。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)召開標(biāo)志著中國改革開放拉開序幕。這時(shí)，在農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制，開創(chuàng)了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的先河。到1983年為止，全國范圍內(nèi)撤銷了人民公社體制，以建立鄉(xiāng)級(jí)人民政府和村民委員會(huì)來取代舊有體制，從而實(shí)現(xiàn)政社分離。同時(shí)設(shè)立了鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政體制，不過，這時(shí)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入支出渠道、范圍較為有限。政府通過建立鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)來替代人民公社，這種基層政權(quán)不同于人民公社的地方在于，鄉(xiāng)級(jí)組織主要承擔(dān)基層政治任務(wù)，而與直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能相脫離。但是在鄉(xiāng)級(jí)范圍內(nèi)的部分公共事業(yè)和村級(jí)范圍內(nèi)的全部基礎(chǔ)實(shí)施，它們的性質(zhì)與人民公社時(shí)期別無兩樣，均屬于制度外公共品供給模式。

2.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)與公共品供給。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期，中國農(nóng)民的負(fù)擔(dān)主要包括四個(gè)方面：一是國家稅收部分；二是集體所收取的提留金和土地承包費(fèi)用，具體項(xiàng)目有集體公積金、公益金、各種管理費(fèi)用、農(nóng)村教育附加費(fèi)用以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)，等等；三是各種行政事業(yè)費(fèi)用；四是按照國家法規(guī)，農(nóng)村勞動(dòng)力每年應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)工和積累工等。從農(nóng)民所承受的負(fù)擔(dān)來看，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制期間，農(nóng)村的公共品供給模式同人民公社時(shí)期并無較大差異，這時(shí)期農(nóng)村公共品的供給主體仍然是農(nóng)民，只不過在實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制后，農(nóng)民的承擔(dān)公共品供給模式從“隱性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤帮@性”而已，其本質(zhì)沒有變化。當(dāng)時(shí)，政府對(duì)農(nóng)村制度外公共品供給還制定了一系列法律法規(guī)，比如，按照中國憲法規(guī)定，鄉(xiāng)政府的基本職能就是“領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作”（葉興慶，1997）[7]。政府在履行這些職能的過程中，要發(fā)生大量的行政費(fèi)用，并且這些費(fèi)用的承擔(dān)不能全部由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政分?jǐn)?，在政府開支費(fèi)用中，很多費(fèi)用都可以在整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?。而?duì)于村級(jí)組織，國家沒有明確規(guī)定提供公共品的種類。按照當(dāng)時(shí)政策，村級(jí)組織向農(nóng)民收取的費(fèi)用主要包括公積金、公益金和其他管理費(fèi)用。公積金主要用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開支；而公益金主要用于農(nóng)村福利開支項(xiàng)目；最后，各項(xiàng)管理費(fèi)用主要用于農(nóng)村干部的津貼和其他支出。從這些費(fèi)用的開支去向看，應(yīng)該歸于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民提供的公共品。

以上說明，在中國農(nóng)村鄉(xiāng)村，農(nóng)民在公共品供給過程中分?jǐn)偭瞬糠止财返呢泿懦杀??；谥袊且粋€(gè)農(nóng)業(yè)大國，處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)國情，國家建設(shè)資金不足，對(duì)農(nóng)村公共品的提供能力十分有限。所以，除了國家的成本部分分?jǐn)傄酝?，農(nóng)民不但要承擔(dān)部分公共品的貨幣分?jǐn)?，還要對(duì)公共品承擔(dān)人力成本的分?jǐn)偅热缌x務(wù)工和積累工。對(duì)于這種人力成本的分?jǐn)偤怂悖瑖矣忻魑囊?guī)定，以便規(guī)范農(nóng)民合理的負(fù)擔(dān)承受：每個(gè)適齡的農(nóng)村勞動(dòng)力，每年的義務(wù)工承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)是5~10個(gè)，而積累工的標(biāo)準(zhǔn)為10~20個(gè)。并且，對(duì)于兩類人力成本都規(guī)定了具體的分?jǐn)偡秶?。義務(wù)工主要用于農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)、抗災(zāi)搶險(xiǎn)勞動(dòng)支出、退耕還林工程中的植樹造林工程，等等；而積累工主要分?jǐn)偡秶寝r(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)人力成本支出（葛云倫、王學(xué)釗，2005）[8]。

3.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期農(nóng)村公共品供給制度特征。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期，中國農(nóng)村公共品供給制度發(fā)生了一定變化，這些變化表現(xiàn)在公共品供給的種類和數(shù)量的決定權(quán)一部分下放到村民委員會(huì)，由鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)共同參與農(nóng)村公共品的供給決策。在成本分?jǐn)偡矫?，鄉(xiāng)政府承擔(dān)所轄范圍內(nèi)相應(yīng)份額的公共品成本，由其財(cái)政部門（即鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政所）支付費(fèi)用；而村民委員會(huì)分?jǐn)偸Ｓ喙财烦杀举M(fèi)用，由村提留進(jìn)行支付。這種公共品供給制度同人民公社時(shí)期相比較，除了村級(jí)組織獲得了部分公共品決策權(quán)以外，還轉(zhuǎn)嫁了一小部分公共品成本分?jǐn)偅谝欢ǔ潭壬蠝p少了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。但是，中國農(nóng)民的收入水平一直處于較低水平，由農(nóng)民承擔(dān)公共品供給主要責(zé)任的公共品供給制度還不足以滿足農(nóng)村對(duì)公共品的需求。因此，出現(xiàn)一種新的農(nóng)村公共品供給制度來替代現(xiàn)有的制度就成為歷史的必然，這種制度就是農(nóng)村稅費(fèi)改革條件下的農(nóng)村公共品供給制度。

三、稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共品的供給制度

1.農(nóng)村稅費(fèi)改革與公共品供給關(guān)系。雖然稅費(fèi)改革前農(nóng)村公共品供給制度在籌資對(duì)象和籌資方式上發(fā)生了變化，但仍然是“自上而下”的“制度外籌資”，這種制度不但不能使農(nóng)民真正表達(dá)對(duì)農(nóng)村公共品需求的偏好，而且籌資機(jī)制在缺乏有效監(jiān)督的情況下具有很大的隨意性，通常演變?yōu)閬y收費(fèi)用行為，從而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)（江婭、劉銀國，2008）[9]。為了堵住基層政府向農(nóng)民亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)的“口子”，理順農(nóng)村公共品供給決策機(jī)制，從2000年起，中國農(nóng)村公共財(cái)政體制改革開始進(jìn)入全面深入時(shí)期，主要表現(xiàn)在全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革、財(cái)政支出改革以及構(gòu)建新型農(nóng)村公共財(cái)政框架。其中，在農(nóng)村稅費(fèi)改革方面的力度最大，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，改革村提留的征收使用辦法。這次農(nóng)村稅費(fèi)改對(duì)中國農(nóng)村公共品供給制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生了較大影響，主要表現(xiàn)在農(nóng)村公共品供給制度的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向資金籌集方面：通過“自上而下”的國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來解決超出村莊社區(qū)的農(nóng)村公共品供給所需的資金缺口；對(duì)于村莊社區(qū)內(nèi)與農(nóng)民利益相關(guān)的農(nóng)村公共品供給，則通過“一事一議”的辦法在村莊社區(qū)內(nèi)籌集資金（屈鑫濤，2008）[10]。通過中國農(nóng)村新型公共財(cái)政體制構(gòu)建，一定程度上完善了農(nóng)村財(cái)政政策，加大了財(cái)政部門對(duì)解決三農(nóng)問題的財(cái)政支出力度，這些財(cái)政支出資金主要用于安排農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等公共品投入方面。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村扶貧開發(fā)等方面的支出力度有所加大。通過農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)一步實(shí)施，中國農(nóng)村公共品供給制度表現(xiàn)出許多新的特征，主要體現(xiàn)在公共品供給主體、管理體制、財(cái)政制度等方面。在農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中，一直貫徹對(duì)農(nóng)村實(shí)施“多予、少取、放活”的方針，這些方針在支農(nóng)財(cái)政政策方面得到諸多體現(xiàn)。例如，中央政府提出，從2002年起利用三至五年時(shí)間對(duì)中國農(nóng)村全面取消農(nóng)業(yè)稅，而至2006年1月1日起中國農(nóng)村正式廢除了農(nóng)業(yè)稅征收制度。農(nóng)業(yè)稅的全面取消，從制度上體現(xiàn)了“少取”的方針，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，贏得了中國農(nóng)村居民的廣泛贊譽(yù)。同時(shí)，農(nóng)村公共品供給管理體制發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，由以前公共品多主體供給向單一主體演變，即由政府與農(nóng)民雙主體供給且以農(nóng)民為主向以政府為單一主體的供給模式轉(zhuǎn)變（李圣軍，2012）[11]。稅費(fèi)改革后，為滿足農(nóng)村對(duì)教育、醫(yī)療、文化以及社會(huì)保障等公共品需求，政府出臺(tái)一攬子政策集中加以解決，比如加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)農(nóng)村實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育，建立新農(nóng)合醫(yī)療保障制度，減輕農(nóng)民醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，等等。實(shí)施這一系列措施，對(duì)于加快基層政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理職能等具有十分重要的意義。

2.農(nóng)村稅費(fèi)改革后公共品供給變化。在稅費(fèi)改革后，中國農(nóng)村公共品財(cái)政資金支出方面，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金的支出快速減少，農(nóng)業(yè)GDP、農(nóng)民人均收入提速上揚(yáng)，鄉(xiāng)城收入比（農(nóng)民人均收入與城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入之比）下降速度明顯減弱，具體情況（見下頁表）。

從下頁表中可以看出，2000年農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革之后，國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的力度進(jìn)一步加大，2000—2012年期間，財(cái)政支農(nóng)資金年均保持在25.7%左右，支農(nóng)資金支出占財(cái)政總支出比例加速增長(zhǎng)，從2000年的4.8%增加到2012年的9.5%，在所有行業(yè)財(cái)政支出中，農(nóng)業(yè)支出的增長(zhǎng)比例最快。這對(duì)解決農(nóng)村公共品不足、減農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了財(cái)政支持。當(dāng)然，以目前階段農(nóng)業(yè)財(cái)政資金支持力度來講，短期內(nèi)完全解決農(nóng)村公共品供給短缺問題并不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)橐疝r(nóng)村公共品短缺的因素較多，既有歷史因素，也有現(xiàn)實(shí)因素。一是長(zhǎng)期以來因農(nóng)村積累規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，公共品自給能力較弱，短期內(nèi)徹底改變這種現(xiàn)狀并不實(shí)際；二是農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，人均公共品需求資金即便不高，但加總起來的資金總規(guī)模仍然龐大，這在一定程度上給財(cái)政資金帶來巨大壓力；三是雖然稅費(fèi)改革對(duì)政府向農(nóng)民收費(fèi)行為嚴(yán)加規(guī)范，基本杜絕了不合理的費(fèi)用攤派項(xiàng)目，但是這些規(guī)定尚未理清農(nóng)村公共品的財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，解決農(nóng)村公共品供給的制度并未真正建立。因此，要徹底解決中國農(nóng)村公共品供給不足問題，仍然面臨十分艱巨的任務(wù)，既需要經(jīng)濟(jì)支持，更需要制度支持。

四、結(jié)語

本文考察了中國農(nóng)村公共品供給制度的演化歷程，將農(nóng)村公共品供給制度大致劃分為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期以及農(nóng)村稅費(fèi)改革以后等三個(gè)階段，并對(duì)每個(gè)階段的基本特征加以分析，重點(diǎn)對(duì)2000年實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革以來公共品供給制度進(jìn)行了系統(tǒng)論證。結(jié)果表明，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力不斷提升，農(nóng)村公共品供給制度不斷完善，供給水平得到不斷改善。但是，由于多種因素制約，短期內(nèi)要想徹底解決農(nóng)村公共品供給不足的難題并不現(xiàn)實(shí)，需要在農(nóng)村公共品供給制度設(shè)計(jì)上尋找出路，尤其是理順政府與農(nóng)村之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，建立符合中國農(nóng)村實(shí)際的公共品供給制度，以切實(shí)解決農(nóng)村公共品的供給難題。

參考文獻(xiàn)：

[1]李燕凌.中國農(nóng)村公共品供給制度歷史考察[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2008，(8)：40-45.

[2]張軍，何寒熙.中國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給：改革后的變遷.改革，1996，(5)：50-57.

[3]張軍，蔣琳琦.中國農(nóng)村公共品供給制度的變遷：理論視角[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，1997，(5)：3-13.

[4]徐小青.中國農(nóng)村公共服務(wù)[M].北京：中國發(fā)展出版社，2002.

[5]韓鵬云.農(nóng)村社區(qū)公共品供給的國家治理分析[J].中州學(xué)刊，2013，(3)：71-75.

[6]林濤，胡豹.中國公共物品供給的城鄉(xiāng)差異及統(tǒng)籌改革研究[J].財(cái)經(jīng)論叢，2007，(7)：27-33.

[7]葉興慶.論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革[J].經(jīng)濟(jì)研究，1997，(6)：57-62.

[8]葛云倫，王學(xué)釗.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度與增加農(nóng)民收入[J].天府新論，2005，(2)：49-51.

[9]江婭，劉銀國.公平、效率與均衡：關(guān)于中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的幾點(diǎn)思考[J].理論前沿，2008，(8)：32-35.

[10]屈鑫濤.短缺財(cái)政下的農(nóng)村公共品供給——以稅費(fèi)改革后豫中L村為個(gè)案[D].武漢：華中科技大學(xué)，2008：5.

[11]李圣軍.農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給模式及其演變[J].江漢論壇，2012，(5)：57-60.

Rural Public Goods Supply System：Change Characteristics and Path

HU Qiu-hua1，SONG Yan-qing 2

（1.Labor and Human Resources，Renmin University of China，Beijing 100872，China；

2.Economic Management College，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

Abstract：The paper is marked by household contract responsibility system，the rural public goods supply system can be divided into three stages：before the household contract responsibility system，household contract responsibility system and after the reform of rural taxes fees.The paper investigates the evolution on the system of rural public goods supply scientifically.According to the paper，with the economic power growing，the system of rural public goods supply continues strengthening，supply level is being improved.To solve the problem of rural public goods supply，it is necessary to design a reasonable system of rural public goods supply，the focuses are to rationalize the finance rights and the relationship between the governments and the rural，to establish China’s rural public goods supply actual system.

Key words：rural public goods；supply system；contract responsibility system；tax reform

[責(zé)任編輯 吳高君]

收稿日期：2014-03-08

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)項(xiàng)目的資助（12XJC790006）

作者簡(jiǎn)介：胡秋華（1975-），女，內(nèi)蒙古通遼人，碩士研究生，從事公共政策研究；宋延清（1977-），男，四川自貢人，碩士，從事農(nóng)業(yè)推廣研究。