摘要：通過對國家級貧困縣桑植縣的農(nóng)村低保制度進行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)了貧困地區(qū)農(nóng)村低保對象低保標準偏低、低保覆蓋面窄、低保對象確認難、融低保管理制度不完善等問題。進而提出政府可進一步擴大低保的救助規(guī)模、增加低保戶收入、鼓勵他們就業(yè)脫貧、重視低保戶及其子女的教育、完善各項相關(guān)配套保障措施和加大對低保戶精神層面的支持力度等調(diào)整政策建議。

關(guān)鍵詞：貧困縣；農(nóng)村低保；制度；桑植縣

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）16-0041-04

農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱農(nóng)村低保制度）是政府對家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村困難居民，按照最低生活保障標準給予差額補貼的社會救助制度。農(nóng)村低保是解決農(nóng)村貧困群體基本生活問題的長效機制，也是縮小城鄉(xiāng)差距、完善社會救助體系、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的重要制度安排。

一、桑植縣農(nóng)村低保工作現(xiàn)狀

桑植縣位于湖南省西北邊陲，是賀龍元帥的故鄉(xiāng)、紅二方面軍長征出發(fā)地。全縣總面積3 474平方公里，轄9鎮(zhèn)29個鄉(xiāng)1個林場，553個村（居）委會，28個民族，全縣總?cè)丝?6.9萬人，農(nóng)業(yè)人口40.8萬人，占總?cè)丝?7%。境內(nèi)溝壑縱橫，素有“九山半水半分田”之稱，自然條件艱苦，經(jīng)濟文化落后，屬典型的“老、少、邊、窮”地區(qū)，是湖南20個國家扶貧開發(fā)工作重點聯(lián)系縣之一[1]。2006年桑植縣第十四屆人民政府第33次常務會議討論通過了《桑植縣農(nóng)村居民最低生活保障制度實施辦法》，標志著桑植縣農(nóng)村低保工作全面啟動。

（一）低保制度體系逐步健全

組織實施“陽光低?！保瑖栏癜押谩吧陥箨P(guān)”、“核實關(guān)”、公示關(guān)”、“監(jiān)督關(guān)”和“年審關(guān)”。低保對象由村（居）委會民主評議，采取入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證等方式，對生活情況進行逐戶調(diào)查核實后，在村、鄉(xiāng)、縣分別公示。嚴格年審，建立糾錯機制，防止錯保、漏保、人情保問題發(fā)生。至2013年，全縣共取消農(nóng)村低保對象3 425人。在低保資金的管理上，采取專戶管理、?？顚Ｓ?，并實行了低保金社會化發(fā)放，采取按月登記造冊、上報審核，低保戶憑折到銀行領(lǐng)取低保金的方式，確保了低保金不被截留、擠占和挪用。同時建立了社會救助聯(lián)席會議制度，由縣政府牽頭，組織各相關(guān)部門召開聯(lián)席會議，就當前存在的問題和困難進協(xié)調(diào)。

（二）享受低保救助人口逐步增加

到2013年底，全縣享受農(nóng)村低保對象12 765戶30 457人，占全縣貧困人口的24%，低保覆蓋面窄，救助人口占有率較低。如桑植縣谷羅山鄉(xiāng)是桑植縣經(jīng)濟貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，該鄉(xiāng)青灣村自然條件惡劣，轄3個村民小組52戶182人，我們通過對青灣村52戶村民的住房、生產(chǎn)、生活調(diào)查，52戶符合農(nóng)村低保條件，而目前只有39戶105人享受低保政策。谷羅山鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)人口6 625人，貧困人口2 312人，其中享受農(nóng)村低保人口612人，占貧困人口26%。從調(diào)查情況看，像谷羅山鄉(xiāng)青灣村一樣條件差享受低保政策人數(shù)相對少的行政村達450多個，占全縣行政村的85%以上。

（三）擴大覆蓋面呼聲逐漸加強

筆者重點對澧源鎮(zhèn)、利福塔等具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村進行調(diào)查。澧源鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口2.02萬人，貧困人口8 085人，符合享受低保條件的1 518人，其中享受農(nóng)村低保人口884人，應保未保734人，享受低保人口占全鎮(zhèn)貧困人口的10.9%，應保未保占全鎮(zhèn)貧困人口的9.1%，占全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口的3.6%。利福塔鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口19 459人，貧困人口8 156人，其中享受農(nóng)村低保人口638人，應保未保626人，享受低保人口占全鎮(zhèn)貧困人口的7.8%，應保未保占全鎮(zhèn)貧困人口的7.7%，占全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口的3.2%。根據(jù)統(tǒng)計計算，兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)享受低保人口占貧困人口的9.35%，應保未保占貧困人口的6.6 %，應保未保占農(nóng)業(yè)人口的3.4%。利福塔和澧源鎮(zhèn)是全縣條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，桑植縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然條件差，貧困對象更多，應保未保對象占全縣農(nóng)業(yè)人口比例更大，綜合全縣情況，應保未保對象占農(nóng)業(yè)人口比例約4%，按這一比例推算，全縣至少還有1.55萬人需要納入低保范圍。

二、桑植縣農(nóng)村低保運行中存在的問題

（一）農(nóng)村低保覆蓋率有待擴面

農(nóng)村最低生活保障制度應對該地區(qū)符合條件的貧困居民實現(xiàn)應保盡保。所謂應保盡保就是讓該保的人一個不漏，讓不該保的一個不保。在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的條件下，不可能有統(tǒng)一的“覆蓋率”，更不可能有所謂的“臨界點”[2]。2006年，全縣農(nóng)村人口448 529人，其中農(nóng)業(yè)人口數(shù)390 011人，農(nóng)村居民享受低保政策人員8 147人，低保覆蓋率僅為2.06%；2013年底全縣農(nóng)村人口469 150人，其中農(nóng)業(yè)人口408 165人，農(nóng)村居民享受低保政策人員30 457人，覆蓋率提高到7.46%。這個水平雖然略高于其他省市平均水平7.25%，但桑植位于西部少數(shù)民族聚居區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落實屬于國家級貧困縣，不能滿足桑植縣貧困群眾的實際需要，無法做到應保盡保。

（二）農(nóng)村低保救助水平有待提標

湖南省規(guī)定省內(nèi)各地方制定的農(nóng)村低保標準不得低于每人月165元，略高于國家貧困線106.7元，隨著2008年以來的物價上漲，補助金難以滿足農(nóng)村困難群眾的實際需求。目前桑植在加大財政投入的情況下，自2006年來經(jīng)過了7次提高低保標準，從原來的每人每月20元提高到2012年的每人每月100元，略低于當年全國農(nóng)村低保人均補助104元的水平[3]，2013年桑植縣政府再次提高了補助標準，每人每月補助112元。但對于因災、因病致貧的農(nóng)村困難戶幫助有限。從目前來說，桑植縣財政困難，無法足額配套資金。按照湖南省農(nóng)村低保資金配套比比例，縣級政府應按照農(nóng)村低保對象每人每月20元的標準安排配套資金，我們財政2013年應配套資金應73萬元。由于該縣是國家貧困縣，財政困難無法按照比例足額配套，低保資金籌措困難，供需矛盾。

（三）農(nóng)村低保對象認定困難

目前桑植縣低保對象審批程序為“一個申請、兩個調(diào)查、三個公示、一個抽查、一個復查”。雖然制度如此，但是根據(jù)實際情況低保對象認定仍有困難。一是農(nóng)村人均年收入難以如實評定。桑植縣位于西部山區(qū)，農(nóng)村常住居民絕大部分為老人和留守兒童，年輕人多進城務工，其收入難以核定。二是農(nóng)村家庭贍養(yǎng)關(guān)系不好確定?！凹蕹鋈サ呐畠簼姵鋈サ乃钡呐f式觀念氛圍在西部農(nóng)村仍然濃厚，其老人的贍養(yǎng)主體絕大部分為兒子，有贍養(yǎng)能力的女兒、外孫這類人員不計算為贍養(yǎng)義務人，把有贍養(yǎng)義務的子女有意分離申請低保，把法律規(guī)定的贍養(yǎng)義務推向政府。三是因災返貧、因病返貧困等現(xiàn)象突出。僅在2011年，桑植縣就遭受1.21冷凍雪災，經(jīng)受了4.28、6.21、6.26等八次洪澇災害，給該縣人民群眾的生產(chǎn)、生活造成嚴重損失，因災造成需救助人口達42 100人。

（四）低保制度不健全，缺乏相關(guān)配套機制

農(nóng)村低保制度作為一個制度體系，應該有完善的規(guī)章制度，以及與其相協(xié)調(diào)的配套措施。但目前桑植縣低保制度除了對低保對象、低保標準做了一些較為抽象的規(guī)定之外，相應的信息、管理、監(jiān)督、激勵機制仍然處于未知狀態(tài)，使得農(nóng)村低保制度積極性尚未發(fā)揮出來。這些制度問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是低保標準的調(diào)整機制不健全。國家在制定農(nóng)村低保制度時，雖然考慮到低保標準的調(diào)整問題，但對于調(diào)整依據(jù)、時間、幅度等具體實施問題，并沒有具體的操作規(guī)定，這就造成低保標準很長時間內(nèi)幾乎一成不變，遠遠不能滿足群眾需求的后果。二是缺乏相關(guān)配套措施、政策。目前，桑植縣低保制度只能保障農(nóng)村居民最基本的生活要求，缺乏相關(guān)配套的救助措施和優(yōu)惠政策，與其他社會保障制度缺乏協(xié)調(diào)，雖然許多部門已經(jīng)著手對低保戶有一些優(yōu)惠措施，但實際上低保工作還沒有真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的氛圍。現(xiàn)在尤為突出的問題是養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療的救助制度還不成熟，而老弱病殘占低保救濟對象的多數(shù)，看病難成了極大多數(shù)人頭疼的問題。

三、完善貧困農(nóng)村低保制度的對策建議

（一）多渠道籌措低保資金，實現(xiàn)政府保障與社會救助相結(jié)合

一般而言，經(jīng)濟狀況落后的地區(qū)，貧困人口往往越多，低保經(jīng)費的任務就越重，經(jīng)費落實的壓力就越大。隨著低保不斷擴面提檔，地方政府面臨更大的資金壓力，地方資金缺口越來越大，導致一些地方的農(nóng)村低保工作進展遲緩。關(guān)于農(nóng)村低保資金，國務院規(guī)定，農(nóng)村低保資金的籌集原則上以地方為主，由各級政府責任分擔。該模式有利于調(diào)動地方積極性，但也存在救助模式單一、資金來源渠道窄等弊端。在張家界全市，社會慈善組織和個人目前的主要資助對象為貧困學子，對農(nóng)村低保的投入幾乎沒有，這與政府機構(gòu)、民間的宣傳不到位有關(guān)，導致沒有發(fā)揮出應有的補充作用。應實施優(yōu)惠的財稅政策，輔以宣傳、獎勵措施激勵社會各界捐贈，充分調(diào)動起社會力量滿足農(nóng)村低保對象的實際需要。

（二）提高統(tǒng)籌層次，建立自然調(diào)整機制

最低生活保障制度能否最大限度發(fā)揮其應有的作用，關(guān)鍵在于能否科學合理地制定最低生活標準。在確定農(nóng)村最低生活保障標準時，地方民政、統(tǒng)計等部門應對當?shù)貙嵡檫M行調(diào)研，對農(nóng)村居民維持基本生活所需的衣食住行、教育、醫(yī)療等開支做一次比較徹底的調(diào)查，尤其是對于以旅游業(yè)為經(jīng)濟支柱的城市，本地居民往往面臨“收入低、物價高，百姓未富，物價先貴”的窘?jīng)r，在張家界、三亞等旅游產(chǎn)業(yè)強勢發(fā)展的地區(qū)尤為嚴重，可以說是在挑戰(zhàn)農(nóng)村低收入家庭的生存底線。省、市相關(guān)部門應在充分考慮農(nóng)村居民人均消費水平、農(nóng)村人均純收入、地方財政實力的承受能力、物價上漲指數(shù)等因素的基礎(chǔ)上認真調(diào)查研究，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出，確定符合實際的低保標準，從而更真實反映農(nóng)村居民基本生活的要求。

（三）強化動態(tài)監(jiān)管，健全農(nóng)村低保配套措施

農(nóng)村“低保”制度應以農(nóng)村絕對貧困者為保障對象，在健全其配套措施的同時強化動態(tài)監(jiān)管，及時更新保障對象家庭情況，將符合條件但還沒有納入保障范圍的“低保邊緣群體”納入到救助體系中，反之將不符合低保條件的及時清除，避免出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。一是要建立簡便有效的農(nóng)民收入申報制度，提高對農(nóng)民實物、勞務、贈予和財產(chǎn)等各種收入評估的準確性[5]。民政部門要將申請家庭的財產(chǎn)收入與稅務、工商、社保、車管、房產(chǎn)等部門的財產(chǎn)收入信息進行比對，檢驗申請家庭是否有隱瞞財產(chǎn)收入的現(xiàn)象，加大社會監(jiān)督和對違法違紀行為的查處力度。二是對已納入最低生活保障范圍的救助對象，要采取定期和不定期跟蹤的動態(tài)管理機制，政府部門需對符合“低保”條件的對象進行公示、審批、建檔，同時開通群眾投訴舉報平臺接受群眾監(jiān)督，對不符合條件者應及時予以清退，做到應保盡保，應退盡退。三是完善低保家庭配套措施。發(fā)揮政府主導的低保（社會救助）聯(lián)席會議功能，聯(lián)合人社、衛(wèi)生、房管、教育等部門，制定落實一系列配套的低保優(yōu)惠扶持政策，如大病醫(yī)療救助、新生入學救助、物價補貼、再就業(yè)等各項措施，使真正困難的家庭得到國家的幫扶。

（四）加大人才培養(yǎng)，充實基層低保工作力量

農(nóng)村最低生活保障工作涉及面廣、政策性強、工作量大，人力資源的缺失將直接導致基層低保監(jiān)管職能的真空[6]。各級人民政府在推進農(nóng)村綜合改革，加強農(nóng)村公共服務能力建設(shè)的過程中，要統(tǒng)籌考慮建立農(nóng)村最低生活保障制度的需要，科學整合管理機構(gòu)的人力資源，合理安排工作人員、落實工作經(jīng)費，切實完善必要的工作設(shè)施條件，努力提高管理和服務質(zhì)量，確保農(nóng)村最低生活保障工作的有效開展。

參考文獻：

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[5]國務院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知[Z].

[6]李春根，李建華.農(nóng)村低保制度的難題與破解[N].農(nóng)民日報，2007-12-19.

[責任編輯 吳高君]