按照公關生態(tài)論①的觀點，國家公共關系是在全球領域管理國際聲譽和國際關系，它是對傳播、關系、形象、聲譽等國家無形資源的一種系統(tǒng)管理，是實現(xiàn)國家軟實力的重要戰(zhàn)略手段。具體來說，所謂國家公共關系，就是一個國家與其國內(nèi)外民眾的關系生態(tài)管理，即一個國家在提高其國家形象和國際聲譽的過程中，運用現(xiàn)代公共傳播技術和手段，獲得國內(nèi)外民眾和國際社會的理解和支持，最終實現(xiàn)國家認同的一門科學和藝術。究其本質(zhì)，國家公共關系實踐具有政治性、外交性、經(jīng)濟性、文化性、社會性、軍事性和科技性等多重屬性， 其中，政治性是國家公共關系的本質(zhì)屬性。

1、政治性：國家公關是民主政治的體現(xiàn)

國家公關具有政治性，國家公關是民主政治的體現(xiàn)，民主政治是開展國家公共關系實踐的根本保證。按照卡爾·施密特的說法，國家性和政治性總是以某種方式相提并論的，“國家就顯得有點政治性，政治性就顯得有點國家性，二者有點兜圈圈的味道，是密不可分的連體兒”② 。從公關的層面來看，公共關系是民主性的，它代表了民主社會的多元化“聲音”，是不同利益主體的公開表達機制。公共關系是民主的溝通，其本質(zhì)是對話。因此，國家公關首先是一種政治，一種民主政治。它強調(diào)采取對話協(xié)商的手段，而不是宣傳灌輸?shù)氖侄?，在潛移默化中進行輿論引導和影響民意。本文認為，制定國家公關戰(zhàn)略必須要做到“講政治，講民主，講對話”，只有這樣才能夠使國家公關實踐真正成為一種社會支持發(fā)動機，一種社會共識制造商，成為“一種能夠動員社會的半政治力量”（哈貝馬斯，1960），成為一種以國家利益為導向，以人類終極關懷為追求的民主溝通機制。

2、外交性：國家公關是一種公共外交

國家公關具有外交性，公共外交是國家公關的重要組成部分，但并不是國家公共關系的全部，國家公關是“內(nèi)求團結，外求發(fā)展”的一門科學和藝術，它應該包括國家內(nèi)部公關和國家外部公關兩大組成部分，公共外交是國家開展對外公共關系的主要渠道和手段。

所謂“公共外交”，主要是指國家政府所從事的一些非傳統(tǒng)性外交活動，即教育文化和提供信息的活動。它是以政府為主體；以外國民眾為對象；以對外文化傳播活動為內(nèi)容；以出版物、電影、文化交流、電臺和電視媒體的公開宣傳為手段；以維護國家利益、提升國家形象為目的的一種國際活動③。從公共關系歷史來看，曾經(jīng)為20多位美國總統(tǒng)做過咨詢的現(xiàn)代公共關系學之父愛德華·伯納斯（弗洛伊德的外甥），開創(chuàng)了“首腦外交”、“公共外交”的先河。

進行公共外交的主體包括政府外交部門，但更多的是非政府組織，如民間團體、大學、研究機構、媒體、宗教組織以及國內(nèi)外有影響的人士。他們可以借助各自的領域和國際交往的舞臺，面對外國的非政府組織、廣大公眾，甚至政府機構，從不同角度表達本國的國情和國際政策。

6、軍事性：國家公關是一場輿論戰(zhàn)爭

從歷史上看，國家公關與戰(zhàn)爭息息相關，與輿論宣傳緊密相連，四次戰(zhàn)爭成為國家公關的四個分水嶺和公關活動的主戰(zhàn)場：一戰(zhàn)期間是萌芽期，以美國總統(tǒng)威爾遜成立的公共信息委員會為標志；二戰(zhàn)期間是成長期，以羅斯?？偨y(tǒng)成立的“對外信息服務局”（如“美國之音”電臺廣播）為標志；冷戰(zhàn)期是發(fā)展期，其標志是1953年，艾森豪威爾總統(tǒng)成立“美國新聞署”，負責舉辦國際交流項目，籌劃“美國之音”廣播；蘇東劇變后，美國公眾外交日漸萎縮，其標志性事件就是其負責機構美國新聞署于1999年10月1日被正式取消；伊拉克戰(zhàn)爭是“公眾外交”的恢復期，其標志是9·11事件以后，布什政府為了打擊恐怖主義，于2002年成立“全球傳播辦公室”。直到今天，這一體系的核心理論仍然是將世界劃分為“自由世界”和“專制世界”兩大對立陣營的杜魯門主義。美國政府在不同的歷史時期，使用了多個術語來指稱其對內(nèi)、對外的公開和隱蔽的宣傳活動，包括 “心理戰(zhàn)”、“觀念戰(zhàn)”、“信息戰(zhàn)”等等。

以上實踐活動證明了國家公關具有軍事性，正如拿破侖的那句名言所說的，“精神和公關是戰(zhàn)爭的半個戰(zhàn)場”，從軍事層面講，國家公關是一場對外的政府公共關系戰(zhàn)爭，一場對外的文化宣傳戰(zhàn)爭，一場對外的媒體戰(zhàn)爭，它既可積極主動地抗衡其他國家的公眾外交戰(zhàn)略，又可以全方位、立體化、多層次地塑造本國形象，增強民族凝聚力，提升在國際社會的政治地位。

7、科技性：國家公關是一種智能技術

在美國等許多發(fā)達國家，公共關系人員和機構常常以“高智力、高科技、高智囊”著稱，扮演著國家民間智庫和思想庫的角色。他們的身份在政府要員與研究人員之間不斷變換（所謂“旋轉門”機制），他們以精準全面的分析研判、與政界廣泛深入的聯(lián)系以及在社會公眾中的影響力，左右著美國政治、經(jīng)濟、社會、軍事、外交、科技等方面的重大決策，以致智庫被視為繼立法、行政和司法之后的“第四部門”，其中最具代表性的智庫有美國蘭德公司、傳統(tǒng)基金會、布魯金斯學會等。公關智庫的職能主要包括：提出思想、教育公眾和匯集人才。

因此，從技術層面講，國家公關是基于思想與謀略的巧傳播（Smart Communication），是直接服務于國家戰(zhàn)略利益和戰(zhàn)略目標的一場“精心運作、高智商的公共傳播技術”，比如美國這個國家公關的策源地，早在 1945年就全面啟動了國家公關戰(zhàn)略，60多年來國家公關的戰(zhàn)略意圖被精心巧妙地包裹，融入政治、經(jīng)濟、文化等各個領域，通過各種有計劃的戰(zhàn)略傳播和國家公共關系，美國最終以“好萊塢大片、麥當勞薯片、微軟芯片”三大品牌體系征服世界，成為當今世界第一品牌大國，并且建構起了“自由=美國精神，民主=普世價值”的國家軟實力，實現(xiàn)了其建國初期提出的“讓自由民主之鐘聲響徹全世界”的“美國夢”。

正如美國總統(tǒng)奧巴馬在《國家戰(zhàn)略傳播架構》中所說的，實施國家公關戰(zhàn)略有三重意義⑥：促進國內(nèi)的團結，并以此作為對外擴張的動員要素；對盟國而言，則是強化同盟關系的作用；對非盟國而言，則是削弱其政府、分化其政治和社會制度的利器。國家公關戰(zhàn)略，就是一國政府從被動反應國際國內(nèi)輿論，到主動建立國家聲譽的一種進攻型、建設性的戰(zhàn)略傳播行為；是一種持續(xù)影響一個國家社會形象的公共傳播技術，是一項具有高科技含量的高難度的智力咨詢活動。