摘要 通過對(duì)國(guó)土空間內(nèi)涵的解讀，構(gòu)建城鄉(xiāng)空間、海陸空間和地上地下空間的規(guī)劃體系與方法，并提出優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)策建議。開展基于全域立體開發(fā)、突出陸海統(tǒng)籌的國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)國(guó)土資源優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞 國(guó)土空間；規(guī)劃體系；規(guī)劃方法；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)S28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）29-10347-04

基金項(xiàng)目教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金（14YJA630083）；廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目（2012A031100011）；住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部科研項(xiàng)目（2010R28）。

作者簡(jiǎn)介楊木壯（1965-），男，廣東廣州人，博士，教授，從事國(guó)土資源與自然地理研究。

中共十八大報(bào)告提出，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局。近年來(lái)，許多涉及空間開發(fā)利用的專項(xiàng)規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)，但各類規(guī)劃之間常常出現(xiàn)職能不清、內(nèi)容重疊，甚至互不協(xié)調(diào)等問題。因此，開展基于全域立體開發(fā)、突出陸海統(tǒng)籌的國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)國(guó)土資源優(yōu)化配置和集約高效利用，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。筆者通過對(duì)國(guó)土空間內(nèi)涵的解讀，嘗試構(gòu)建城鄉(xiāng)空間、海陸空間和地上地下空間的規(guī)劃體系與相應(yīng)的規(guī)劃方法，并提出優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃的策略。

1國(guó)土空間含義

“國(guó)土空間”是指國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，以土地資源為載體和平臺(tái)，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)所依存的，具有長(zhǎng)、寬、高三維規(guī)定和不同職能的空間范疇，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等。鑒于目前國(guó)土資源開發(fā)現(xiàn)狀，“國(guó)土空間”主要指陸地空間和海洋空間。其中，陸地空間包含地上、地表、地下空間。

國(guó)土空間是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，其開發(fā)直接影響到國(guó)土空間及其資源的可持續(xù)發(fā)展[1]。國(guó)土空間以一定的空間組織形式，通過人類的建設(shè)生產(chǎn)活動(dòng)，獲取生存發(fā)展物資資料[2]。國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃就是對(duì)其進(jìn)行全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，即對(duì)其基本性、長(zhǎng)期性、整體性問題進(jìn)行思考、考量和設(shè)計(jì)，形成整套科學(xué)合理的未來(lái)行動(dòng)方案。

2 國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃體系

我國(guó)現(xiàn)行的空間規(guī)劃體系分可為3大類：一是具有國(guó)家戰(zhàn)略層面的國(guó)家空間規(guī)劃，如全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、全國(guó)國(guó)土規(guī)劃；二是具有針對(duì)特定地區(qū)或范圍的空間發(fā)展的規(guī)劃，如區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃；三是針對(duì)某種資源配置的規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、流域規(guī)劃、海域規(guī)劃?？此仆晟频目臻g規(guī)劃體系，實(shí)際上各類規(guī)劃之間由于管理主體不同，編制單位不同，規(guī)劃方法不同，編制時(shí)限不同，造成各類規(guī)劃之間銜接不上，難以協(xié)調(diào)。根據(jù)“國(guó)土空間”所包含的空間范圍，“國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃體系”是由陸地空間開發(fā)規(guī)劃和海洋空間開發(fā)規(guī)劃所構(gòu)成，如圖1所示。

2.1陸地空間開發(fā)規(guī)劃陸地空間開發(fā)規(guī)劃可分為地上空間、地表空間和地下空間。地上空間一般是指人類所建造的架空脫離于地表的地物空間，最典型的是高層建筑之間的空中走廊、高架橋等。地表空間就是地面空間，一般是指自然形成的地形及地表紋理，也包含依附于其之上的某些人文事物。地下空間指的是地表以下的空間，即在巖層或土層中天然形成或經(jīng)人工開發(fā)形成的空間。

2.1.1 地上空間開發(fā)規(guī)劃。人類利用空間的智慧是無(wú)限的，如建造不同高度的高架橋把汽車分流于不同空間中穿梭；為了爭(zhēng)取更多容納空間在建筑之上擴(kuò)容，建起空中走廊或者是“T”字形的建筑。在不久的將來(lái)地上空間必定成為人們爭(zhēng)奪的開發(fā)對(duì)象，甚至產(chǎn)生地上空間建筑互相侵害的現(xiàn)象。地上空間開發(fā)規(guī)劃盡快完善和落實(shí)就成為了迫在眉睫的任務(wù)。因此，該研究提出地上空間開發(fā)規(guī)劃應(yīng)該以在不侵害周邊建筑享有權(quán)力為前提，依法開發(fā)，做到與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)。

2.1.2 地表空間開發(fā)規(guī)劃。地表空間開發(fā)規(guī)劃應(yīng)該注重以土地利用為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌開發(fā)規(guī)劃和注重空間開發(fā)規(guī)劃過程中的生態(tài)質(zhì)量?jī)纱笠c(diǎn)。地表空間開發(fā)規(guī)劃可以土地利用為規(guī)劃基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間開發(fā)規(guī)劃，其實(shí)質(zhì)的思想就是把土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃納入發(fā)展規(guī)劃系列，因?yàn)橥恋乩靡?guī)劃是基于自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合性較強(qiáng)的規(guī)劃，而且國(guó)標(biāo)《土地利用現(xiàn)狀分類》不僅包含陸上水域，且體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化原則，這些都為城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃創(chuàng)造了良好的條件。當(dāng)然，這個(gè)土地利用規(guī)劃最好是跨行政區(qū)的，這樣可避免由于在行政區(qū)上作出的土地利用總體規(guī)劃與土地利用實(shí)際情況不符現(xiàn)象。這樣的地上空間開發(fā)規(guī)劃可彌補(bǔ)各類規(guī)劃的不足，解決城鄉(xiāng)分離問題，解決“城中村”、城郊結(jié)合部和農(nóng)村空間開發(fā)無(wú)序問題，此舉亦可指導(dǎo)下級(jí)規(guī)劃的完善。

目前大力提倡的“三規(guī)合一”思想，就是編制統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃，將空間規(guī)劃職能統(tǒng)一到一個(gè)主管部門之下[3]，其實(shí)質(zhì)是希望解決空間規(guī)劃體系內(nèi)部沖突。如圖2所示，理想中“三規(guī)”之間應(yīng)該是互為參照、相互制衡、彼此銜接。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相對(duì)于土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃是總體構(gòu)想與空間落實(shí)、宏觀指導(dǎo)與微觀實(shí)現(xiàn)的關(guān)系，土地利用總體規(guī)劃相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃是資源約束與戰(zhàn)略目標(biāo)、全局控制與相互參照的關(guān)系，城市規(guī)劃相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是職能定位與發(fā)展導(dǎo)向、內(nèi)部?jī)?yōu)化與外圍控制的關(guān)系[4]。

2.1.3 地下空間開發(fā)規(guī)劃。當(dāng)前地下空間開發(fā)規(guī)劃的對(duì)象主要城市的地下空間。地下空間開發(fā)規(guī)劃在現(xiàn)時(shí)我國(guó)國(guó)情當(dāng)中應(yīng)該注重容量與質(zhì)量并重，當(dāng)中最重要的應(yīng)該是把不斷向空中和水平面發(fā)展的地上空間與地下空間協(xié)調(diào)整合發(fā)展，形成國(guó)土陸地空間的立體開發(fā)，這實(shí)際上就是陸地空間開發(fā)一體化的問題。

2.2海洋空間開發(fā)規(guī)劃國(guó)家戰(zhàn)略層面的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》當(dāng)中幾乎沒有涉及海洋，只涉及陸地空間開發(fā)。海洋空間開發(fā)與陸地空間開發(fā)同樣重要，其發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容也應(yīng)放于國(guó)家層面當(dāng)中，而不僅僅作為專項(xiàng)性規(guī)劃。海洋空間規(guī)劃是包含海岸帶—近海—遠(yuǎn)洋，灘涂—海島（海礁），海面—海水層—海底，注重開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合，建立多功能、復(fù)合型立體的綜合海洋空間開發(fā)格局，并與陸地空間協(xié)調(diào)發(fā)展的海洋分層空間規(guī)劃。

3國(guó)土空間開發(fā)規(guī)劃方法

3.1 地表空間開發(fā)規(guī)劃方法國(guó)家層面的地表空間開發(fā)規(guī)劃應(yīng)以綜合性（自然和人文）較強(qiáng)的土地利用為規(guī)劃基礎(chǔ)，從規(guī)劃方法論層面差異來(lái)講，主要分為傳統(tǒng)的亦是現(xiàn)時(shí)應(yīng)用最廣泛的“正規(guī)劃”和“反規(guī)劃”。兩者最本質(zhì)的區(qū)別在于其規(guī)劃的立足點(diǎn)截然不同?！罢?guī)劃”立足于發(fā)展目標(biāo)，最典型的就是先預(yù)測(cè)再規(guī)劃；而“反規(guī)劃”則立足于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，即先保護(hù)和控制生態(tài)設(shè)施用地再規(guī)劃。

3.1.1 “正規(guī)劃”方法。土地利用空間開發(fā)規(guī)劃方法可分為定性、定量和定性兼定量相結(jié)合的方法[5]。相對(duì)于定性而言，定量方法尤其是模型法顯示出更高的可靠性和精確度[6-7]。嚴(yán)格意義來(lái)說(shuō)，土地利用規(guī)劃應(yīng)該分為土地利用空間數(shù)量結(jié)構(gòu)規(guī)劃和空間配置格局規(guī)劃。前者主要方法有線性規(guī)劃模型、多目標(biāo)線性規(guī)劃模型、模糊線性規(guī)劃模型、灰色線性規(guī)劃模型，主要是通過預(yù)測(cè)需求，然后制定目標(biāo)線性函數(shù)再進(jìn)行規(guī)劃的方法，系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型則是非線性模型；后者主要方法有基于GIS、RS技術(shù)或者基于空間規(guī)劃數(shù)學(xué)模型；最近隨著生物科學(xué)應(yīng)用算法的發(fā)展，多學(xué)科交叉成為土地利用空間規(guī)劃的新趨勢(shì)，而多模型耦合和學(xué)科交叉的整合模型越來(lái)越成為新的趨勢(shì)和亮點(diǎn)?！罢?guī)劃”理念下的土地利用規(guī)劃框架見圖3。

3.1.2“反規(guī)劃”方法?！胺匆?guī)劃”思想下的土地利用規(guī)劃理念體現(xiàn)了土地倫理價(jià)值觀。在各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中“經(jīng)濟(jì)人”所追求的目標(biāo)永遠(yuǎn)是自身利益的最大化，即體現(xiàn)單一的“經(jīng)濟(jì)利益”功能上。這種價(jià)值取向一方面導(dǎo)致非建設(shè)用地不斷被蠶食為建設(shè)用地，造成了土地景觀生態(tài)系統(tǒng)的不可恢復(fù)的改變；同時(shí)忽視土地利用空間格局對(duì)諸多自然、生物以及人文過程的影響，導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)格局和人文格局的分割破壞。而“反規(guī)劃”正是在基于日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境和人文危機(jī)下提出，從人地和諧關(guān)系入手，重構(gòu)土地資源利用價(jià)值體系，尤其體現(xiàn)在綜合的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)3大效益的綜合發(fā)揮，與科學(xué)發(fā)展觀的精神相得益彰。

反規(guī)劃的思維方式是先從規(guī)劃非建設(shè)用地入手，在此基礎(chǔ)上在對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃的方法[8]。它強(qiáng)調(diào)一種逆向的規(guī)劃過程，試圖通過構(gòu)建保障自然人文過程健康和安全的景觀安全格局，建立區(qū)域或城市的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，來(lái)解決國(guó)土生態(tài)安全問題、城市形態(tài)問題以及城市功能結(jié)構(gòu)等問題，引導(dǎo)和框限城市的空間發(fā)展，是一種全新的規(guī)劃和設(shè)計(jì)方法[9]。李景剛等把“正”“反”規(guī)劃途徑比喻成“圖”與“底”之間的關(guān)系：“圖”指城市，“底”指城市所處于生態(tài)環(huán)境，現(xiàn)行的規(guī)劃將區(qū)域環(huán)境作為“底”，在其上進(jìn)行“圖”——城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)，即依賴人口預(yù)測(cè)和城鎮(zhèn)化預(yù)測(cè)來(lái)進(jìn)行城市的布局與發(fā)展；而“反規(guī)劃”將現(xiàn)行規(guī)劃中“圖”和“底”易位，優(yōu)先摸查不能建設(shè)的區(qū)域，劃定禁止建設(shè)區(qū)，進(jìn)而形成健康理性的城市發(fā)展格局[10]。

反規(guī)劃應(yīng)用于土地利用規(guī)劃的具體方法及操作主要是采用景觀格局分析方法和RS/GIS空間分析方法，即通過對(duì)關(guān)鍵景觀過程（包括城市的擴(kuò)張、物種的空間運(yùn)動(dòng)、災(zāi)害過程的擴(kuò)散、水和風(fēng)的流動(dòng)等）進(jìn)行過程模擬分析和判別，建立不同過程的專項(xiàng)景觀安全格局，然后對(duì)各個(gè)單項(xiàng)安全格局進(jìn)行疊加建立生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，并以此生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施為約束，進(jìn)行規(guī)劃用地安排，落實(shí)用地布局[8]?！胺匆?guī)劃”理念下的土地利用規(guī)劃框架見圖4。

圖4 “反規(guī)劃”理念下的土地利用規(guī)劃框架42卷29期楊木壯等基于全域立體開發(fā)的國(guó)土空間規(guī)劃體系與方法“反規(guī)劃”是現(xiàn)時(shí)注重生態(tài)乃至人文歷史保護(hù)的時(shí)代必然產(chǎn)物，其本質(zhì)上應(yīng)該是一種從規(guī)劃就開始對(duì)政府和相關(guān)責(zé)任部門權(quán)力限制的體現(xiàn)，這是我國(guó)對(duì)行政部門限權(quán)之舉。毋庸置疑，“反規(guī)劃”是真正立足于土地上的規(guī)劃，這并非立足于預(yù)測(cè)的“正規(guī)劃”所能做到?；凇胺匆?guī)劃”的這個(gè)特點(diǎn)，在規(guī)劃生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)就決定了其規(guī)劃范圍不能過大，大部分應(yīng)用于縣、鄉(xiāng)（農(nóng)村）居多。“反規(guī)劃”應(yīng)用于市級(jí)及其以下的國(guó)土規(guī)劃是十分有益的，同時(shí)也可以彌補(bǔ)下級(jí)對(duì)上級(jí)規(guī)劃的反饋?zhàn)饔谩?/p>

3.2地下空間開發(fā)規(guī)劃方法目前的地下空間開發(fā)規(guī)劃方法主要關(guān)注平面規(guī)劃，垂直規(guī)劃由于地下復(fù)雜的地質(zhì)、水文環(huán)境發(fā)展緩慢。然而，現(xiàn)代信息化、數(shù)字化的技術(shù)，為地下空間開發(fā)的立體規(guī)劃提供更為有效、科學(xué)的途徑。而從空間開發(fā)層次的來(lái)看，淺層空間開發(fā)規(guī)劃多于深層空間開發(fā)規(guī)劃。因此，筆者認(rèn)為較為完善的地下空間開發(fā)規(guī)劃方法應(yīng)該是在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括功能在內(nèi)的地上—地下空間利用前提下，作平面—垂直、淺層—深層立體的多功能的規(guī)劃。需要特別說(shuō)明的是，這里的“地上”并不是“2.1”所指地理上的“地上”含義，而是一般解釋，指地表及依附于其之上的建筑空間?！暗厣吓c地下統(tǒng)籌開發(fā)”主要是指地表空間開發(fā)形式與地下空間開發(fā)形式在銜接度、開放性、建筑結(jié)構(gòu)相互適應(yīng)，例如住宅區(qū)地下空間可考慮開發(fā)為地下停車場(chǎng)，圖書館地下空間可開發(fā)為藝術(shù)展覽廳等等。

地下空間規(guī)劃方法主要采用“正規(guī)劃”的思路進(jìn)行：首先制定某區(qū)域地下空間開發(fā)規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃原則，當(dāng)中包含模型的需求預(yù)測(cè)；然后對(duì)地下空間開發(fā)環(huán)境進(jìn)行潛力評(píng)估，作出適宜性評(píng)價(jià)；最后作出相應(yīng)的規(guī)劃方案。過程中一般采用如CAD、3D-Maxs和GIS等信息技術(shù)，尤其是三維作圖軟件。把規(guī)劃過程中諸多地下空間所需的條件數(shù)字化并建立數(shù)據(jù)庫(kù)，采用遙感圖像作為規(guī)劃背景，這些都方便開發(fā)潛力評(píng)估和成果的時(shí)空預(yù)測(cè)。

正因?yàn)闈摿υu(píng)估是規(guī)劃的基礎(chǔ)，因此學(xué)者對(duì)其研究較多。例如，賈嘉陵等利用地下普查數(shù)據(jù)對(duì)城市地下空間開發(fā)規(guī)劃中存在的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[11]。張弛等采用城市地下空間開發(fā)規(guī)劃水平評(píng)價(jià)體系及模糊評(píng)價(jià)模型，對(duì)成都市進(jìn)行實(shí)例評(píng)價(jià)[12]。某些學(xué)者則基于AutoCAD和GIS平臺(tái)，選取所需要的條件作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立空間開發(fā)潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，過程中根據(jù)指標(biāo)劃定數(shù)個(gè)開發(fā)區(qū)劃，為政府開發(fā)提供重要的參考依據(jù)[13-14]。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家地下空間開發(fā)問題，近幾年某些學(xué)者開始意識(shí)到地上—地下協(xié)調(diào)開發(fā)的重要性，同時(shí)提出把傳統(tǒng)的三維GIS改進(jìn)為兼顧空間關(guān)系與語(yǔ)義關(guān)系的三維空間數(shù)據(jù)庫(kù)模型，即建模（算法）與可視化相結(jié)合[15-16]。

3.3 海洋空間開發(fā)規(guī)劃方法海洋變幻莫測(cè)，海下作業(yè)難度大等特點(diǎn)，都導(dǎo)致海域空間開發(fā)的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超于陸地，其規(guī)劃應(yīng)該包含海岸帶—近海—遠(yuǎn)洋，灘涂—海島（海礁），海面—海水層—海底，規(guī)劃方法應(yīng)該注重的開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合，尋求建立多功能、復(fù)合型立體的綜合空間開發(fā)，并且應(yīng)以《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011-2020 年）》為原則。現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃方法有2種：一是基于空間疊置分析；二是基于指標(biāo)體系。前者是劃分基本調(diào)查單元，運(yùn)用GIS建立規(guī)劃區(qū)域各種海域使用活動(dòng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)特征（非生物特征、重要生物和生境分布）分布圖，然后將各種信息分布圖進(jìn)行疊加，運(yùn)用情景分析法。后者是通過劃分基本單元，構(gòu)建指標(biāo)體系，根據(jù)指標(biāo)體系對(duì)各單元進(jìn)行評(píng)價(jià)，最終形成規(guī)劃方案[17]。

目前較多文獻(xiàn)只停留于各種海洋空間開發(fā)形式和功能研究，而關(guān)于海洋空間開發(fā)規(guī)劃方法研究的文獻(xiàn)較少。由于海陸兼?zhèn)涞陌l(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)海洋空間開發(fā)規(guī)劃起步較早，有著豐富而較為完善的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，因而不少學(xué)者嘗試通過分析國(guó)際其他國(guó)家的海洋空間開發(fā)規(guī)劃，對(duì)比和結(jié)合國(guó)內(nèi)國(guó)情，借鑒和提出一些有益的規(guī)劃方法[18-19]。某些國(guó)外學(xué)者還運(yùn)用“反規(guī)劃”理念，強(qiáng)調(diào)海洋空間開發(fā)中保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性。例如，Boyes等認(rèn)為繪制海洋景觀圖譜是實(shí)行海洋空間管理的必要步驟，還認(rèn)為要優(yōu)先劃定保護(hù)區(qū)[20]。Matthew等認(rèn)為Marxan軟件可以用于基于保育管理的海域使用區(qū)劃[21]。除了海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以外，筆者認(rèn)為海陸空間協(xié)調(diào)發(fā)展將成為海洋空間開發(fā)規(guī)劃的又一新亮點(diǎn)。

4 優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)策建議

4.1 開展國(guó)土資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)與預(yù)警研究以資源環(huán)境承載能力作為基礎(chǔ)支撐，從地形、地質(zhì)環(huán)境、水資源、土地資源、生態(tài)環(huán)境、海洋資源環(huán)境等方面開展綜合評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)，并與對(duì)應(yīng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)資源的需求進(jìn)行匹配，劃分國(guó)土資源承載力預(yù)警等級(jí)，為規(guī)劃編制提供閾值范圍。

4.2以生態(tài)基礎(chǔ)條件（EI）為前提定位國(guó)土空間主導(dǎo)功能以生態(tài)基礎(chǔ)條件為前提，構(gòu)建保障自然、人文過程健康和安全的景觀格局，建立區(qū)域或城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)用“反規(guī)劃”理念，多規(guī)合一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局。

4.3集約發(fā)展，高效利用國(guó)土空間推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，在總量上控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模增加，加強(qiáng)中心村、鎮(zhèn)的公共設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。鼓勵(lì)各市縣強(qiáng)化農(nóng)村土地整治，綜合整治農(nóng)村零碎地塊，積極探索低丘緩坡、荒灘未利用地開發(fā)試點(diǎn)，從已有建設(shè)用地中挖掘用地潛力，推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中土地資源在空間上優(yōu)化，同時(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式。通過戶籍政策、土地政策、人口政策、住房政策、稅收政策的調(diào)整，提高城市建筑容積率、人口承載力，積極穩(wěn)妥地對(duì)接城鎮(zhèn)化，逐步減少農(nóng)村和生態(tài)脆弱區(qū)的人口，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用、可持續(xù)發(fā)展。

4.4倡導(dǎo)全域立體規(guī)劃，統(tǒng)籌開發(fā)城鄉(xiāng)空間、海陸空間和地上地下空間倡導(dǎo)全域立體規(guī)劃，合理利用城鄉(xiāng)空間，統(tǒng)籌海陸空間、地上地下空間的國(guó)土規(guī)劃理念。陸地空間包括地上、地表和地下空間的規(guī)劃。地上空間開發(fā)規(guī)劃與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，地表空間開發(fā)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”，地下空間開發(fā)規(guī)劃注重容量與質(zhì)量并重，海洋空間規(guī)劃應(yīng)多功能、復(fù)合型、立體化并于陸地空間協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.5盡快開展城市地上、地下土地權(quán)利現(xiàn)狀調(diào)查合理利用城市地上、地下空間已成為大中型城市建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。開展大中型城市地上、地下空間權(quán)利調(diào)查與管理，以滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間、海陸空間和地上地下空間開發(fā)利用與管理的迫切需要。

4.6因地制宜，錯(cuò)位發(fā)展各區(qū)域自然、人文及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件差異較大，不同基礎(chǔ)條件的地區(qū)應(yīng)采用不同的優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的模式?！翱可匠陨?，靠海吃?！?。相對(duì)內(nèi)陸地區(qū)試點(diǎn)開發(fā)利用荒山荒灘等未利用地，讓“工業(yè)上坡”、“城鎮(zhèn)上山”，將尊重自然、保護(hù)環(huán)境放在首位，借助自然生態(tài)條件順勢(shì)“依山建城、城隨林生、水在城中”；沿海、海島地區(qū)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)圍海、填海造地，將尊重海域生態(tài)、修復(fù)海岸線放在首位，節(jié)約集約用海。

城市群地區(qū)采用網(wǎng)絡(luò)開發(fā)模式，加快基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善大中小城市之間的快速交通主干道建設(shè)，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；人口系數(shù)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)采取據(jù)點(diǎn)開發(fā)，集中建設(shè)區(qū)域性中心城市，吸引產(chǎn)業(yè)和人口向中心城市聚集，改善交通條件，加快人口轉(zhuǎn)移。

4.7保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合，提高國(guó)土空間綜合開發(fā)能力通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部挖潛，保證建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地少占和不占生態(tài)用地。充分開發(fā)和利用海洋的生態(tài)功能，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，各類開發(fā)活動(dòng)都要以保護(hù)好海洋自然生態(tài)為前提，盡可能避免改變海域的自然屬性。優(yōu)先保護(hù)好重要的“原始”海洋區(qū)域、海洋珍稀瀕危物種及其生境、典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、有代表性的海洋自然景觀和具有重要科研價(jià)值的海洋自然歷史遺跡等，為將來(lái)多保留一些天然的“本底”；保護(hù)好海岸防護(hù)工程，防御自然災(zāi)害的侵襲，保障人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全；在海灣、半封閉海的非沖刷型海岸地區(qū)原則上不得圍海造地。

4.8做好國(guó)土空間基礎(chǔ)勘查，建立自然災(zāi)害預(yù)警防治機(jī)制詳細(xì)調(diào)查擬建區(qū)水文地質(zhì)條件和工程地質(zhì)條件，獲取詳實(shí)的工程勘察資料。如地下空間擬開發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)加強(qiáng)地下水位的動(dòng)態(tài)觀測(cè)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)研究，減小地下水對(duì)地下空間開發(fā)建設(shè)施工和安全運(yùn)行的影響；盡量避開區(qū)域穩(wěn)定性差和地質(zhì)構(gòu)造條件不良地段；摸清城市地下有害氣體的分布規(guī)律等。對(duì)于有針對(duì)性的工程項(xiàng)目，制定合理的工程施工方案，建立相應(yīng)自然災(zāi)害防治機(jī)制，有助于最大限度地減小地質(zhì)因素及自然災(zāi)害對(duì)國(guó)土空間開發(fā)項(xiàng)目帶來(lái)的影響。

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