【摘要】我國現(xiàn)有自然生態(tài)資源法律規(guī)范和生態(tài)補(bǔ)償制度主要體現(xiàn)為公法性質(zhì)，存在結(jié)構(gòu)性缺陷，亟需利用公益性私權(quán)解決生態(tài)保護(hù)中存在的自然資源產(chǎn)權(quán)私權(quán)性與用途管制公權(quán)性的沖突問題，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償銀行、碳匯交易、自然資源保護(hù)地役權(quán)、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等私法途徑，健全社會團(tuán)體和公眾參與機(jī)制等重構(gòu)系統(tǒng)化的自然生態(tài)資源法律保障機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】自然生態(tài)資源 生態(tài)補(bǔ)償銀行 保護(hù)地役權(quán) 碳匯交易 公益性私權(quán)

【中圖分類號】X-019 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國擁有豐富的自然生態(tài)資源，但是，資源生態(tài)系統(tǒng)退化現(xiàn)象嚴(yán)重，其生態(tài)環(huán)境也十分脆弱。保護(hù)自然生態(tài)資源，不僅是建設(shè)“美麗中國”的重要途徑，也是建設(shè)“美麗中國”的重要責(zé)任。①欲解決近兩年頻發(fā)的“霧霾天氣”問題，除了從產(chǎn)生根源上進(jìn)行控制以外，發(fā)揮森林、草原等自然資源吸收二氧化碳、二氧化硫、涵養(yǎng)水源等生態(tài)功能也是一條重要途徑。法律是生態(tài)資源保護(hù)的重要手段之一，加強(qiáng)自然資源生態(tài)資源保護(hù)，需要健全、完善的法律保障機(jī)制。

我國自然生態(tài)資源存在問題分析

自然生態(tài)資源開發(fā)面臨嚴(yán)重的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會問題。首先，自然生態(tài)資源的開發(fā)面臨著嚴(yán)重的生態(tài)問題。例如，草原區(qū)開礦占用大量的草原，并改變草原地貌，進(jìn)而導(dǎo)致土壤沙化、水土流失，污水排放導(dǎo)致土地、水流受到污染②。其次，自然生態(tài)資源的開發(fā)面臨著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題。目前，資源開發(fā)方式大多屬于粗放式開發(fā)，例如礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用率低、水資源循環(huán)利用率低、草原資源利用仍然沒有進(jìn)入集約化經(jīng)營階段。資源浪費(fèi)勢必導(dǎo)致資源危機(jī)。再次，自然生態(tài)資源的開發(fā)面臨嚴(yán)重的社會問題。草原生態(tài)保護(hù)措施的實(shí)施使許多牧民不能在草原上放牧更多的牲畜，直接導(dǎo)致收入降低，目前的生態(tài)補(bǔ)償資金不能彌補(bǔ)牧民的損失，可以說影響了牧民的發(fā)展和生存權(quán)。

自然生態(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制不完善。生態(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制不完善是自然生態(tài)資源危機(jī)問題的重要原因，也阻礙了保護(hù)自然資源生態(tài)文明目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。分析現(xiàn)有的各類自然生態(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制可見，在生態(tài)補(bǔ)償中，過度重視政府的作用，主要依靠政府的公共財(cái)政投入，而忽視市場的作用。從目前的自然資源保護(hù)現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有的單純的“命令一控制”型自然資源保護(hù)措施難以取得良好效果，必須引入市場機(jī)制，擴(kuò)展保護(hù)資金的籌集途徑，積極利用資本市場，激勵(lì)保護(hù)生態(tài)資源的積極性。③

自然生態(tài)資源保護(hù)措施缺乏持久性。目前的生態(tài)資源保護(hù)措施缺乏持久性，沒有形成制度化。例如內(nèi)蒙古地區(qū)實(shí)施的 “退牧還草工程”定于2015年截止。這樣的短期性措施很容易導(dǎo)致項(xiàng)目期內(nèi)參與人缺乏積極性，項(xiàng)目期后回到治理前狀態(tài)。應(yīng)當(dāng)通過法律使其制度化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的持久性。

我國自然生態(tài)資源法制建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題分析

自然生態(tài)資源法制建設(shè)現(xiàn)狀。目前，有關(guān)自然生態(tài)資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的法律法規(guī)有很多，可以說已經(jīng)基本形成了自然資源法律體系。其中，既有國家層面的立法，也有地方層面的立法。國家層面立法方面。主要包括《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《草原法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水法》、《土地管理法》等全國人大常委會制定的自然資源法律。也有《生物多樣性公約》、《世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)公約》、《氣候變化框架公約》等國際條約。地方層面立法方面。黑龍江、甘肅、內(nèi)蒙古、云南等地有關(guān)森林、草原、礦產(chǎn)等自然資源都制定有相應(yīng)的條例、辦法等。例如《黑龍江省草原條例》、《云南省森林條例》、《陜西省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》等。

自然生態(tài)資源法制建設(shè)存在問題分析。盡管在自然生態(tài)資源法制建設(shè)方面有大量的國家和地方性立法為依據(jù)，但上述立法仍然存在很多缺陷，導(dǎo)致目前的自然生態(tài)資源危機(jī)。

一是自然資源法存在結(jié)構(gòu)性缺陷。相較于國家層面立法而言，各省的地方性立法能夠明確自然資源的可持續(xù)發(fā)展理念，但是在重要資源上未體現(xiàn)零凈損失的理念，同時(shí)也沒有設(shè)立相應(yīng)的法律制度以保障可持續(xù)發(fā)展理念的貫徹實(shí)施，可持續(xù)發(fā)展理念也大多停留在口號上。可見，法律原則性強(qiáng)，但是卻缺乏可操作性。

二是生態(tài)資源法律保護(hù)主要體現(xiàn)為行政強(qiáng)制性。目前的自然資源法律中大多規(guī)定了公眾、企業(yè)保障自然資源生態(tài)環(huán)境的強(qiáng)制性義務(wù)，缺乏激勵(lì)性的私法手段。這種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行政強(qiáng)制性義務(wù)，會帶來經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)保護(hù)的沖突，地方政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民會為了經(jīng)濟(jì)利益而放棄生態(tài)保護(hù)，同時(shí)這種行政強(qiáng)制性義務(wù)卻缺乏可操作性，從現(xiàn)存的自然資源生態(tài)文明現(xiàn)狀可知，單純的行政強(qiáng)制性義務(wù)性法律規(guī)定并沒有起到很好的生態(tài)保護(hù)的作用，自然生態(tài)資源法制建設(shè)亟需引入私法途徑。

三是生態(tài)資源保護(hù)法律制度具有滯后性。生態(tài)補(bǔ)償制度是保護(hù)自然生態(tài)資源的重要措施，但是各地現(xiàn)有的法規(guī)和制度嚴(yán)重滯后于生態(tài)補(bǔ)償方式的發(fā)展。例如，目前國外在很多自然資源生態(tài)補(bǔ)償方面已經(jīng)從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向主要依靠市場力量來實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源生態(tài)文明。這些市場途徑包括碳匯交易、濕地銀行、排污權(quán)交易、一對一交易等?？梢哉f引入市場化途徑是保護(hù)自然生態(tài)資源的必然趨勢。但是我國對新的自然資源生態(tài)問題和生態(tài)保護(hù)方式缺乏有效的法律制度上的支持。

四是生態(tài)資源補(bǔ)償法規(guī)存在缺陷。雖然我國在礦產(chǎn)、草原、森林等自然資源法規(guī)中都規(guī)定了實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制，但是缺乏具體可操作的規(guī)定。例如缺乏相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)體系也不健全，導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)中因缺乏制度支撐而沒有可操作的依據(jù)，甚至未經(jīng)環(huán)境影響評價(jià)就開采礦山。在相關(guān)法規(guī)中缺少健全的資源價(jià)格形成機(jī)制，沒有形成生態(tài)環(huán)境激勵(lì)法律制度，導(dǎo)致資源型企業(yè)在開發(fā)中并未考慮資源的生態(tài)價(jià)值即社會成本，只考慮私人成本，以致使企業(yè)在開發(fā)中并不注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

我國自然生態(tài)資源法律保障機(jī)制的構(gòu)建

構(gòu)建系統(tǒng)化的自然生態(tài)資源法律保障機(jī)制。目前，我國的生態(tài)資源法律保障機(jī)制主要體現(xiàn)為公法手段，兼有少量的私法手段。公法手段主要包括生態(tài)稅、生態(tài)補(bǔ)償基金、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)保護(hù)強(qiáng)制性義務(wù)（例如禁止濫砍濫伐、禁止隨意采摘野生植物、禁止隨意放牧等）等手段。我國通過物權(quán)法、草原法等單行自然資源法對自然資源的用途予以明確規(guī)定并嚴(yán)格限制。有關(guān)自然資源用途限制的法律規(guī)范是基于國家的強(qiáng)制性規(guī)定賦予自然資源權(quán)利人的義務(wù)，具有公法性質(zhì)。國家在礦產(chǎn)資源法、草原法、水法等相應(yīng)的法律中都強(qiáng)制性規(guī)定自然生態(tài)資源的用途限制，這是國家機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的體現(xiàn)?？梢姡嘘P(guān)自然生態(tài)資源用途管制的法律規(guī)范屬于公法規(guī)范，是國家公權(quán)力的行使。而目前國外生態(tài)文明保護(hù)上存在很多市場化途徑，主要包括地役權(quán)合同、排放權(quán)交易、碳匯交易、私人補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證、濕地銀行等，這些市場化途徑都被當(dāng)?shù)胤伤_認(rèn)，國家并沒有賦予其強(qiáng)制性義務(wù)，只是制定規(guī)則規(guī)范上述途徑的實(shí)施，因此屬于私法手段。

囿于目前我國在生態(tài)資源保護(hù)方面所體現(xiàn)的政府失靈等現(xiàn)象，建議構(gòu)建系統(tǒng)化的自然生態(tài)資源法律保障機(jī)制。即建立生態(tài)資源保護(hù)和利用的長效機(jī)制，并通過法律手段加以確立，實(shí)現(xiàn)公私法途徑相結(jié)合。

完善公法途徑。一是完善自然資源生態(tài)稅收制度。森林、草原、濕地等自然資源的生態(tài)效益都屬于公共效益。政府當(dāng)然是購買公共產(chǎn)品的主要主體，但是單純依靠政府的作用顯然不能完全補(bǔ)償自然資源的生態(tài)效益，從而影響自然資源生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)。而通過法律強(qiáng)制設(shè)立生態(tài)稅收制度，可以用來補(bǔ)償生產(chǎn)自然資源生態(tài)效益所耗費(fèi)的成本，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益最大化。生態(tài)稅征收對象確定為我國境內(nèi)受益于自然資源生態(tài)效益的單位和個(gè)人，并建議分別針對不同的自然資源確定不同的征收對象。例如林區(qū)或牧區(qū)附近的煤礦企業(yè)。內(nèi)蒙古自治區(qū)重點(diǎn)建設(shè)呼倫貝爾、鄂爾多斯、錫林郭勒三大煤電基地，這勢必將極大影響草原生態(tài)環(huán)境。因此，十分有必要對該煤電基地企業(yè)征收生態(tài)稅，以用于自然資源生態(tài)補(bǔ)償。

二是完善政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。通過法律將橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付措施確立為法律制度。由自然資源生態(tài)效益的受益地區(qū)向自然資源生態(tài)效益的供給區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償。德國的橫向轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)實(shí)施多年，可以提供借鑒。另外，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式上，目前主要是直接將補(bǔ)償金額全部發(fā)放給農(nóng)牧戶，這種單純的“輸血式”補(bǔ)償具有很大的弊端，資金的有限性并不能使農(nóng)牧民的生活有很大改善，且不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。建議改為提供技術(shù)支持等“造血式”補(bǔ)償途徑，這樣有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。

三是完善自然生態(tài)資源補(bǔ)償制度。真正實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)資源補(bǔ)償制度法制化。前已述及，各地在礦產(chǎn)、草原、森林等自然資源法規(guī)中都規(guī)定了實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制，但是缺乏具體可操作的規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)在國家層面上盡快制定出臺“生態(tài)補(bǔ)償法”，并強(qiáng)制性規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方法、補(bǔ)償程序、補(bǔ)償救濟(jì)手段等問題，使自然資源生態(tài)補(bǔ)償真正實(shí)現(xiàn)有法可依，具有可操作性。

創(chuàng)新私法途徑。私權(quán)的人類社會發(fā)展史，是公權(quán)力與私權(quán)利配置關(guān)系的進(jìn)化史。事實(shí)上，公法和私法本身就是交融的狀態(tài)，二者的最終目的是一致的，沒有必要將二者完全對立。而且，二者在事實(shí)上也并非完全對立。通過私權(quán)途徑實(shí)現(xiàn)公權(quán)的目的并不是天方夜譚。自然資源因?yàn)槠浔旧淼墓嫘蕴攸c(diǎn)，決定自然資源產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于公益性私權(quán)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建合適的自然資源產(chǎn)權(quán)制度以實(shí)現(xiàn)自然資源公益價(jià)值的最大化。公益性私權(quán)的發(fā)展是私權(quán)發(fā)展的最高階段，私權(quán)不僅僅表達(dá)個(gè)人意志，還承載著社會公共利益，同時(shí)也協(xié)助公權(quán)力對整個(gè)社會進(jìn)行合理的管理。因此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新自然資源生態(tài)保護(hù)機(jī)制，引入私法途徑，發(fā)揮私權(quán)制度對自然資源生態(tài)保護(hù)的作用。公益性私權(quán)是解決自然資源產(chǎn)權(quán)私權(quán)性與用途管制公權(quán)性沖突的有效途徑。它實(shí)現(xiàn)了自然資源產(chǎn)權(quán)與用途管制的契合，打破了公私法完全對立的傳統(tǒng)觀點(diǎn)。自然資源用途管制私法路徑中，國外的濕地銀行、保護(hù)地役權(quán)等制度具有重要的借鑒意義，同時(shí)也具有引入的可行性。

一是建立自然資源生態(tài)補(bǔ)償銀行制度。美國在管理濕地資源過程中創(chuàng)立了濕地補(bǔ)償銀行制度。根據(jù)該制度，欲占用、開墾濕地的企業(yè)須首先從濕地補(bǔ)償銀行購買一定面積（相當(dāng)于其所占用的濕地面積）的再建或修復(fù)濕地，以保證濕地面積的不變，作為對欲占用濕地的補(bǔ)償。④這也是美國實(shí)現(xiàn)濕地零凈損失目標(biāo)的有效途徑。濕地補(bǔ)償銀行屬于對濕地資源的事前補(bǔ)償，相較于事后補(bǔ)償而言，更加具有保護(hù)性，對生態(tài)環(huán)境更有益。我國很多地區(qū)已經(jīng)出臺了《濕地保護(hù)條例》，確定了建立濕地自然保護(hù)區(qū)、實(shí)施濕地生態(tài)效益補(bǔ)償、禁止破壞濕地義務(wù)等制度，旨在保護(hù)濕地資源。但是上述措施都屬于公法上的措施，主要依靠政府的力量，必然導(dǎo)致濕地保護(hù)投入不足的后果。因此，應(yīng)當(dāng)引入私法手段，使?jié)竦刭Y源通過更加靈活且具有激勵(lì)和懲罰性質(zhì)的市場途徑得到保護(hù)。

補(bǔ)償銀行制度應(yīng)當(dāng)不僅僅只適用于濕地資源的保護(hù)，還應(yīng)適用于其他的自然資源生態(tài)補(bǔ)償中。因此，建議設(shè)立自然資源生態(tài)補(bǔ)償銀行。目前，很多礦產(chǎn)開發(fā)都是在民族地區(qū)的草地上進(jìn)行，因礦產(chǎn)開發(fā)對草地造成的破壞十分嚴(yán)重，如果引入生態(tài)補(bǔ)償銀行制度，采礦企業(yè)在預(yù)期對草原的破壞之前，須先購買補(bǔ)償草地作為賠償，才能獲得采礦許可。自然資源生態(tài)補(bǔ)償銀行制度與現(xiàn)有的自然資源保護(hù)政策和措施并不沖突。它可以作為目前自然資源生態(tài)保護(hù)政策的必要補(bǔ)充，以糾正在自然資源保護(hù)管理中的市場失靈問題，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的自然資源的生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展，并順應(yīng)自然資源零凈損失的國際趨勢。

二是完善碳匯交易制度。目前，國際上主要在森林資源上實(shí)施碳匯交易制度，該制度屬于受私法調(diào)整的市場途徑。通過碳匯交易可以極大地拓寬自然資源生態(tài)文明保護(hù)的融資途徑。除了森林外，草原、濕地等自然資源也具有碳匯的功能。據(jù)測算，1公頃草原的固碳能力是1.65噸。而且草原、濕地的固碳成本遠(yuǎn)低于森林，如果在草原、濕地資源上實(shí)施碳匯交易，可以克服森林碳匯成本過高的弊端。建議在碳匯儲量高的地區(qū)設(shè)立碳匯基地和綜合性自然資源碳匯交易市場。

三是實(shí)施自然資源保護(hù)地役權(quán)制度。自然資源保護(hù)地役權(quán)制度是指由政府、企業(yè)、社會團(tuán)體等主體與自然資源權(quán)利人協(xié)商，從后者取得保護(hù)地役權(quán)，由自然資源權(quán)利人劃出自己全部或部分自然資源（例如草原、森林等），并在特定土地上進(jìn)行保護(hù)性管理，由政府等主體對出于保護(hù)目的而劃出自己全部或部分自然資源的權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。該制度屬于受私法調(diào)整的市場途徑，自然資源權(quán)利人在可以衡量利弊后，決定是否設(shè)立保護(hù)地役權(quán)。設(shè)定保護(hù)地役權(quán)后，自然資源權(quán)利人根據(jù)約定履行保護(hù)性管理的義務(wù)，并從購買主體處取得報(bào)酬。這樣可以極大地調(diào)動(dòng)自然資源權(quán)利人的保護(hù)積極性，并拓寬自然資源生態(tài)文明保護(hù)資金的渠道。

四是實(shí)施生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證制度。保障自然資源生態(tài)文明的另一個(gè)私法途徑即實(shí)施生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證制度。即在將符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的自然資源產(chǎn)品上貼上證明性圖形標(biāo)志，使其成為生態(tài)產(chǎn)品，例如生態(tài)魚類等。因?yàn)樯鷳B(tài)產(chǎn)品認(rèn)證服務(wù)具有可信性，可以提高生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)的價(jià)格。這樣，自然資源產(chǎn)品的生態(tài)效益即體現(xiàn)在產(chǎn)品價(jià)格之中，相當(dāng)于購買該產(chǎn)品的人為產(chǎn)品的生態(tài)效益付費(fèi)，既體現(xiàn)了公平性，又提高了自然資源權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)收入。也使自然資源的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，從而拓寬自然資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源途徑，有利于生態(tài)文明的建設(shè)。

健全社會團(tuán)體和公眾參與機(jī)制。實(shí)踐證明，單純依靠政府的力量，必然會出現(xiàn)生態(tài)保護(hù)資金緊張的局面。因此，應(yīng)當(dāng)在加大政府財(cái)政投入的同時(shí)，積極引導(dǎo)社會團(tuán)體和公眾參與到自然資源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)中。通過法律確立一系列市場途徑，拓寬生態(tài)保護(hù)資金的來源渠道，重點(diǎn)發(fā)揮非營利性組織、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)的作用，增加利益相關(guān)者對自然資源生態(tài)保護(hù)的認(rèn)知，從而最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然生態(tài)資源的目標(biāo)。

我國自然資源生態(tài)問題日趨嚴(yán)峻，建立健全生態(tài)文明法律保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的制度保障。

（作者分別為內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院副教授，東南大學(xué)法學(xué)院講師；本文系2014年度國家社科基金青年項(xiàng)目“濕地資源‘保護(hù)地役權(quán)’法律制度研究”與2013年度國家社科基金青年項(xiàng)目“私法視野下的水權(quán)配置研究”階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：14CFX046、13CFX101）

【注釋】

①唐孝輝.：“建設(shè)美麗中國的法律制度回應(yīng)—自然資源保護(hù)地役權(quán)制度構(gòu)建”，《理論與現(xiàn)代化》，2013年第4期。

②屈燕妮：“建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，《內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第6期。

③楊華：“健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制何處著力”，《環(huán)境保護(hù)》，2010年第6期。

④張力：“美國補(bǔ)償濕地及濕地補(bǔ)償銀行的機(jī)制與現(xiàn)狀”，《濕地科學(xué)與管理》，2008年第4期。

責(zé)編 / 張蕾