【摘要】中央與地方關(guān)系是國家政權(quán)體制中的重要問題。當(dāng)代治理理論的提出為中央與地方關(guān)系處理提供了新思路，其核心是多元協(xié)調(diào)治理，其中剛性約束與柔性參與是積極因素。中國和俄羅斯都是有集權(quán)傳統(tǒng)的國家，中央與地方關(guān)系的處理主要集中在政權(quán)層面本身。它們應(yīng)該發(fā)揮法制、市場和社會(huì)的力量將中央與地方關(guān)系的管理提升為治理。

【關(guān)鍵詞】中央與地方 治理理論 剛性約束與柔性參與 中俄

【中圖分類號(hào)】K512 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中央與地方關(guān)系是國家政權(quán)體制中的重要問題。作為具有集權(quán)傳統(tǒng)的中國和俄羅斯，在處理中央與地方關(guān)系上存在著一些相似性：擴(kuò)大中央財(cái)政權(quán)；中央享有人事任免權(quán)；強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威，要求地方服從中央。但是，這些已經(jīng)不符合當(dāng)代強(qiáng)調(diào)多元協(xié)調(diào)的治理理念。多元協(xié)調(diào)治理除了強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央與地方本身兩個(gè)層面的積極性外，外部的法制約束和企業(yè)、公民監(jiān)督對(duì)處理中央與地方關(guān)系具有重要的意義。

治理理論下的中央與地方關(guān)系

治理是指個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。①因此，治理強(qiáng)調(diào)的是多元協(xié)調(diào)治理，它是在統(tǒng)治或管理基礎(chǔ)上對(duì)政權(quán)體制以外的法制、市場和社會(huì)力量的承認(rèn)，是政權(quán)、法制、市場和社會(huì)共同發(fā)揮作用的理念。

在治理理念下，中央與地方關(guān)系的處理應(yīng)該有新的思路。首先，它是一個(gè)中央向地方分權(quán)的過程。中央政權(quán)被視作國家主權(quán)的象征，是國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和法制的核心主導(dǎo)力量。但是伴隨著全球化、信息化的發(fā)展，國家、市場和社會(huì)之間的交叉越來越多，相互依賴越來越嚴(yán)重，這些對(duì)中央政權(quán)的執(zhí)政能力和水平形成一種考驗(yàn)。在中央政權(quán)無法做到面面俱到的情況下，向地方、市場和社會(huì)分權(quán)是必然的選擇。其次，它是一個(gè)多元協(xié)調(diào)治理。政權(quán)、市場和社會(huì)是國家治理中的活性力量。除了中央與地方在政權(quán)層面的作為，市場和社會(huì)力量的積極參與將會(huì)彌補(bǔ)政權(quán)作為的不足。因此，在平等的基礎(chǔ)上，中央、地方、市場和社會(huì)都成為國家治理的重要一員，它們之間的協(xié)調(diào)成為治理的合法路徑。多元治理不同于多中心治理，因?yàn)槎嘣卫硇枰粋€(gè)核心角色，關(guān)鍵時(shí)刻的決策和協(xié)調(diào)是核心角色的重要作用；而多中心治理意味著無中心治理，有可能造成協(xié)而不決、議而無為的尷尬。再次，它是一個(gè)法制化的過程。相對(duì)于政權(quán)、市場和社會(huì)的活性，法制則是外在的惰性因素，即約束。通過法制化，可以規(guī)范政權(quán)、市場和社會(huì)的行為、角色、功能，避免分權(quán)和協(xié)調(diào)的無序化。政權(quán)、市場和社會(huì)的協(xié)調(diào)是持續(xù)的互動(dòng)，因此，法制也應(yīng)該隨著實(shí)際的變化進(jìn)行變革和創(chuàng)新。

治理理論下的中央與地方關(guān)系，核心在于發(fā)揮各種力量的積極性，特別是中央與地方的積極性。因?yàn)檎?quán)具有市場和社會(huì)所不具有的強(qiáng)制性力量和資源，因此相對(duì)于市場和社會(huì)，政權(quán)仍是一個(gè)國家的核心力量。但是不能忽視由法制、市場和社會(huì)構(gòu)成的積極影響因素。

剛性約束與柔性參與是積極的影響因素

剛性約束主要指的是法律和制度約束，即法制約束。法律和制度要求具有強(qiáng)制性和長期性，因此稱其為剛性約束。治理強(qiáng)調(diào)多元協(xié)調(diào)，是政權(quán)、市場和社會(huì)的多元互動(dòng)，其中政權(quán)是治理的核心角色。多元協(xié)調(diào)治理應(yīng)該是在規(guī)則指導(dǎo)下的互動(dòng)。因此，應(yīng)該樹立規(guī)則的權(quán)威。規(guī)則主要指的就是法律和制度。其中，法律是國家治理的最高權(quán)威，它賦予政權(quán)、市場和社會(huì)不同的角色；制度是法律的具體體現(xiàn)，是政權(quán)、市場和社會(huì)關(guān)系具體運(yùn)作的框架。剛性約束的核心在于法治，依法治理國家，依法約束各種力量的行為。但是法律制度不是一成不變的，需要隨著環(huán)境和實(shí)際的變化不斷變革創(chuàng)新。

柔性參與主要指的是市場和社會(huì)參與。市場和社會(huì)需求具有自發(fā)性和多變性，因此稱其為柔性參與。市場和社會(huì)參與是通過發(fā)揮市場決定性作用和擴(kuò)大公民權(quán)利來監(jiān)督中央與地方關(guān)系，使市場的主體和社會(huì)的主體享有對(duì)中央與地方的監(jiān)督權(quán)。市場的主體是企業(yè)，社會(huì)的主體是公民。因此，市場和社會(huì)的需求也就是企業(yè)和公民的需求，柔性參與即是企業(yè)和公民的監(jiān)督。柔性參與的核心在于監(jiān)督，監(jiān)督擁有強(qiáng)制性力量的政權(quán)作為，維護(hù)企業(yè)和公民的合法權(quán)利。同時(shí)，企業(yè)和公民具有自發(fā)組織能力，通過成立一些集體性組織，增強(qiáng)對(duì)政權(quán)的監(jiān)督和制約。

剛性約束和柔性參與是政權(quán)體制以外積極的干預(yù)性因素。通過剛性約束，可以確定中央與地方各自的權(quán)限，梳理中央與地方關(guān)系的合理邊界，避免雙方的一些不當(dāng)行為，有利于打造法治型政府；通過剛性約束，可以明確市場和社會(huì)參與的途徑與方式，避免市場和社會(huì)的一些過激行為，有利于打造和諧型社會(huì)。通過柔性參與，可以調(diào)動(dòng)企業(yè)和公民的積極性，提高它們對(duì)國家治理的參與度，有利于打造參與型社會(huì)；通過柔性參與，可以監(jiān)督中央與地方的作為，使政權(quán)以滿足企業(yè)和公民需求為目標(biāo)，有利于打造服務(wù)型政府。

由此，我們可以得出中央與地方關(guān)系治理中各種力量的角色定位：法律是最高權(quán)威，政權(quán)是核心力量，市場和社會(huì)是監(jiān)督力量。這也可以看作是國家治理中主要力量的角色定位。它們彼此相互制衡，互為倚重，形成一個(gè)閉合的循環(huán)，構(gòu)筑一個(gè)彈性、有活力的國家內(nèi)部治理形態(tài)。

與治理理論下的中央與地方關(guān)系相結(jié)合，剛性約束和柔性參與將會(huì)彌補(bǔ)中央與地方關(guān)系管理中法制、市場和社會(huì)力量的不足，形成一種多元協(xié)調(diào)治理；而且，法律的權(quán)威將會(huì)彌補(bǔ)中央與地方關(guān)系管理中的合法性不足，增強(qiáng)市場和社會(huì)對(duì)中央與地方權(quán)力作為的認(rèn)可。它們共同將中央與地方關(guān)系管理提升為中央與地方關(guān)系治理。根本上，剛性約束和柔性參與對(duì)中央與地方關(guān)系的治理主要體現(xiàn)在法治型政府和服務(wù)型政府建設(shè)上，它們共同構(gòu)成國家治理的持久動(dòng)力來源。

中俄在中央與地方管理中的盲點(diǎn)和不足

中國和俄羅斯自古以來就是具有集權(quán)傳統(tǒng)的國家?，F(xiàn)實(shí)中，因?yàn)榈赜颉⒚褡?、文化等的多樣性和?fù)雜性，中國和俄羅斯仍堅(jiān)持中央集權(quán)的模式。目前，中國形成以執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨為核心的國家政權(quán)體制，俄羅斯形成以總統(tǒng)為核心的國家政權(quán)體制。雖然兩者在國家結(jié)構(gòu)形式上存在差別，但是中央對(duì)地方的控制和管理卻是一直堅(jiān)持的原則。

中國和俄羅斯目前主要通過兩種途徑加強(qiáng)對(duì)地方的控制與管理：一是擴(kuò)大中央財(cái)政權(quán)。財(cái)政是國家運(yùn)作的基礎(chǔ)，掌握了財(cái)政權(quán)也就意味著掌握了國家運(yùn)作的根本。中國和俄羅斯擴(kuò)大中央財(cái)政權(quán)都是通過分稅制實(shí)現(xiàn)的，即根據(jù)中央與地方的事權(quán)確定相應(yīng)的財(cái)權(quán)。但是在實(shí)際運(yùn)作中，中央與地方的財(cái)權(quán)分配越來越向中央集中。其一，財(cái)政資金主要來源于稅收，但是稅種的設(shè)置權(quán)在中央，而且大部分的稅收收入納入了中央收入。其二，要求事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，但是地方項(xiàng)目的資金需求往往超出所得到的財(cái)政資金支持，形成地方求助于中央資金支持的局面。其三，中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持地方發(fā)展，但是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，沒有合理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，而且存在轉(zhuǎn)移支付的資金無法滿足地方需求的矛盾。實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果是，中央享有越來越多的財(cái)政收入，地方越來越依靠中央，甚至地方通過“意外之財(cái)”來支持自身的作為。二是中央享有人事任免權(quán)。中國與俄羅斯都強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威、“政令統(tǒng)一”，因此都看重地方對(duì)中央的服從。地方行政首腦是地方施政的主體，掌握了他們的任免權(quán)也就意味著控制了地方。中國一直堅(jiān)持的是“黨管干部”的原則，省級(jí)地方政府的一把手都是由中央推薦并經(jīng)當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)任命。自上而下，上級(jí)政權(quán)普遍享有對(duì)下級(jí)政權(quán)首腦的人事任免權(quán)。俄羅斯對(duì)聯(lián)邦主體行政首腦的控制相對(duì)要復(fù)雜一些。其一，在中央與聯(lián)邦主體間設(shè)立聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權(quán)代表，負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦主體行政首腦的作為。其二，總統(tǒng)享有對(duì)聯(lián)邦主體行政首腦的任免權(quán)。2004～2012年總統(tǒng)享有直接任免權(quán)，2012年之后則是間接任免權(quán)，總統(tǒng)仍保持對(duì)聯(lián)邦主體行政首腦的影響力。其三，通過全國性政權(quán)黨—統(tǒng)一俄羅斯黨加強(qiáng)對(duì)地方的控制。②2012年的《直接選舉地方長官法》賦予政黨推選聯(lián)邦主體行政首腦候選人的權(quán)利，但是只有統(tǒng)一俄羅斯黨具有絕對(duì)的優(yōu)勢。以上兩條主要途徑都有中央與地方分權(quán)的影子，但核心都在于加強(qiáng)中央權(quán)力，強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威，保證政令暢通。

通過與治理理念下的中央與地方關(guān)系作比較，我們可以發(fā)現(xiàn)中俄在中央與地方關(guān)系中存在三個(gè)傾向：一是重視中央與地方本身的作為，重心在加強(qiáng)中央集權(quán)，中央推動(dòng)地方作為。二是市場和社會(huì)都是有限介入、間接介入，不享有對(duì)中央與地方的直接監(jiān)督權(quán)。三是法制化進(jìn)程明顯，但是執(zhí)行力度不足，甚至朝令夕改。因此，去掉中央與地方本身的作為，中俄在中央與地方關(guān)系管理中存在兩大不足：一是對(duì)中央與地方關(guān)系的剛性約束不足，二是市場和社會(huì)的參與不足。這些是中俄政權(quán)在中央與地方關(guān)系管理中亟待加強(qiáng)的方面。

此外現(xiàn)實(shí)中，中國與俄羅斯在剛性約束和柔性參與方面還存在以下具體的不足：一是法律權(quán)威不足。中國與俄羅斯同樣都是具有人治傳統(tǒng)的國家，執(zhí)政者的意志往往是決策的決定性因素。而且在政治生活中，政策和策略是中國共產(chǎn)黨的生命，總統(tǒng)擁有超級(jí)權(quán)力是俄羅斯最明顯的特色。由此也造成法律制度的多變，甚至是朝令夕改。二是企業(yè)無法做到有效監(jiān)督。國有企業(yè)是中國與俄羅斯企業(yè)的主導(dǎo)力量，它們是政府權(quán)力的延伸，因此與各級(jí)政府存在共生共榮的利益關(guān)系；民營企業(yè)相對(duì)于國有企業(yè)普遍實(shí)力弱小，而且只有依附于政府和國有企業(yè)才能獲得發(fā)展，這樣都造成企業(yè)不可能提出實(shí)質(zhì)性意見，無法做到有效監(jiān)督。三是公民缺乏有效的監(jiān)督途徑和方式。中國與俄羅斯公民都享有選舉權(quán)，但是往往存在對(duì)被選舉人情況不熟悉，無法向被選舉人表達(dá)自己訴求的情況。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，公民表達(dá)自己意見的權(quán)利多元化，但這樣的表達(dá)方式往往不被承認(rèn)，而且被認(rèn)為是過激的。同時(shí)，公民自發(fā)聯(lián)合的各種組織需要經(jīng)過嚴(yán)格的審查，抑制了公民聯(lián)合表達(dá)和維護(hù)權(quán)利的途徑。這些都是中俄在中央與地方關(guān)系管理中需要改善的方面。

中俄應(yīng)將中央與地方關(guān)系的管理提升為治理

強(qiáng)調(diào)中央與地方關(guān)系的治理有其必然性。首先，伴隨著全球化和信息化的發(fā)展，外部世界特別是西方的理念越來越多的影響到轉(zhuǎn)型國家的發(fā)展。自近代以來，西方一直引領(lǐng)世界的潮流，工業(yè)化、民主化、自由化成為世界各國共同追求的目標(biāo)。在西方，治理最初的實(shí)踐是中央對(duì)地方的分權(quán)，地方被看作是公共管理的一個(gè)主體。而“全球化帶來了政府、私人企業(yè)和市民社會(huì)組織間日益增多的互動(dòng)”，③治理的內(nèi)涵不斷擴(kuò)大，并深深影響到非西方國家的政治實(shí)踐，成為一種流行管理形態(tài)。其次，中俄都是轉(zhuǎn)型國家，國家發(fā)展中出現(xiàn)的問題依靠現(xiàn)有的手段無法得到有效解決，需要新的管理方式。中俄現(xiàn)階段政權(quán)體制中存在的典型問題有：政令不暢通、行政效率低、腐敗嚴(yán)重等。原有管理方式的核心在于中央的推動(dòng)，但是也造成中央占有絕大部分資源、享有絕大部分收益，嚴(yán)重挫傷地方積極性，造成政令不暢通、地方行政效率低的情況。而且在集權(quán)模式下，權(quán)力主要集中在政權(quán)，造成對(duì)國家各方面生活的干預(yù)過多，形成腐敗的溫床。這也說明政權(quán)自身的管理能力有限，需要有新的力量介入、新的方式進(jìn)行管理。再次，中俄兩國都表現(xiàn)出積極變革的決心。中國在2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革，俄羅斯在2012年普京重新上臺(tái)前后推出了一系列繼續(xù)改革的措施，其中都涉及到了中央與地方關(guān)系的處理，都把剛性約束和柔性參與作為積極的因素予以考慮。

實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系治理應(yīng)主要抓住三點(diǎn)：一是堅(jiān)持發(fā)揮中央與地方的積極性。政權(quán)是治理的核心力量。在自身動(dòng)力缺乏的情況下，外在的法制約束和企業(yè)、公民監(jiān)督都是無效的。二是增強(qiáng)法制意識(shí)。法制是國家治理的硬性規(guī)定。它不僅規(guī)范各種力量的行為，而且提供治理運(yùn)作的架構(gòu)。執(zhí)政者和政權(quán)應(yīng)該率先垂范，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，樹立法律的權(quán)威。三是強(qiáng)化協(xié)調(diào)和監(jiān)督。治理追求的是集體行動(dòng)，④是政權(quán)、企業(yè)和公民的共同參與。這樣一種多元治理，需要幾種力量間的協(xié)調(diào)，避免矛盾和沖突。同時(shí)，企業(yè)和公民對(duì)政權(quán)的監(jiān)督也是必需的。政權(quán)享有權(quán)力、占有資源、可以使用強(qiáng)制性暴力，除了法制約束，企業(yè)和公民從保障和維護(hù)自身利益出發(fā)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)政權(quán)的監(jiān)督。協(xié)調(diào)和監(jiān)督都是建立在法制基礎(chǔ)上的，這樣保證了協(xié)調(diào)和監(jiān)督的合法性與有效性。

中央與地方關(guān)系治理應(yīng)該把中央和地方作為單獨(dú)的力量來對(duì)待，成為與法制、市場和社會(huì)相對(duì)的力量主體。這是真正實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系治理的前提性條件。具體到政權(quán)的作為，也應(yīng)將中央和地方區(qū)分開來。通過法制明確中央與地方的責(zé)權(quán)利，提倡中央與地方的協(xié)調(diào)和互相監(jiān)督，都是中央與地方關(guān)系治理的應(yīng)有之意。這些都應(yīng)該成為中俄中央與地方管理治理中的內(nèi)容。

中俄在中央與地方關(guān)系治理中的努力

2013年，中國最大的政治事件是黨的十八屆三中全會(huì)。而在這前后，政府已經(jīng)采取措施改善中央與地方關(guān)系的治理，主要舉措如下：一是維護(hù)憲法法律權(quán)威。憲法法律是國家正常運(yùn)作的保證，具有最高的權(quán)威。2012年12月，習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用。三中全會(huì)明確提出任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，并逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。二是推進(jìn)協(xié)商民主。協(xié)商民主是以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化，廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與的積極性。三是激發(fā)社會(huì)組織活力。政府重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記，推動(dòng)公民聯(lián)合自強(qiáng)。四是發(fā)揮市場決定性作用和堅(jiān)持上海自貿(mào)區(qū)的“負(fù)面清單管理”實(shí)踐。發(fā)揮市場決定性作用，減少政府對(duì)資源的直接配置。負(fù)面清單管理即“法無禁止即可為”，是政府的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，也是政府簡政放權(quán)的繼續(xù)。它們的核心在于限制政府自身的權(quán)力，發(fā)揮企業(yè)和公民的積極性。五是堅(jiān)持大部制改革。大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府對(duì)國家和社會(huì)實(shí)務(wù)大包大攬的局面，在中央與地方、市場和社會(huì)之間合理分工，有利于政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力和為社會(huì)提供公共服務(wù)的能力。六是事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的核心是調(diào)動(dòng)地方的積極性。中央仍堅(jiān)持分稅制的原則，但是事權(quán)要依據(jù)中央與地方的財(cái)權(quán)進(jìn)行合理劃分，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。無論是強(qiáng)調(diào)法律權(quán)威，還是發(fā)動(dòng)公民參與、激發(fā)社會(huì)組織活力以及發(fā)揮市場決定性作用和上海自貿(mào)區(qū)的制度試驗(yàn)，都是對(duì)政權(quán)以外法制、市場和社會(huì)力量的承認(rèn)，必將推動(dòng)國家治理的多元化。這些措施的提出和實(shí)行，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也將必然推進(jìn)中央與地方關(guān)系的治理。

2012年，俄羅斯最大的政治事件是梅德韋杰夫與普京的“王車易位”，普京重新當(dāng)選俄羅斯總統(tǒng)。這時(shí)的環(huán)境已經(jīng)與普京前兩屆任期明顯不同，典型表現(xiàn)是：中央集權(quán)穩(wěn)固、政府壟斷型經(jīng)濟(jì)明顯、統(tǒng)一俄羅斯黨成為強(qiáng)大的政權(quán)黨，但也面臨社會(huì)力量崛起、腐敗嚴(yán)重、過度依賴能源的弊端。因此，普京重新上臺(tái)前后的改革舉措可以說是前兩屆任期的“逆轉(zhuǎn)”，主要表現(xiàn)為分權(quán)：中央對(duì)地方的分權(quán)、推動(dòng)私有化、鼓勵(lì)公民參與。具體有以下措施：一是有限恢復(fù)聯(lián)邦主體行政首腦的直選。直選的途徑是政黨推選候選人，但須與總統(tǒng)協(xié)商，而且總統(tǒng)有權(quán)對(duì)瀆職或不能解決利益沖突的聯(lián)邦主體行政首腦解除職務(wù)。雖然在實(shí)施中有所限制，但是在實(shí)際運(yùn)作中伴隨著政黨注冊(cè)手續(xù)的簡化和政黨參加選舉條件的放寬卻推動(dòng)了政黨勢力的發(fā)展，激發(fā)了俄羅斯社會(huì)和民眾的參政熱情。二是擴(kuò)大地方的財(cái)稅自主權(quán)。主要是提高地方稅的留存比例。⑤這樣的做法其實(shí)是分稅制的繼續(xù)，有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。三是組織地方自治。普京提出要明確地方自治的主要原則，并計(jì)劃在2014年通過相關(guān)法律。四是推動(dòng)私有化。普京主張減少國企比重，擴(kuò)大私有化規(guī)模，并為此設(shè)置明確的時(shí)間表。五是堅(jiān)持用法律形式規(guī)范政府、政黨和社會(huì)行為。典型的是在2012年總統(tǒng)大選前后通過的一系列法案，如《直接選舉地方長官法》、《政黨法修改法》、《〈保護(hù)兒童免受不良信息危害的網(wǎng)絡(luò)審查法〉修正案》、《對(duì)俄羅斯聯(lián)邦行政違法的法典以及對(duì)〈關(guān)于會(huì)議、集會(huì)、示威、游行與糾察的聯(lián)邦法律〉的修正案》以及《非營利組織法修正案》等，它們分別是對(duì)中央與地方關(guān)系、政黨和社會(huì)行為的法律約束。六是扶持公民社會(huì)的發(fā)展。2013年3月，普京簽署命令資助俄羅斯非營利性機(jī)構(gòu)和非政府組織。實(shí)質(zhì)上，俄羅斯已經(jīng)基本確立民主制，但是俄羅斯的民主政治卻是以國家為中心、以政權(quán)為主導(dǎo)的模式，建立的是“可控民主”，因此普京的分權(quán)相對(duì)來說是有一定限度的。這種分權(quán)的核心是在政權(quán)層面處理好中央與地方的關(guān)系，發(fā)揮地方積極性。

順應(yīng)世界潮流和國內(nèi)發(fā)展的形勢，中國與俄羅斯新的領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)在實(shí)踐中采取措施處理好中央與地方的關(guān)系，主要體現(xiàn)在發(fā)揮地方積極性上，同時(shí)推動(dòng)法制約束和企業(yè)、公民的參與，這些都規(guī)劃出中央與地方關(guān)系治理的框架。但是，中俄在中央與地方關(guān)系的治理中，堅(jiān)持的核心是維護(hù)中央權(quán)威，在這個(gè)基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)層面的積極性，并通過外部法制約束和企業(yè)、公民監(jiān)督提升政權(quán)治理能力，提高行政效率，遏制腐敗蔓延。

結(jié)語

目前中國和俄羅斯最典型的特點(diǎn)是國家處在轉(zhuǎn)型階段，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，集權(quán)是必要的選擇，因此普遍存在權(quán)威主義傾向。在中央與地方關(guān)系管理中也是如此，服從于國家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中央要有權(quán)威，要求地方服從中央。這個(gè)轉(zhuǎn)型過程與世界法制化潮流相伴隨，轉(zhuǎn)型的結(jié)果也推動(dòng)了國內(nèi)市場和社會(huì)力量的崛起，因此無形中催生了中俄兩國中央與地方關(guān)系從中央管理走向多元治理的路程。通過新時(shí)期兩國領(lǐng)導(dǎo)層實(shí)施改革的實(shí)踐，中俄走向中央與地方關(guān)系治理是必然的選擇。

法制的約束和企業(yè)、公民的參與是必然的趨勢，中俄兩國都需要在這兩方面進(jìn)行提升。而且，中央與地方關(guān)系治理的過程離不開兩國歷史文化傳統(tǒng)的影響。作為都有集權(quán)傳統(tǒng)的國家，中俄兩國的中央與地方關(guān)系治理將會(huì)有很長的路要走，雖然具體的路徑和特點(diǎn)不盡相同。

（本文系北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目和國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金資助項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：13KDB039、sklhse-2014-A-03））

【注釋】

①[俄]弗拉基米爾·格爾曼：“中央-地區(qū)-地方自治：當(dāng)代俄羅斯的中央再集權(quán)政策”，《俄羅斯研究》，2009年第4期，第82～83頁。

②[美]G.沙布爾·吉瑪、丹尼斯·A·榮迪內(nèi)利：《分權(quán)化治理：新概念與新實(shí)踐》，唐賢興、張進(jìn)軍等譯，上海：格致出版社：上海人民出版社，2013年，“前言”，第1頁。

③[英]格里·斯托克：“作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)”，《國際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版），1999年第1期，第19頁。

④陸南泉：《俄羅斯國家轉(zhuǎn)型研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第131頁。

⑤龐大鵬：“俄羅斯政治轉(zhuǎn)型的獨(dú)特性—2012年俄羅斯政治形勢綜述”，《俄羅斯學(xué)刊》，2013年第4期，第34頁。

責(zé)編 / 張蕾