【摘要】失業(yè)保險制度保障目標(biāo)的擴大，是救濟失業(yè)大學(xué)生、完善社會保障制度的必要途徑。文章著重于探討大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的構(gòu)建，從建立大學(xué)生失業(yè)保險制度的必要性和可行性入手，探討大學(xué)生失業(yè)保險費用的繳納、失業(yè)保險金的給付等問題，從而對大學(xué)生失業(yè)保險法律進行初步的制度設(shè)計。

【關(guān)鍵詞】大學(xué)生失業(yè) 就業(yè)保障 失業(yè)保險 法律規(guī)范

【中圖分類號】F840.6 【文獻標(biāo)識碼】A

近年來，大學(xué)生就業(yè)難的問題已經(jīng)成為全社會關(guān)注的熱點問題之一，它關(guān)系著教育的發(fā)展乃至社會的穩(wěn)定，大學(xué)生就業(yè)保障制度的研究迫在眉睫。然而，我國目前尚沒有關(guān)于大學(xué)生就業(yè)保障的法律法規(guī)，大學(xué)生就業(yè)保障的政策措施也缺乏統(tǒng)一性和連貫性。失業(yè)大學(xué)生失去了經(jīng)濟來源，應(yīng)當(dāng)成為社會保障法律制度所覆蓋的群體之一。失業(yè)保險制度保障目標(biāo)的擴大，是救濟失業(yè)大學(xué)生、完善社會保障制度的必要途徑。本文著重于探討大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的構(gòu)建，從建立大學(xué)生失業(yè)保險制度的必要性和可行性入手，探討大學(xué)生失業(yè)保險費用的繳納、失業(yè)保險金的給付等問題，從而對大學(xué)生失業(yè)保險法律進行初步的制度設(shè)計。

大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化的必要性分析

之所以探討大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化，是因為目前隨著高校不斷擴招，大學(xué)生逐漸增多，同時大學(xué)生面臨著各種就業(yè)難問題。在實踐中，即便一些大學(xué)生短期內(nèi)獲得工作，但也未必長久，不適應(yīng)工作環(huán)境辭去工作、工資待遇低被迫離職、單位倒閉等因素都會導(dǎo)致大學(xué)生再次失業(yè)，因此大學(xué)生急需失業(yè)保險制度保障。本文將從以下三個方面探討大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化的必要性，即大學(xué)生應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)難、失業(yè)率高；大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的缺失；大學(xué)生失業(yè)保障政策性措施缺乏穩(wěn)定性。

應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)難、失業(yè)率高。我國大學(xué)畢業(yè)生的人數(shù)逐年增多，就業(yè)困難、失業(yè)率高的現(xiàn)狀不可小覷。據(jù)統(tǒng)計，2013年我國高校畢業(yè)生畢業(yè)時初次就業(yè)率是71.9%。從學(xué)歷層次來看，初次就業(yè)率呈現(xiàn)兩頭高、中間低的特點，其中?？粕鸀?9.7%，本科生為67.4%，碩士生與博士生均為86.2%。①從年齡結(jié)構(gòu)上看，21歲到25歲之間的青年勞動者失業(yè)率居高不下。近年來，我國應(yīng)屆高校畢業(yè)生的初次就業(yè)率基本維持在70%左右，畢業(yè)六個月后仍未就業(yè)的大學(xué)生約占12%，大學(xué)生失業(yè)率明顯高于城鎮(zhèn)居民失業(yè)率。大學(xué)畢業(yè)生的高人力資本存量得益于政府、社會、家庭和個人長期的人力資本投資。②這部分高素質(zhì)人力資源的失業(yè)不僅是人力資源的巨大浪費，更會對家庭、學(xué)校乃至社會都產(chǎn)生諸多不利影響。未就業(yè)大學(xué)生的生活往往得不到最基本的保障，這不僅會加重學(xué)生個人和家庭的負擔(dān)，更會引起許多社會問題，甚至增加了青少年犯罪的可能性。另外，許多大學(xué)生畢業(yè)后未能及時找到工作，存在著求職過程中的失業(yè)期，然而求職過程是要付出一定經(jīng)濟成本的，大學(xué)生一般沒有任何的經(jīng)濟來源，承擔(dān)這一求職成本十分困難。失業(yè)保險是最基本的社會保險之一，也是大學(xué)生失業(yè)的基本保障，大學(xué)生失業(yè)保險制度的建立勢在必行，是符合我國現(xiàn)實國情的必然要求和選擇。

大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的缺失。我國的失業(yè)保險制度尚不完善，現(xiàn)行失業(yè)保險立法的保障范圍過于狹窄。失業(yè)保障法律制度中既沒有關(guān)于大學(xué)生失業(yè)保障的相關(guān)規(guī)定，又沒有關(guān)于“青年失業(yè)人群”這一特殊群體的專門立法，缺乏與失業(yè)大學(xué)生相關(guān)的法律保障制度。《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）和國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》中所稱的失業(yè)保險，是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助進而保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進其再就業(yè)的制度。能夠享受失業(yè)保險金的人員必須符合三個必要條件：第一，非因本人意愿中斷就業(yè)；第二，已辦理失業(yè)登記，并有求職要求；第三，按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務(wù)滿一年。由此可見，失業(yè)保險是工作滿一年以上的勞動者所參加的社會保險，尚未參加過工作的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，即使被確定為失業(yè)人員也無法享受失業(yè)保險的相關(guān)待遇。大學(xué)生失業(yè)保障問題尚屬于法律的空白地帶，形成具有長效性的法律制度，保持法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性，是切實保障大學(xué)生就業(yè)權(quán)益的前提和基礎(chǔ)，更是社會保障制度化、規(guī)范化的必然要求。

大學(xué)生失業(yè)保障政策性措施缺乏穩(wěn)定性。為了保障大學(xué)生就業(yè)權(quán)益，國家和地方政府都發(fā)布了一系列就業(yè)保障政策，例如：大學(xué)生失業(yè)登記、自主創(chuàng)業(yè)的貸款貼息、中小企業(yè)招收失業(yè)大學(xué)生的政策獎勵以及對大學(xué)生進行就業(yè)培訓(xùn)等。大學(xué)生就業(yè)保障政策在一定程度上緩解了大學(xué)生就業(yè)難的問題，但存在不同行政部門所制定的政策出現(xiàn)了政策區(qū)域差異大、地方保護嚴重，政策之間不能銜接以及執(zhí)行效果不佳等問題。并且，很多政策的臨時性因素較多，難以作為長期促進大學(xué)生就業(yè)和調(diào)節(jié)各方關(guān)系的法律依據(jù)。在配套法律制度沒有建立的情況下，政府財政投入、職責(zé)定位和分工等問題最終難以得到有針對性地解決。法律的設(shè)立和執(zhí)行具有穩(wěn)定性和長效性，對政策的制定提供了必要的依據(jù)和指引。任何政策的順利實施都有賴于法律的制定和完善，建立大學(xué)生失業(yè)保障制度的前提就是制定和完善大學(xué)生失業(yè)保險的相關(guān)立法。形成具有長效性的法律制度，保持法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性，是切實保障大學(xué)生就業(yè)的前提和基礎(chǔ)，更是社會保障制度化、規(guī)范化的必然要求。

大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化的可行性分析

有關(guān)大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化的探討不是無病呻吟，它以中國經(jīng)濟社會發(fā)展實際為基礎(chǔ)，是對大學(xué)生失業(yè)保障所作的前瞻性探討。同時，大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化也具有可操作性。本文認為，大學(xué)生失業(yè)保險法律制度化的可行性包括國外的社會保障制度為我國大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的構(gòu)建提供了大量的經(jīng)驗；現(xiàn)有的政策和法律為構(gòu)建大學(xué)生失業(yè)保險法律制度提供了現(xiàn)實的基礎(chǔ)和可能等兩個方面。

國外的社會保障制度為我國大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的構(gòu)建提供了大量的經(jīng)驗。首先，國外的社會保障制度法律制度中多針對特殊群體進行了專項立法。青年、高齡者、殘疾人和婦女都是特殊失業(yè)群體，這些特殊失業(yè)群體占據(jù)著失業(yè)者總?cè)藬?shù)的絕大部分，為了實現(xiàn)社會公平，一些國家針對這些群體的就業(yè)問題制定了專門的法律。例如：荷蘭自1992年就開始實施了《青年就業(yè)保障法》，規(guī)定在學(xué)校教育中設(shè)立帶工資的實習(xí)課等就業(yè)保障制度；法國1997年開始實施《青年就業(yè)法案》，規(guī)定在公共部門、半公共部門和非營利性部門為失業(yè)青年提供5年期的不續(xù)期合同；德國制定了《青年人勞動保護法》和《大學(xué)法》，為高校畢業(yè)生待遇規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)以及提供貸款來鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。③

其次，為了保障失業(yè)者的權(quán)益，體現(xiàn)法律的權(quán)威性，發(fā)達國家的社會保障立法大多具有較高的立法位階。尤其在實施強制性失業(yè)保險模式的國家，其失業(yè)保險立法都是國家最高層次的立法，如美國的“社會保障法”、德國“就業(yè)促進法”、日本的“雇傭保險法”和韓國的“就業(yè)保險法”等。④從法律淵源上看，高位階的立法不僅能更好地體現(xiàn)法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，更能夠避免法律沖突，從而更加切實有效地維護就業(yè)保障制度的實施和貫徹。

現(xiàn)有的政策和法律為構(gòu)建大學(xué)生失業(yè)保險法律制度提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)和可能。我國現(xiàn)有的法律制度中雖然沒有針對大學(xué)生就業(yè)保障的法律規(guī)定，但是現(xiàn)有的政策和立法可以成為進行大學(xué)生就業(yè)保障立法的基礎(chǔ)，從而構(gòu)建符合我國國情的、具有可操作性的法律制度。

首先，從政策層面上來說，2006年中央組織部等14部委下發(fā)《關(guān)于切實做好2006年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》，開始推行應(yīng)屆畢業(yè)生失業(yè)登記制度，高校畢業(yè)生見習(xí)期間由見習(xí)單位和地方財政部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，對其提供基本生活補助。但是，在實踐中還存在著諸如政策宣傳不到位、補助范圍小、補助資金少等問題，導(dǎo)致畢業(yè)生不知道或者不愿意去進行失業(yè)登記，地方財政部門一般也僅對貧困家庭的失業(yè)大學(xué)生提供失業(yè)補助金。盡管應(yīng)屆畢業(yè)生失業(yè)登記制度的實施還有待完善。但是，失業(yè)登記制度作為一種經(jīng)驗和嘗試，已經(jīng)為將高校畢業(yè)生納入失業(yè)保險相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整范圍提供了基礎(chǔ)和可能性。

其次，從立法層面上來說，現(xiàn)有的法律中雖然沒有關(guān)于大學(xué)生失業(yè)保險的相關(guān)立法，但是，已有的《就業(yè)促進法》、《社會保險法》等法律規(guī)范可以作為制定大學(xué)生失業(yè)保險法律規(guī)范的基礎(chǔ)和參考?！毒蜆I(yè)促進法》是指導(dǎo)人才配置、促進就業(yè)的導(dǎo)向性法律規(guī)定，對開拓就業(yè)崗位和人力資源配置提供了宏觀指導(dǎo)。制定《就業(yè)促進法》的實施辦法和配套性法律，提高《就業(yè)促進法》的可操作性，是保障大學(xué)生就業(yè)的前提。《失業(yè)保險條例》和《社會保障法》是失業(yè)人群社會保障的基本立法。雖然現(xiàn)行的《失業(yè)保險條例》的調(diào)整對象不包括高校畢業(yè)生，但是筆者認為，可將大學(xué)生群體納入失業(yè)保險的調(diào)整對象當(dāng)中，以減輕其經(jīng)濟壓力，促進大學(xué)生就業(yè)。

構(gòu)建大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的核心內(nèi)容

失業(yè)保險是最基本的社會保險之一，也是大學(xué)生失業(yè)的基本保障。通過制定法律的形式，設(shè)置合理的、穩(wěn)定的大學(xué)生失業(yè)救濟制度，是保障大學(xué)生就業(yè)、促進人才合理流動的最基本、最重要的途徑。失業(yè)保險制度的改革，首要問題是擴大失業(yè)保險的就業(yè)保障目標(biāo)。本文認為，大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的核心內(nèi)容應(yīng)該主要包括大學(xué)生失業(yè)保險適用法律規(guī)范的選擇；大學(xué)生失業(yè)保險適用對象的確定；大學(xué)生失業(yè)保險費用的繳納；大學(xué)生失業(yè)保險金的給付等諸多方面。

大學(xué)生失業(yè)保險適用法律規(guī)范的選擇。大學(xué)生失業(yè)保險法律制度的構(gòu)建主要可以通過兩種方式來完成：第一種方式是通過制定專門的《大學(xué)生就業(yè)保障法》，來規(guī)定應(yīng)屆畢業(yè)生的失業(yè)救濟制度；第二種方式是將大學(xué)生群體納入到《失業(yè)保險條例》的調(diào)整范圍，適用失業(yè)保險條例和社會保險法的相關(guān)規(guī)定構(gòu)建畢業(yè)生的失業(yè)保險制度。

筆者認為，第二種方式是現(xiàn)行條件下更為理性的選擇。其原因是：第一，如上文所述，我國已有關(guān)于應(yīng)屆畢業(yè)生失業(yè)登記制度的實施，可作為一種制度上的一種過渡，容易與《失業(yè)保險條例》相銜接。第二，從我國現(xiàn)實國情來看，制定專門的就業(yè)保障立法，從立法技術(shù)、法律環(huán)境、財政預(yù)算等角度來講都尚未成熟。第三，大學(xué)生適用《失業(yè)保險條例》的瓶頸在于其未參加過工作也未繳納過保險。但筆者認為此問題可以通過適當(dāng)?shù)闹贫日{(diào)整加以解決。例如：規(guī)定大學(xué)生從入學(xué)時即視為參加工作，學(xué)生可以自行決定是否參加失業(yè)保險并繳納國家法律明文規(guī)定的針對大學(xué)生群體的失業(yè)保險費用。已繳納失業(yè)保險費用的大學(xué)生，根據(jù)其繳納時間的不同，可以比照失業(yè)保險條例中關(guān)于失業(yè)保險費用交納年限與失業(yè)保險金領(lǐng)取時間的相關(guān)規(guī)定，得到相應(yīng)的法律保障和失業(yè)保險金的救濟。綜上所述，筆者認為適用《失業(yè)保險條例》不失為解決大學(xué)生失業(yè)救濟問題的合理之選。

大學(xué)生失業(yè)保險適用對象的確定。筆者認為，大學(xué)生失業(yè)保險的對象應(yīng)當(dāng)至少滿足五個基本條件：第一，失業(yè)人員為普通高等學(xué)校全日制畢業(yè)生；第二，取得高等學(xué)校畢業(yè)證書未滿12個月；第三，畢業(yè)前本人已經(jīng)繳納失業(yè)保險費滿一年的；第四，非因本人意愿失業(yè)的；第五，已經(jīng)進行失業(yè)登記，并有求職要求的。

首先，失業(yè)保險所針對的對象必須是有就業(yè)愿望而未能就業(yè)的非自愿失業(yè)人群。因此，按照我國《社會保險法》中關(guān)于失業(yè)保險適用對象的一般規(guī)則，大學(xué)生失業(yè)保險的適用對象必須滿足非因本人意愿失業(yè)和已經(jīng)進行失業(yè)登記，并由求職要求這兩個條件。

其次，大學(xué)生失業(yè)保險應(yīng)針對普通高校統(tǒng)招的全日制畢業(yè)生。這是針對非全日制的成人高等教育而言的。筆者認為，成人教育的對象主要是已經(jīng)走上工作崗位的人員，其大多都已經(jīng)實際繳納了失業(yè)保險，如果將其也納入到大學(xué)生失業(yè)保險的保障范疇，會導(dǎo)致成人高等教育畢業(yè)生適用失業(yè)保險法律規(guī)范時的法律沖突問題。另外，成人教育的對象一般是為了提高專業(yè)技術(shù)或資質(zhì)而繼續(xù)參加教育，因此，成人教育的主要學(xué)習(xí)形式是函授、遠程教育等。這種教育模式從前期教育成本、教育投入和教育成果等方面都與普通高等教育有著很大區(qū)別，一味納入大學(xué)生失業(yè)保障范疇，亦不符合大學(xué)生失業(yè)保險制度構(gòu)建的初衷。

最后，筆者認為，大學(xué)生失業(yè)保險的保障對象應(yīng)為取得高等學(xué)校畢業(yè)證書未滿12個月的大學(xué)生。原因在于，大學(xué)生畢業(yè)后的一年內(nèi)為大學(xué)生找工作的主要時間，在這段時間之內(nèi)，大學(xué)生既無經(jīng)濟基礎(chǔ)又無經(jīng)濟來源，是需要救濟的主要時間段。如果將救濟時間無限擴大，既會加大社會保險支付的負擔(dān)，又不利于促進大學(xué)生盡快就業(yè)。

大學(xué)生失業(yè)保險費用的繳納。保險費用的繳納可分為強制繳納和自愿繳納兩種。針對大學(xué)生的失業(yè)保險，筆者認為可采用自愿繳納的方式。因為，大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)需求各有不同，有的想直接就業(yè)，有的想繼續(xù)深造還有的可能選擇出國深造等其他途徑。如果一概強制所有大學(xué)生必須繳納失業(yè)保險，對于本身不想直接選擇就業(yè)的大學(xué)生而言無非是一種負擔(dān)而不是一種福利。

筆者認為，大學(xué)生上學(xué)期間繳納失業(yè)保險應(yīng)實行年繳制。大學(xué)生繳費者不同于普通勞動者，普通勞動者是以每個月的工資為繳納失業(yè)保險金的資金來源和計算標(biāo)準(zhǔn)，因此采用月繳制。而大學(xué)生參保者知識擬制的勞動者，實行年繳制更為簡便易行。由大學(xué)生本人每年按照國家規(guī)定的金額，繳納一定的失業(yè)保險。是否繳納和繳納期限的長短可以由大學(xué)生自行選擇。

大學(xué)生失業(yè)保險金的給付。筆者認為，大學(xué)生失業(yè)保險不應(yīng)為一種強制性保險，所以失業(yè)保險金的給付的長短應(yīng)與失業(yè)保險費用的繳納時間的長短相對應(yīng)。畢業(yè)生在校時累計繳費一年，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為兩個月；畢業(yè)生在校時累計繳費兩年，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為四個月；畢業(yè)生在校時累計繳費三年，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為六個月；畢業(yè)生在校時累計繳費四年，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為八個月；畢業(yè)生在校時累計繳費五年，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為十個月；畢業(yè)生在校時累計繳費六年以上，累計領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為十二個月。

（作者分別為河北聯(lián)合大學(xué)講師，河北聯(lián)合大學(xué)副教授；本文系2014年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題“大學(xué)生就業(yè)保障相關(guān)法律制度研究”的研究成果，項目編號：2014030108）

【注釋】

①21世紀教育研究院：《中國教育發(fā)展報告（2014）》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014年。

②呂志勇，韓鑫：“我國大學(xué)生失業(yè)保險制度設(shè)計研究”，《山東財政學(xué)院學(xué)報》，2010年第3期，第22頁。

③何卉兵：“西方青年就業(yè)保障計劃”，《中國青年研究》，2004年第3期，第128～129頁。

④成志剛，吳彬：“國外就業(yè)保障的經(jīng)驗及啟示”，《湘潭大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010年第11期，第13頁。

責(zé)編 / 豐家衛(wèi)（實習(xí)）