5月4日，一封聯名信被寄往全國人大常委會，建議廢止有關收容教育的法律規(guī)定，簽名者多達108人，包括全國人大常委會法工委研究室原副主任郭道暉、北京大學法學院教授張千帆等學者、律師以及婦女權利工作者。

聯名信指出，收容教育由公安機關決定和執(zhí)行，沒有檢察院和法院的介入，與《憲法》精神相違背，且違反了《立法法》《行政處罰法》《行政強制法》等上位法。

這是繼去年廢止勞動教養(yǎng)制度之后，又一推動“類勞教”改革的民間行動。

其實，這已非首次呼吁廢止收容教育制度。就在今年全國“兩會”期間，一些民間組織即聯合人大代表和政協委員，提交了有關廢止收容教育制度的議案和提案。

1993年國務院頒布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（下稱《辦法》）規(guī)定，對于賣淫嫖娼人員公安部門可以收容六個月到兩年。其授權來自于1991年全國人大常委會公布的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，其明確由公安機關執(zhí)行對賣淫嫖娼人員的強制集中。

與勞動教養(yǎng)制度類似，作為一種不經司法程序、由行政機關單方即可作出決定的措施，收容教育限制當事人人身自由的時間，超過了拘役等刑罰。

2003年后因“孫志剛案”，針對城市中流動人口及流浪人員的收容遣送制度已被廢除，但其他“收容”方式——收容教育、收容教養(yǎng)不僅在法律意義上依舊有效，至今也仍為行政機關所普遍使用。

聯名信表示，全國人大常委會在2013年底決定廢止勞教法律規(guī)定，“讓我們看到了立法機關在保護公民權利、維護法律權威方面的誠意”，“我們期待全國人大常委會以同樣的智慧與勇氣進行下一步的改革”。

收容教育之惡

有研究報告顯示，在掃黃打非等集中執(zhí)法行動中，低檔場所的性工作者更有可能成為被執(zhí)法的對象。2008年一項針對北京348名女性性工作者的調查顯示，62%的街頭性工作者曾經被抓捕，比在固定場所內的性工作者高2倍-4倍。

NGO組織亞洲促進會（下稱亞促會）及其合作伙伴于2012年底到2013年7月在中國北方兩個城市展開調查，對30名低檔場所的女性性工作者和1名執(zhí)法人員進行訪談，其中24名性工作者有過半年到一年的收容經歷。

依據被訪者口述撰寫的報告，披露了部分警察在拘捕和調查階段對性工作者的執(zhí)法行為，以及當事人在收容教育所中的遭遇。

由于現行法律中并沒有明確規(guī)定賣淫嫖娼的證據構成，而在執(zhí)法實踐中，公安部門一般將兩個要素作為認定的依據，即發(fā)生不正當性關系和存在金錢或財物交易。“由于公安機關取證比較困難，很難同時證明兩者存在，往往采取違法的方式來取證。”亞促會的訪談發(fā)現，“比如強行拍照，罔顧性工作者和顧客的人格尊嚴和隱私?！?/p>

從現場被抓走后，性工作者和嫖客會被帶到派出所或公安局，接受詢問和調查。訪談透露，“為了迫使她們供認賣淫的事實，警察會使用暴力對待。這些女性不堪毆打的痛苦，不得不承認?！?/p>

此外，警方在決定適用哪種行政處罰時享有極大的自由裁量權。“他們往往借助性工作者不想被收容的心理，索要高額的賄賂。”根據《治安管理處罰法》，對賣淫嫖娼者，“處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款”。但在現實中，無論是拘留和罰款，普遍都采用上限。但亞促會和記者的調查發(fā)現，性工作者付給警察和中間人的錢，遠遠超過罰款。

據中國性工作者機構網絡平臺人士透露，“一線城市執(zhí)法相對文明，警方往往為了完成工作量而抓人，不亂收罰款。二三線城市的亂罰款問題嚴重，收容教育甚至成為一個重要的尋租工具?！?/p>

記者采訪了解到，性工作者阿琴（化名）在一次性交易中與客人發(fā)生沖突，遂報警。在派出所里，她向警方講述了事情經過，并在筆錄上簽了字。但她沒有留意到，這是一份供述賣淫嫖娼行為的筆錄。等她醒悟過來時，已經接到了行政拘留15天的決定書?！爱敃r警察問我有沒有3萬塊錢，我覺得花3萬塊錢買15天太不值了，于是就沒交?！边M入拘留所后，警察在第二次做筆錄時，再次提示她“這次辦出去需要交5萬元，否則就要去收容所再待半年，從那里辦出來就要10萬元了”。

華北某大城市一家性工作者服務組織的負責人也稱，“2012年以來，警方對性工作者收取的罰金與日俱增。2012年以前花1萬-2萬元就可以出來，2012年以后要花4萬-5萬元?！?/p>

上述NGO組織的負責人均表示，為了償還交罰金和賄款所欠下的債務，性工作者在被釋放后往往迅速重操舊業(yè)，這與收容教育的初衷完全背離，并促生了警方與性產業(yè)之間復雜的利益鏈條。

收容所里的遭遇

有性工作者表示，一旦被抓，必須在當地派出所把案件提交上級審核之前“采取行動”，否則很難改變被收容的結局。

而一旦進入收容教育所，則意味著另一場噩夢。

根據一名性工作者的敘述，自己進入收容教育所后，第一個月是軍事化訓練，必須坐在20厘米-30厘米高的小塑料凳上背誦教規(guī)（《收容教育所行為規(guī)范》），在這期間必須挺直腰，保持姿勢不能動，這被稱為“坐板”。“剛開始屁股坐得很疼，后來屁股上坐出了硬皮就不疼了。”她說。

剩下的絕大部分時間，被收容者必須參加勞動。據阿琴自述，她每天的工作就是“把四四方方的紙折疊整齊，然后裝進四四方方的口袋里面”，但至于那到底是什么東西，所有的人都不知道，“上面全是英文”。她每天大概要工作七個小時，重復折疊1250個小紙袋和1300個大紙袋，“有時活兒要的急就得加班”。

這樣的勞動一般沒有報酬，但能夠獲取積分，達到一定的積分可以減少收容時間，“于是大家都玩兒命干，可管教的說法常常不兌現”。

一位收容教育所的執(zhí)法人員在接受訪談時透露，“送進去的人在里面干的活，都是收容所的管理人員在外面接的。利潤百分之百是收容所里的，干活的人是一分也拿不到?！?/p>

有北京、上海的性工作者服務組織人士介紹，被收容教育的“小姐”們，往往會被送回她們的戶口所在地的收容教育所，參加那里的勞動。

有曾經被收容的性工作者透露，“河北、遼寧、山東等外地的收容所人太少了，就會花錢到北京來買，其中被送到遼寧的一個姐妹，每天做工在10小時以上。”

與勞動教養(yǎng)、拘留所和監(jiān)獄等監(jiān)管場所不同，收容教育所里的生活費等需要由被收容者自己負擔。

有受訪者稱，初進收容教育所時要一次性交納1900元，其中包括“每月生活費200元”和“被褥、監(jiān)服、臉盆等生活用品700元”。其他所有的生活必需品都要另外出錢購買，有受訪者表示，收容教育所里賣的東西往往比所外要貴好幾倍，在收容教育所關押的半年間，通常要花費5000元到1萬元不等。

此外，被收容者在收容所的行動受到種種限制，甚至如大小便也需要定時，有人因此患病。雖然她們允許通過電話、通信和會面等形式與外界溝通，但交流內容無隱私可言，還有一些收容教育所規(guī)定，會面時需要交納一定的費用。

膨脹的警權

“收容教育由公安機關決定和執(zhí)行，沒有檢察院和法院的介入，明顯與憲法的規(guī)定和精神相違背，同時也缺乏堅實的法律依據和基礎。”北京陳志華律師事務所律師劉巍表示。

1991年全國人大常委會第一次提出了收容教育制度，并授權國務院制定具體辦法。1993年，國務院頒布了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，對收容教育的設置、管理，被收容人員的入所、處所、教育和治療進行了全面規(guī)定，時限則維持在六個月至兩年。

這一《辦法》實際上強化了公安機關對于收容教育的自決權，“對賣淫、嫖娼人員實行收容教育，由縣級公安機關決定。決定實行收容的，有關縣級公安機關應當填寫收容教育決定書?！边@實質上將收容教育的決定權下放至縣級公安機關。同時，這一表述還簡化了全國人大常委會提出的“會同有關部門”的決定程序。

有執(zhí)法人士介紹了其所在城市的收容教育程序：“負責個案的派出所在對個案進行調查之后，將個案資料送往分局法制科；分局法制科對個案做出行政拘留，以及收容教育的決定；如果分局法制科決定不進行收容教育，派出所要將個案上報公安局治安總隊法制處。治安總隊法制處作出同意不處以收容教育的批復?！?/p>

《辦法》將收容教育界定為治安處罰和勞動教養(yǎng)之間的過渡措施。但2006年修訂的《治安管理處罰法》，刪除了原來對賣淫嫖娼處以勞教的規(guī)定，且無收容教育的內容，其第66條規(guī)定：“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款?！?/p>

“也就是說，法律對于賣淫、嫖娼的行政處罰僅限于罰款與拘留，并不包括收容教育?！眲⑽≌f。

此外，1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定，“限制人身自由的行政處罰只能由法律設定?！倍?000年生效的《立法法》更規(guī)定了“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律”，并特別指出，“盡管全國人民代表大會及其常務委員會有權授權國務院對一些事項制定行政法規(guī)，但是限制人身自由的強制措施和處罰不在此列?！?/p>

因此，《辦法》作為一部行政規(guī)章，與上位法律明顯矛盾，一種通行的解釋是：收容教育并不屬于行政處罰，而是一種行政強制措施。但法學界多位人士認為，與一般的行政強制措施相比，其目的與手段明顯“超標”。

雖然《辦法》第20條規(guī)定：被收容教育人員對收容教育決定不服的，可以依照《行政復議條例》的規(guī)定向上一級公安機關申請復議，但這項規(guī)定大部分時候停留在紙面上。

“很多性工作者及其親屬向我咨詢是否可以訴訟或復議，他們主要是想對行政拘留和罰款之后追加的收容教育進行維權，最后都放棄了?！眲⑽≌f，“起訴難以勝訴，復議是在公安機關內部的上一級進行審查，所以大家都覺得沒有希望。”

此外，提前解除或延長收容教育期限的決定，以及收容教育所的運營、管理也由公安部門把持，顯然，其作為主管部門，集決定、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁四項職能于一身。缺乏司法機關的介入和外部監(jiān)督，權力濫用和腐敗難以避免。

廢止或可期

正是處于封閉系統之中，長期以來，收容教育疏離于公眾視野之外。

4月4日，婦女權利工作者趙思樂向國務院和公安部、各省級政府和公安廳發(fā)出320份信息公開申請，要求這些部門“公開轄區(qū)內收容教育所的個數、被收容人數、決定被收容期限長短的依據、被收容人員所內勞動收入的去向等內容”。近半個月后，她陸續(xù)收到各地回復。

截至5月16日，31個省級政府尚有8個沒有作出回復，在已有回復中，有超過半數是要求向公安廳申請或交公安廳回復，另有1個要求延期回復。而在31個省級公安廳中，有13個無回復，3個要求延期回復。值得一提的是，國務院要求向公安機關申請，公安部則要求延期回復。

從回復的情況來看，廣東省的收容教育所數量最多，有13所；其次是福建省10所、廣西8所；陜西和浙江省各有4所；上海、重慶、天津各1所。

按照慣例，收容教育所的數量和被收容者的人數并不屬于定期公布的信息。有公開資料顯示，截至2002年，全國已建立收容教育所200個，有8萬人被收容教育。另有數據顯示，1987年至2000年全國已累計收容教育30多萬人。

海南省公安廳在回復意見中披露，公安部在4月23日做出的《關于能否向社會公開收容教育所有關信息的批復》稱，“依據《政府信息公開條例》等有關法律、法規(guī)的規(guī)定，收容教育人數屬于警務工作秘密，被收容教育人員勞動生產收入和支出情況屬于內部管理信息，依法不予公開；其他有關信息可以依法公開”。

“4月23日之后各地公安廳回復的內容，措辭都和公安部的批復相吻合。”趙思樂說。

而一些省份已經先于國家政策，自行停止了收容教育制度。比如，江西省公安廳在答復中稱，“2006年3月1日開始實施的《治安管理處罰法》中沒有收容教育這一處罰手段，故2006年3月1日以后江西全省公安機關沒有對賣淫嫖娼人員實施收容教育?！?/p>

此外，率先作出回復的重慶市政府表示“重慶市收容教育所無勞動生產項目和勞動生產收入”。上海市政府也回復稱 “不組織勞動生產、不收取費用”。

重慶市政府在回復中還透露：“國家相關部門對《辦法》的存廢和修訂等問題正在進行調研論證?！贝饲?，今年全國“兩會”期間提交《關于廢止收容教育制度的建議》的政協委員也得到了類似的答復。