5月4日，一封聯(lián)名信被寄往全國(guó)人大常委會(huì)，建議廢止有關(guān)收容教育的法律規(guī)定，簽名者多達(dá)108人，包括全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室原副主任郭道暉、北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆等學(xué)者、律師以及婦女權(quán)利工作者。

聯(lián)名信指出，收容教育由公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行，沒有檢察院和法院的介入，與《憲法》精神相違背，且違反了《立法法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等上位法。

這是繼去年廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度之后，又一推動(dòng)“類勞教”改革的民間行動(dòng)。

其實(shí)，這已非首次呼吁廢止收容教育制度。就在今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，一些民間組織即聯(lián)合人大代表和政協(xié)委員，提交了有關(guān)廢止收容教育制度的議案和提案。

1993年國(guó)務(wù)院頒布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（下稱《辦法》）規(guī)定，對(duì)于賣淫嫖娼人員公安部門可以收容六個(gè)月到兩年。其授權(quán)來自于1991年全國(guó)人大常委會(huì)公布的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，其明確由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行對(duì)賣淫嫖娼人員的強(qiáng)制集中。

與勞動(dòng)教養(yǎng)制度類似，作為一種不經(jīng)司法程序、由行政機(jī)關(guān)單方即可作出決定的措施，收容教育限制當(dāng)事人人身自由的時(shí)間，超過了拘役等刑罰。

2003年后因“孫志剛案”，針對(duì)城市中流動(dòng)人口及流浪人員的收容遣送制度已被廢除，但其他“收容”方式——收容教育、收容教養(yǎng)不僅在法律意義上依舊有效，至今也仍為行政機(jī)關(guān)所普遍使用。

聯(lián)名信表示，全國(guó)人大常委會(huì)在2013年底決定廢止勞教法律規(guī)定，“讓我們看到了立法機(jī)關(guān)在保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)法律權(quán)威方面的誠(chéng)意”，“我們期待全國(guó)人大常委會(huì)以同樣的智慧與勇氣進(jìn)行下一步的改革”。

收容教育之惡

有研究報(bào)告顯示，在掃黃打非等集中執(zhí)法行動(dòng)中，低檔場(chǎng)所的性工作者更有可能成為被執(zhí)法的對(duì)象。2008年一項(xiàng)針對(duì)北京348名女性性工作者的調(diào)查顯示，62%的街頭性工作者曾經(jīng)被抓捕，比在固定場(chǎng)所內(nèi)的性工作者高2倍-4倍。

NGO組織亞洲促進(jìn)會(huì)（下稱亞促會(huì)）及其合作伙伴于2012年底到2013年7月在中國(guó)北方兩個(gè)城市展開調(diào)查，對(duì)30名低檔場(chǎng)所的女性性工作者和1名執(zhí)法人員進(jìn)行訪談，其中24名性工作者有過半年到一年的收容經(jīng)歷。

依據(jù)被訪者口述撰寫的報(bào)告，披露了部分警察在拘捕和調(diào)查階段對(duì)性工作者的執(zhí)法行為，以及當(dāng)事人在收容教育所中的遭遇。

由于現(xiàn)行法律中并沒有明確規(guī)定賣淫嫖娼的證據(jù)構(gòu)成，而在執(zhí)法實(shí)踐中，公安部門一般將兩個(gè)要素作為認(rèn)定的依據(jù)，即發(fā)生不正當(dāng)性關(guān)系和存在金錢或財(cái)物交易。“由于公安機(jī)關(guān)取證比較困難，很難同時(shí)證明兩者存在，往往采取違法的方式來取證?！眮喆贂?huì)的訪談發(fā)現(xiàn)，“比如強(qiáng)行拍照，罔顧性工作者和顧客的人格尊嚴(yán)和隱私?！?/p>

從現(xiàn)場(chǎng)被抓走后，性工作者和嫖客會(huì)被帶到派出所或公安局，接受詢問和調(diào)查。訪談透露，“為了迫使她們供認(rèn)賣淫的事實(shí)，警察會(huì)使用暴力對(duì)待。這些女性不堪毆打的痛苦，不得不承認(rèn)?！?/p>

此外，警方在決定適用哪種行政處罰時(shí)享有極大的自由裁量權(quán)?！八麄兺柚怨ぷ髡卟幌氡皇杖莸男睦?，索要高額的賄賂?！备鶕?jù)《治安管理處罰法》，對(duì)賣淫嫖娼者，“處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款”。但在現(xiàn)實(shí)中，無論是拘留和罰款，普遍都采用上限。但亞促會(huì)和記者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，性工作者付給警察和中間人的錢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過罰款。

據(jù)中國(guó)性工作者機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)人士透露，“一線城市執(zhí)法相對(duì)文明，警方往往為了完成工作量而抓人，不亂收罰款。二三線城市的亂罰款問題嚴(yán)重，收容教育甚至成為一個(gè)重要的尋租工具。”

記者采訪了解到，性工作者阿琴（化名）在一次性交易中與客人發(fā)生沖突，遂報(bào)警。在派出所里，她向警方講述了事情經(jīng)過，并在筆錄上簽了字。但她沒有留意到，這是一份供述賣淫嫖娼行為的筆錄。等她醒悟過來時(shí)，已經(jīng)接到了行政拘留15天的決定書?！爱?dāng)時(shí)警察問我有沒有3萬塊錢，我覺得花3萬塊錢買15天太不值了，于是就沒交。”進(jìn)入拘留所后，警察在第二次做筆錄時(shí)，再次提示她“這次辦出去需要交5萬元，否則就要去收容所再待半年，從那里辦出來就要10萬元了”。

華北某大城市一家性工作者服務(wù)組織的負(fù)責(zé)人也稱，“2012年以來，警方對(duì)性工作者收取的罰金與日俱增。2012年以前花1萬-2萬元就可以出來，2012年以后要花4萬-5萬元?！?/p>

上述NGO組織的負(fù)責(zé)人均表示，為了償還交罰金和賄款所欠下的債務(wù)，性工作者在被釋放后往往迅速重操舊業(yè)，這與收容教育的初衷完全背離，并促生了警方與性產(chǎn)業(yè)之間復(fù)雜的利益鏈條。

收容所里的遭遇

有性工作者表示，一旦被抓，必須在當(dāng)?shù)嘏沙鏊寻讣峤簧霞?jí)審核之前“采取行動(dòng)”，否則很難改變被收容的結(jié)局。

而一旦進(jìn)入收容教育所，則意味著另一場(chǎng)噩夢(mèng)。

根據(jù)一名性工作者的敘述，自己進(jìn)入收容教育所后，第一個(gè)月是軍事化訓(xùn)練，必須坐在20厘米-30厘米高的小塑料凳上背誦教規(guī)（《收容教育所行為規(guī)范》），在這期間必須挺直腰，保持姿勢(shì)不能動(dòng)，這被稱為“坐板”?！皠傞_始屁股坐得很疼，后來屁股上坐出了硬皮就不疼了?！彼f。

剩下的絕大部分時(shí)間，被收容者必須參加勞動(dòng)。據(jù)阿琴自述，她每天的工作就是“把四四方方的紙折疊整齊，然后裝進(jìn)四四方方的口袋里面”，但至于那到底是什么東西，所有的人都不知道，“上面全是英文”。她每天大概要工作七個(gè)小時(shí)，重復(fù)折疊1250個(gè)小紙袋和1300個(gè)大紙袋，“有時(shí)活兒要的急就得加班”。

這樣的勞動(dòng)一般沒有報(bào)酬，但能夠獲取積分，達(dá)到一定的積分可以減少收容時(shí)間，“于是大家都玩兒命干，可管教的說法常常不兌現(xiàn)”。

一位收容教育所的執(zhí)法人員在接受訪談時(shí)透露，“送進(jìn)去的人在里面干的活，都是收容所的管理人員在外面接的。利潤(rùn)百分之百是收容所里的，干活的人是一分也拿不到?！?/p>

有北京、上海的性工作者服務(wù)組織人士介紹，被收容教育的“小姐”們，往往會(huì)被送回她們的戶口所在地的收容教育所，參加那里的勞動(dòng)。

有曾經(jīng)被收容的性工作者透露，“河北、遼寧、山東等外地的收容所人太少了，就會(huì)花錢到北京來買，其中被送到遼寧的一個(gè)姐妹，每天做工在10小時(shí)以上?！?/p>

與勞動(dòng)教養(yǎng)、拘留所和監(jiān)獄等監(jiān)管場(chǎng)所不同，收容教育所里的生活費(fèi)等需要由被收容者自己負(fù)擔(dān)。

有受訪者稱，初進(jìn)收容教育所時(shí)要一次性交納1900元，其中包括“每月生活費(fèi)200元”和“被褥、監(jiān)服、臉盆等生活用品700元”。其他所有的生活必需品都要另外出錢購買，有受訪者表示，收容教育所里賣的東西往往比所外要貴好幾倍，在收容教育所關(guān)押的半年間，通常要花費(fèi)5000元到1萬元不等。

此外，被收容者在收容所的行動(dòng)受到種種限制，甚至如大小便也需要定時(shí)，有人因此患病。雖然她們?cè)试S通過電話、通信和會(huì)面等形式與外界溝通，但交流內(nèi)容無隱私可言，還有一些收容教育所規(guī)定，會(huì)面時(shí)需要交納一定的費(fèi)用。

膨脹的警權(quán)

“收容教育由公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行，沒有檢察院和法院的介入，明顯與憲法的規(guī)定和精神相違背，同時(shí)也缺乏堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)和基礎(chǔ)?！北本╆愔救A律師事務(wù)所律師劉巍表示。

1991年全國(guó)人大常委會(huì)第一次提出了收容教育制度，并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體辦法。1993年，國(guó)務(wù)院頒布了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，對(duì)收容教育的設(shè)置、管理，被收容人員的入所、處所、教育和治療進(jìn)行了全面規(guī)定，時(shí)限則維持在六個(gè)月至兩年。

這一《辦法》實(shí)際上強(qiáng)化了公安機(jī)關(guān)對(duì)于收容教育的自決權(quán)，“對(duì)賣淫、嫖娼人員實(shí)行收容教育，由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)決定。決定實(shí)行收容的，有關(guān)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)填寫收容教育決定書。”這實(shí)質(zhì)上將收容教育的決定權(quán)下放至縣級(jí)公安機(jī)關(guān)。同時(shí)，這一表述還簡(jiǎn)化了全國(guó)人大常委會(huì)提出的“會(huì)同有關(guān)部門”的決定程序。

有執(zhí)法人士介紹了其所在城市的收容教育程序：“負(fù)責(zé)個(gè)案的派出所在對(duì)個(gè)案進(jìn)行調(diào)查之后，將個(gè)案資料送往分局法制科；分局法制科對(duì)個(gè)案做出行政拘留，以及收容教育的決定；如果分局法制科決定不進(jìn)行收容教育，派出所要將個(gè)案上報(bào)公安局治安總隊(duì)法制處。治安總隊(duì)法制處作出同意不處以收容教育的批復(fù)?！?/p>

《辦法》將收容教育界定為治安處罰和勞動(dòng)教養(yǎng)之間的過渡措施。但2006年修訂的《治安管理處罰法》，刪除了原來對(duì)賣淫嫖娼處以勞教的規(guī)定，且無收容教育的內(nèi)容，其第66條規(guī)定：“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”

“也就是說，法律對(duì)于賣淫、嫖娼的行政處罰僅限于罰款與拘留，并不包括收容教育。”劉巍說。

此外，1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定，“限制人身自由的行政處罰只能由法律設(shè)定?！倍?000年生效的《立法法》更規(guī)定了“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律”，并特別指出，“盡管全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)一些事項(xiàng)制定行政法規(guī)，但是限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰不在此列?！?/p>

因此，《辦法》作為一部行政規(guī)章，與上位法律明顯矛盾，一種通行的解釋是：收容教育并不屬于行政處罰，而是一種行政強(qiáng)制措施。但法學(xué)界多位人士認(rèn)為，與一般的行政強(qiáng)制措施相比，其目的與手段明顯“超標(biāo)”。

雖然《辦法》第20條規(guī)定：被收容教育人員對(duì)收容教育決定不服的，可以依照《行政復(fù)議條例》的規(guī)定向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，但這項(xiàng)規(guī)定大部分時(shí)候停留在紙面上。

“很多性工作者及其親屬向我咨詢是否可以訴訟或復(fù)議，他們主要是想對(duì)行政拘留和罰款之后追加的收容教育進(jìn)行維權(quán)，最后都放棄了?！眲⑽≌f，“起訴難以勝訴，復(fù)議是在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的上一級(jí)進(jìn)行審查，所以大家都覺得沒有希望。”

此外，提前解除或延長(zhǎng)收容教育期限的決定，以及收容教育所的運(yùn)營(yíng)、管理也由公安部門把持，顯然，其作為主管部門，集決定、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁四項(xiàng)職能于一身。缺乏司法機(jī)關(guān)的介入和外部監(jiān)督，權(quán)力濫用和腐敗難以避免。

廢止或可期

正是處于封閉系統(tǒng)之中，長(zhǎng)期以來，收容教育疏離于公眾視野之外。

4月4日，婦女權(quán)利工作者趙思樂向國(guó)務(wù)院和公安部、各省級(jí)政府和公安廳發(fā)出320份信息公開申請(qǐng)，要求這些部門“公開轄區(qū)內(nèi)收容教育所的個(gè)數(shù)、被收容人數(shù)、決定被收容期限長(zhǎng)短的依據(jù)、被收容人員所內(nèi)勞動(dòng)收入的去向等內(nèi)容”。近半個(gè)月后，她陸續(xù)收到各地回復(fù)。

截至5月16日，31個(gè)省級(jí)政府尚有8個(gè)沒有作出回復(fù)，在已有回復(fù)中，有超過半數(shù)是要求向公安廳申請(qǐng)或交公安廳回復(fù)，另有1個(gè)要求延期回復(fù)。而在31個(gè)省級(jí)公安廳中，有13個(gè)無回復(fù)，3個(gè)要求延期回復(fù)。值得一提的是，國(guó)務(wù)院要求向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)，公安部則要求延期回復(fù)。

從回復(fù)的情況來看，廣東省的收容教育所數(shù)量最多，有13所；其次是福建省10所、廣西8所；陜西和浙江省各有4所；上海、重慶、天津各1所。

按照慣例，收容教育所的數(shù)量和被收容者的人數(shù)并不屬于定期公布的信息。有公開資料顯示，截至2002年，全國(guó)已建立收容教育所200個(gè)，有8萬人被收容教育。另有數(shù)據(jù)顯示，1987年至2000年全國(guó)已累計(jì)收容教育30多萬人。

海南省公安廳在回復(fù)意見中披露，公安部在4月23日做出的《關(guān)于能否向社會(huì)公開收容教育所有關(guān)信息的批復(fù)》稱，“依據(jù)《政府信息公開條例》等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，收容教育人數(shù)屬于警務(wù)工作秘密，被收容教育人員勞動(dòng)生產(chǎn)收入和支出情況屬于內(nèi)部管理信息，依法不予公開；其他有關(guān)信息可以依法公開”。

“4月23日之后各地公安廳回復(fù)的內(nèi)容，措辭都和公安部的批復(fù)相吻合?！壁w思樂說。

而一些省份已經(jīng)先于國(guó)家政策，自行停止了收容教育制度。比如，江西省公安廳在答復(fù)中稱，“2006年3月1日開始實(shí)施的《治安管理處罰法》中沒有收容教育這一處罰手段，故2006年3月1日以后江西全省公安機(jī)關(guān)沒有對(duì)賣淫嫖娼人員實(shí)施收容教育?！?/p>

此外，率先作出回復(fù)的重慶市政府表示“重慶市收容教育所無勞動(dòng)生產(chǎn)項(xiàng)目和勞動(dòng)生產(chǎn)收入”。上海市政府也回復(fù)稱 “不組織勞動(dòng)生產(chǎn)、不收取費(fèi)用”。

重慶市政府在回復(fù)中還透露：“國(guó)家相關(guān)部門對(duì)《辦法》的存廢和修訂等問題正在進(jìn)行調(diào)研論證?！贝饲?，今年全國(guó)“兩會(huì)”期間提交《關(guān)于廢止收容教育制度的建議》的政協(xié)委員也得到了類似的答復(fù)。