2014年堪稱中國的新改革元年。中共十八屆三中全會給出了這一新改革的系統(tǒng)規(guī)劃，官方與民間圍繞新改革展開了各種話語、策略與行動上的互動博弈。

從宏觀層面看，以權(quán)威與秩序為取向的“政治集權(quán)”和以自由和創(chuàng)造力為取向的“行政分權(quán)”并行不悖，盡管遭遇各種猜測和質(zhì)疑，這種奇特的施政組合正悄悄積聚著結(jié)構(gòu)性變革的權(quán)威前提和自由氛圍。就政治本體而言，秩序原則是古典的，自由原則是現(xiàn)代的，不應用自由原則的管制秩序模式則成為各種現(xiàn)代性沖突的體制根源。正是在政治意識形態(tài)上存在古今之別，才會出現(xiàn)中國當下“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的雙峰對峙。這一對峙恰恰是體制不適應癥及其轉(zhuǎn)型需求的強烈表征。

新改革無疑是有局限的，其背景和總體框架仍然是一種欠缺自由和現(xiàn)代性的管制類型，從而出現(xiàn)各種話語、政策與行動的反復，但其前景和潛力又是巨大的，不僅因為改革過程和法治進步已經(jīng)容納了具有某種規(guī)范指向性的新價值組合，而且政治的本質(zhì)正在于人心，在于代際創(chuàng)新。這一新舊更替的時代特征決定了新改革的新意可能性。在新改革的諸多規(guī)劃中，體現(xiàn)高度政治智慧與制度創(chuàng)新性的概念正是“治理現(xiàn)代化”，其文件表述為“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。

當然，對于“治理現(xiàn)代化”的總體理解，保守者可能視之為維穩(wěn)秩序的技術(shù)優(yōu)化，對政治本體的原則與精神沒有觸動，但具有頂層設(shè)計思維的改革者很可能從中讀出了某種具有現(xiàn)代性質(zhì)的政治結(jié)構(gòu)理性，看到了其內(nèi)含的“準政改”雛形。

由于這是一場改良型的改革，而非絕然斷裂的革命，這種不同理解及其實踐效果在不同管道已經(jīng)發(fā)酵，展示出一個改革與保守拉鋸、自由與秩序博弈的復雜多樣的中國，但看任何一個面向都不足以窺清方向。

盡管“治理”（governance）不同于“統(tǒng)治”（rule），不是政治結(jié)構(gòu)的本體性反思與重構(gòu)，但此輪改革如欲為未來政改做好鋪墊，就不能僅僅聚焦于民生政策和管理技術(shù)層面，而應適度擴展至精神與制度的結(jié)構(gòu)性層面，通過政治理念的學習/塑造與制度技術(shù)的模仿/創(chuàng)新來呈現(xiàn)一種“結(jié)構(gòu)理性”。

如果不能在結(jié)構(gòu)意義上實現(xiàn)治理理念與制度的現(xiàn)代化，則“治理現(xiàn)代化”的最終成果就只能局限于維穩(wěn)秩序的技術(shù)優(yōu)化，不僅不能有效管理和化解社會政治風險，甚至可能產(chǎn)生“維穩(wěn)”與“維權(quán)”在理念與行動上進一步的暴力對抗與力量崇拜，無法有效凝聚轉(zhuǎn)型期政改所必要的底線共識與理性氛圍。

治理現(xiàn)狀與對治策略

就像和諧社會的提出是針對社會不和諧一樣，治理現(xiàn)代化的提出針對的也是日益失范的治理現(xiàn)狀。無需遠求，我們只以近期若干事件即可管中窺豹。以2014年春季觀察為限，以下事件較具典型性：第一，廣東茂名PX事件，表明中國公共行政決策尚未擺脫績效主義和管制主義模式，對公眾知情權(quán)、參與權(quán)以及環(huán)境權(quán)益關(guān)注缺乏制度性敏感和回應策略，也表明諸如2007年廈門PX事件中的“參與式治理”模式創(chuàng)新只是曇花一現(xiàn)，不具有普遍可模仿的制度創(chuàng)新意義；第二，廣東茂名腐敗窩案，表明中國地方權(quán)力體系原有設(shè)計中的制衡功能完全失效，公共權(quán)力私有化、商品化泛濫，“虎蠅聯(lián)盟”已無法通過“懲治首要、其余不論”的反腐常規(guī)來對治；第三，廣東東莞罷工事件，表明中國勞資關(guān)系及勞動權(quán)的保護在執(zhí)法層面依然沒有進步，績效主義誘導的“資方本位”成為地方執(zhí)政者的“對策”倫理；第四，浙江蒼南城管事件，表明城市管理沒有走出“暴力執(zhí)法”困境，警察權(quán)外掛的“城管”機制成為官民對抗的激烈引爆點；第五，警察權(quán)濫用與法律程序不公制造出“死磕派律師”群體，法律共同體分裂加劇，社會精英博弈升級，政府公權(quán)力面臨更高規(guī)格的“理由”挑戰(zhàn)。

這里的話語和行動對抗既在權(quán)力精英與普通群眾之間展開，也在權(quán)力精英與社會精英之間展開，這大大增加了治理復雜性和難度。因為前者之爭尚可歸入“人民內(nèi)部矛盾”，定性為“利益”問題，通過警察權(quán)常規(guī)行使和“人民幣”的出場各個擊破，后者之爭則事涉法律解釋與政治理解，屬于“原則”問題，暴力和金錢的出場無異于火上澆油。值得關(guān)注的是，上述事件中多起事件發(fā)生于改革前沿的廣東，那里經(jīng)濟開放與觀念開放幾乎同步，舊有治理模式改革力度有限，而治理現(xiàn)代化需求更為強勁，這已暗示廣東改革如不能在“治理現(xiàn)代化”層面尋求結(jié)構(gòu)性突破，其改革成果很難穩(wěn)定保有，更別談公平分享了。

這展示的是中國最新的治理圖景，盡管只是局部影像，但足以說明“治理現(xiàn)代化”的提出與實施非常及時和必要?！爸卫憩F(xiàn)代化”針對的正是舊有的對治策略，這些策略可以不完全列舉如下：第一，常規(guī)警察權(quán)的高配，比如近期多地加強了警察的常規(guī)裝備水平，尤其是持槍巡邏的普遍開展；第二，泛警察體系的維持與強化，比如城管的不斷擴編，以及基于“群眾路線”傳統(tǒng)對基層協(xié)警力量的寬泛編組，凈網(wǎng)行動中的“媽媽評審團”可為例證；第三，信息監(jiān)測、屏蔽與不對稱策略，即通過信息的全程管控實現(xiàn)風險管理，但這面臨新媒體傳播技術(shù)的挑戰(zhàn)；第四，懲治首惡策略，即通過對群體性事件中的維權(quán)人士與群眾代表的超常規(guī)警察權(quán)行使，來有效嚇阻參與者的行為模仿；第五，人民幣策略，這屬于“軟硬兼施”中的“軟”機制，通過超常規(guī)的秘密補償分化對抗力量，獲取守法承諾，但這一策略既不公平，也不鞏固，容易誘發(fā)無休無止的討價還價，并且使法律和正義成為個別交易的犧牲品。

人心政治的現(xiàn)代化

對中國全部的文化與政治焦慮幾乎都來自于對上述“治理現(xiàn)狀”的共同體驗和反思，對此事實的簡單否定或回避是沒有意義的。“治理現(xiàn)代化”因此主要不是政治高層的孤立決斷，而是社情民意長期凝聚傳遞在國家政治上的結(jié)晶。

單純依賴警察權(quán)的維穩(wěn)模式是對政治本質(zhì)與治理智慧的嚴重偏離，這一偏離造成的治理景觀就是“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的雙峰對峙，是政治“群眾路線”與群眾“法律路線”的雙峰對峙。在沖突場景中，官方要求群眾“講政治”“顧大局”，大量使用維穩(wěn)模式所依賴的話語和策略，而群眾則要求官方“講法律”“顧尊嚴”，大量使用維權(quán)模式所依賴的話語和策略。按照中國政治文化的傳統(tǒng)設(shè)定，官員有“牧民”之責，負有教化任務，但當代治理實踐中，往往出現(xiàn)維權(quán)公眾對官員的逆向普法和反教育。在實際發(fā)生的官民對話中，雙方似乎處于不同的世界觀和語法體系之下，操持著不同的治理理念和話語規(guī)范，這嚴重削弱了對話的理性效果和共識預期?？傮w來看，當代中國的政治與文化多元化已經(jīng)決定了官民溝通不再可能回到傳統(tǒng)的政法話語體系，而是必須奠基于具有社會契約隱喻的人心政治和結(jié)構(gòu)理性之上。

人心政治，自古而然。政治作為超個體現(xiàn)象，來源于個體的安全策略及該策略基礎(chǔ)上對服從理由與類型的長期探索。社會契約盡管不能完全實證，但卻是理性政治的思想實驗和哲學方法，不僅對于國家來源的正當性具有較強的解釋力，而且對于這一正當性的再生產(chǎn)機制與修補技術(shù)也有深度啟發(fā)。協(xié)商民主根植的商談倫理本質(zhì)上正是社會契約的“再契約化”過程，有此邏輯，人類才可依據(jù)有序的民主法治軌道完成制度變遷，而不必一次次重復“革命——制憲——革命”的“繼續(xù)革命”宿命。

中國古人對于人心政治和變法倫理有著頗為深刻的認知，但其與現(xiàn)代政治的民主原理尚有較大的規(guī)范性距離。在《尚書·五子之歌》中，孔子提出了“民惟邦本，本固邦寧”。這被視為中國“民本”思想的經(jīng)典表達，更被某些學者試圖改造為“中國民權(quán)哲學”。然而這樣一種政治哲學始終是從統(tǒng)治者角度出發(fā)的，思考的是統(tǒng)治者根據(jù)何種倫理原則治理國家的問題，其中“民”成為統(tǒng)治者的唯一政治對象，而“本固”成為統(tǒng)治者追求的唯一政治目標。由“民本”開出“民生”在邏輯上順理成章，但開出“民權(quán)”與“民主”則有相當之難度，原因在于這里的“民”是中國古典意義上的“民”，只是作為統(tǒng)治者治理對象和“天命”的測試系統(tǒng)而被動存在，無論在個體還是整體意義上并不具有政治的主體性，也不具有反思和締造新政治秩序的能力與可能性。在王朝更替與農(nóng)民起義中，盡管也有“民”的集體身影，但中國古典政治的“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”壓抑了政治秩序創(chuàng)新的可能性，“民”也只是作為“身體”而非“心靈”的力量進入了王朝變遷史。一旦權(quán)力變更完成，他們在新秩序下又重新被“非政治化”。而歷代王朝的“固本”之術(shù)，其要點正在于以儒家倫理散播“名分”等級秩序，以仁政實踐回收“人心士氣”，但“民”一直作為靜態(tài)、被動的客體存在，在政治史上只是“自在”，尚未“自覺”，更難“自為”。

對比西方，盡管也有基督教政治的“蒙昧化”過程，但無論是古希臘羅馬源頭，還是近現(xiàn)代實踐，都有著從理念到制度創(chuàng)新的自治與民主傳統(tǒng)。對權(quán)力的懷疑和制約成為西方思想家長期艱苦探索的政治主題。無論是古希臘城邦的直接民主，還是近現(xiàn)代的代議民主，西方人的治理理念初始配置是以“經(jīng)驗理性”為內(nèi)核的，是以超越“家倫理”的城邦/公共倫理為前提的。盡管這一超越及其制度創(chuàng)新有著濃重的“成人中心主義”色彩，但終究造成了個體人格在道德上的完備建構(gòu)及其公共政治上的契約實踐，同時也充分煥發(fā)了作為“中領(lǐng)域文明”的國家創(chuàng)造性及其能力成長，對西方進入世界歷史居功至偉。在這里，“民”已不再是靜態(tài)、被動的客體，而是動態(tài)、主動的主體，是制度創(chuàng)新的參與者和實踐者?！拔逅摹遍_啟的“德先生”傳統(tǒng)，從其譯名“德”來看依然帶有濃重的東方色彩。盡管民主也需要依賴共和主義的公民美德，但這既不同于東方式的倫理規(guī)范，也包含超出了東方范疇的“個體理性”內(nèi)涵。

因此，所謂的政治古今之變，在西方便表現(xiàn)為從直接民主到代議民主的演進，以及致力于民主理性化的憲政結(jié)構(gòu)設(shè)計，而在東方則表現(xiàn)為“民”從靜態(tài)到動態(tài)、從被動到主動、從自在到自為的理念與制度變遷。這就是“人心政治”的現(xiàn)代化，在西方構(gòu)成一種“更化”，而在中國則嚴格屬于一種“政治革命”，但其完成方式未必是“革命政治”的重復，而可以是“轉(zhuǎn)型政治”的改良。

結(jié)構(gòu)理性的層次化

大一統(tǒng)的意識形態(tài)是中國古典政治文明的核心思想創(chuàng)造，但任何意識形態(tài)都有其機會成本，大一統(tǒng)的成本在于無法在深層理性上接受分權(quán)制衡與民主對抗，對政治多元主義心懷戒懼。盡管中國古典傳統(tǒng)在現(xiàn)代百年的革命與改革中遭到嚴重揚棄，但大一統(tǒng)意識深深扎根于矢志現(xiàn)代化的中國數(shù)代政治文化精英的潛意識之中。

其實現(xiàn)代政治并不嚴格反對大一統(tǒng)，而是達成大一統(tǒng)的價值基礎(chǔ)與操作方法必須是現(xiàn)代的。政治的最高藝術(shù)是實現(xiàn)“人民與我為一”，這不僅是現(xiàn)代政治哲學奠基者霍布斯的“利維坦”理想，實際上也根植在西方啟蒙思想家和憲政實踐派的思想深處。孟德斯鳩概括出了“三權(quán)分立”的政治科學結(jié)論。盧梭將這一理想精致化為“人民的自我立法”，實現(xiàn)一種“主權(quán)者：政府=政府：臣民”的政治平衡法。聯(lián)邦黨人通過大國代議政體的創(chuàng)制解決了邦聯(lián)聯(lián)邦化的難題，為現(xiàn)代美國神話奠定了制度基礎(chǔ)。

這里的根本點在于一種現(xiàn)代結(jié)構(gòu)理性的生成，在于“一”與“多”、“合”與“分”的辯證理性的證立。聯(lián)邦黨人的核心焦慮及《聯(lián)邦黨人文集》的唯一主題在于“人類社會是否能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織”。聯(lián)邦黨人在這里“深思熟慮”的并不是抽象的人民主權(quán)以及希臘式的直接民主范例，因為這些已成為他們的遺產(chǎn)和經(jīng)驗，而是面對“大國共和”的當代問題如何進行“結(jié)構(gòu)”創(chuàng)新，如何將既有的思想與制度遺產(chǎn)靈活運用于新美國的立憲創(chuàng)制之中。他們最終創(chuàng)制了一個“三權(quán)分立”的現(xiàn)代國家，但其真正的奧秘不在于“分權(quán)”，而在于結(jié)構(gòu)性的“制衡”?！胺帧辈挥绊憽昂稀?，因為主權(quán)“在民”；“制衡”亦不過分影響效率，而是通過機構(gòu)間正式競爭使“公共理性”獲勝。

對“三權(quán)分立”最精致的哲學論證是康德給出的，他在《法的形而上學原理》中指出，國家理性決策需要權(quán)力的分解，立法權(quán)提供的是國家判斷的大前提（立法規(guī)范），行政權(quán)提供的是國家判斷的小前提（行政事實），司法權(quán)提供的是國家判斷的結(jié)論（司法判決）。這種結(jié)構(gòu)創(chuàng)新意識在孫中山那里也曾出現(xiàn)過，其“五權(quán)憲法”在實踐理性意義上是對中國憲制秩序的重大創(chuàng)新，但在邏輯上并不可能超越“三權(quán)”。

實際上，“三權(quán)分立”并非是必須采納的制度模式，西方也有發(fā)達國家沒有嚴格遵循美國模式。這是一種現(xiàn)代政治的結(jié)構(gòu)原理。將民主的“人心”放置于這樣一個“結(jié)構(gòu)”之中，是西方思想家對政治權(quán)力清醒的理性意識，因為“多數(shù)人暴政”甚至比“少數(shù)人暴政”更可怕，后者尚有傳統(tǒng)和美德制約，前者則幾乎毫無制約，一經(jīng)與魅力型領(lǐng)袖結(jié)合，就會成為民粹主義和極權(quán)主義的社會基礎(chǔ)。因此，“結(jié)構(gòu)理性”的核心關(guān)注在于“馴化民主”，其難度不亞于曼斯菲爾德所謂的“馴化君主”。這些常識的申明，其目的在于提示“治理現(xiàn)代化”應有的結(jié)構(gòu)理性。當然，這種結(jié)構(gòu)理性在中國需要從“原理”走向“實踐”，需要借助此輪“治理現(xiàn)代化”改革生成為一種中國形態(tài)。

這樣看來，中國場域下的治理現(xiàn)代化就不可能僅僅是管理技術(shù)的現(xiàn)代化，而是包含著三個層次的結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化：精神結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)。這很容易理解，沒有“道”（精神）的制約和規(guī)范，“術(shù)”（技術(shù)）必然迷失和失范，中國的治理困境來源于此；而如果沒有“術(shù)”的具體配置和妥善實施，“道”必被虛置和邊緣化，只能發(fā)出抽象的道德化批評?！爸贫取逼凇靶g(shù)”，但又不完全等同于“術(shù)”，是連接“道”與“術(shù)”的實踐中介與轉(zhuǎn)換樞紐。本文主旨在于申明“治理現(xiàn)代化”的結(jié)構(gòu)“理性”，這里不對具體的結(jié)構(gòu)細節(jié)及實踐路徑進行探討，而簡要提出這一結(jié)構(gòu)的大致構(gòu)成。

首先，精神結(jié)構(gòu)是立國根本。韋伯所謂的“合法性類型”之傳統(tǒng)型、克里斯瑪型以及法理型，正是就“道統(tǒng)”立論的，指涉政治統(tǒng)治的宏觀架構(gòu)。韋伯陳述的是理想類型，而非實踐樣本。中國治理的精神結(jié)構(gòu)在古代表現(xiàn)為儒家“道統(tǒng)”，在新中國前30年表現(xiàn)為激進社會主義傳統(tǒng)，在后30年表現(xiàn)為中國特色社會主義傳統(tǒng)。當代政治統(tǒng)治的精神結(jié)構(gòu)焦慮最為深重，違法性指責并不能結(jié)構(gòu)性紓解政治認同上的精神對抗與分裂。無論是馬克思主義中國化，還是中國夢與傳統(tǒng)文化復興，抑或自由主義與中國傳統(tǒng)的和解，立意都在于探求新的精神結(jié)構(gòu)。治理意義上的精神結(jié)構(gòu)探求，不再可能完全通過官方機制完成。從文化和文明傳承創(chuàng)新的高度，必須承認只有精神自由才能生成厚重適格的精神結(jié)構(gòu)。甘陽提出“通三統(tǒng)”以及“儒家”+“社會主義”兩大關(guān)鍵詞，其進取方向值得肯定和重視。精神結(jié)構(gòu)生成的理想前景取決于我們是否能夠以理性平和的態(tài)度面對已內(nèi)化入中國精神的若干主要傳統(tǒng)，摒除精神“潔癖”，現(xiàn)實而高遠地思慮民族精神構(gòu)成。

其次，制度結(jié)構(gòu)是頂層設(shè)計問題。頂層設(shè)計是嚴格的憲法設(shè)計，屬于立憲學層次。然而，當代中國語境中的頂層設(shè)計存在一個“制度未用盡”的問題。中國的憲法與法律體系存在嚴重的“表達”與“實踐”的背離，權(quán)力結(jié)構(gòu)的功能承諾未有效釋放，權(quán)利承諾無法成為公權(quán)力的義務和敬畏。所以當代中國的制度結(jié)構(gòu)問題核心不在于沒有結(jié)構(gòu)，而在于結(jié)構(gòu)沒有實效，制度未被窮盡。另一層面，制度結(jié)構(gòu)也存在嚴格的設(shè)計與改革問題，比如黨內(nèi)決策結(jié)構(gòu)、人大議事結(jié)構(gòu)、司法審判結(jié)構(gòu)等。治理現(xiàn)代化在制度結(jié)構(gòu)層面應遵循民主法治原理，實現(xiàn)“守法”和“變法”的平衡，一方面通過機制和技術(shù)創(chuàng)新激活既有制度空間，用盡法律庫存，另一方面對體制性問題展開嚴肅探討和改革設(shè)計，使中國的“立法”、“行政”和“司法”實現(xiàn)充分的制度自覺和功能釋放。比如，《立法法》中載明的法規(guī)違憲/違法審查制度就基本上沒有程序化和實效化，更未經(jīng)由這一制度的反復實踐建立行政對立法負責的法律化、程序化機制。

再次，技術(shù)結(jié)構(gòu)是具體支撐，屬于“治術(shù)”。以維穩(wěn)的警察權(quán)模式對治具有一定群體性和政治社會內(nèi)涵的公共事件，容易進一步隔離政治的“人心”邏輯，加劇社會沖突。因此，就行政權(quán)層面，應積極探索治理技術(shù)的現(xiàn)代化。關(guān)于這一層面的現(xiàn)代經(jīng)驗，國際治理機構(gòu)和發(fā)展援助組織曾提出一個簡明的“公開-參與-問責”的技術(shù)框架。中國行政領(lǐng)域這些年的政府信息公開和公眾參與屬于這一范疇。2007年廈門PX模式屬于對這一治理技術(shù)框架的成功運用。為此，行政權(quán)層面的“法治政府建設(shè)”適宜以信息公開、公眾參與和行政問責為核心支點，推展一種“參與式行政”的治理理念和制度體系，完善相關(guān)的制度機制和技術(shù)配置，以行政創(chuàng)新部分吸納當代中國的政治參與需求，并最終反哺于中國真正的政治民主化進程。

總之，作為更深刻改革的理念與制度準備，“治理現(xiàn)代化”屬于中觀層次，側(cè)重制度、政策與技術(shù)的局部調(diào)整，但其調(diào)整過程必然涉及對宏觀政治理念與制度結(jié)構(gòu)理性的更新與重構(gòu)。結(jié)構(gòu)理性之維內(nèi)含于“治理現(xiàn)代化”的設(shè)計與進展之中，為此需要推動“治理現(xiàn)代化”向宏觀層次尋求理念更新，向微觀層次尋求技術(shù)優(yōu)化，于中觀層次實現(xiàn)制度重構(gòu)。

經(jīng)由這樣的結(jié)構(gòu)理性之調(diào)控，“治理現(xiàn)代化”對于中國的“善治”提升、社會沖突化解以及遠期政改將具有不可磨滅的階段性地位與貢獻。

作者為北京航空航天大學人文與社會科學高等研究院講師，北京市政府行政復議委員會專家委員